政府规制及其在我国的发展和应用

曹永森

政府规制及其在我国的发展和应用

曹永森

政府规制是政府这只看得见手为实现某种政策目标,对规制对象所采取的对进入、退出、价格、投资等各方面的监督与管理行为,是政府对微观经济主体经济行为的规范和制约。它是自由放任的市场经济所固有的弱点和缺陷的补救,市场自由竞争下的社会资源的自由流动和优化配置只有在政府规制这只强有力的手的规范和制约之下才能实现。为了建立成熟完善的社会主义市场经济体制,实现我国经济的健康有序发展,政府规制改革仍然需要深化,一方面,要改革规制机构,优化规制体制;另一方面,要创新规制方式,规范规制行为。在吸取西方政府规制改革的成功经验的同时,结合我国转型期的经济实际,深化改革,实现政府规制与市场竞争的协调发展。

政府规制;外部性;市场失灵;帕累托最优

政府自其诞生之日起,就肩负着公裁争端,维护公益的天然使命。然而,在 18世纪和 19世纪的大部分时间里,管得最少的政府曾一度被称颂为最好的的政府,政府甘当“守夜护卫”,置市场于自由放任而不为,不仅鲜于插手微观经济活动,对于宏观层面,亦是浅尝辄止,少有调控总量和结构的政策出笼。但是,市场机制终究不是万能,自由放任之下,其固有缺陷和弊端一一显露,资本过分集中,自然垄断显现,资源配置失效,社会公益受损。自此,为微观经济主体所称颂的自由竞争中自动实现和满足社会公益的“市场乌托邦”岌岌可危。政府公权插手微观经济领域,调控总量,改革结构,规范和约制放任无度的市场竞争,成为顺势之需。19世纪中后期,政府有意识的干预微观经济开始发端,尤其是 1929—1933年资本主义世界的旷世危机,更是给自由放任的市场经济敲响了醒世警钟,加强国家对市场的宏观调控成了政府规制市场经济的必要之举。行至当世,市场经济日趋成熟,政府规制何去何从又一次成为学界、政界及商界思考的主题。

一、政府规制的产生及其内涵梳理

政府与市场历来是把操社会经济生活之舵的两只“大手”。市场以其特有的软性机制潜移默化的影响着社会经济的运行,而其“唯利是图”的天然本性却往往会使市场这一“看不见的手”失去应有的理性,把歪了社会经济这艘巨轮的航舵,偏离了其运行正规。每当此时,以硬性手腕著称的政府这只“看得见的手”就会以其特有的刚性措施惕醒市场,匡正航线。两相扶持,共同驾驶,使社会经济这艘巨轮不至于迷航于汪洋大海,甚至触礁沉没。在两者共把船舵的过程中,政府这只“看得见的手”所经常使用的一项手段便是政府规制。

政府规制自其诞生之日起,就被当做弥补市场自由竞争之宿疾的良药。现代意义上的政府规制起源于 19世纪末的美国,是政府管理社会、经济事务的一种重要工具。1887年,为解决铁路运费的问题,美国国会成立了第一个现代意义上的规制机构——州际商业委员会,这标志着现代政府规制的产生。尤其是后来随着“福利国家”之呼声日益隆盛,政府规制就成了政府主张谋取公共利益的当然手段,并且逐渐超越了其规制经济领域的边界,逐步渗透到了社会生活的方方面面。由此造就了近代行政权一权独大,政府触角越伸越长的局面,“行政国家”、“规制国家”的形象称谓也随之诞生。学术界对政府规制的关注也越来越紧,对政府规制的研究不算汗牛充栋,也是多如牛毛。然而,学术界各家立言,各抒己见,对政府规制究为何物、终做何为,各持己见,争鸣不一。维斯卡西(Viscusi)等学者认为,政府规制是政府以制裁手段,对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源是强制力,政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。史普博(SPulber)认为,政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。日本学者金泽良雄认为,政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下,以矫正、改善市场机制内在的问题为目的,政府干预和干涉经济主体活动的行为。而另一日本学者植草益在定义政府规制时,把政府规制限定在限制行为上,认为政府规制是社会公共机构 (一般指政府)依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。〔1〕

规制经济学意义上的政府规制的萌芽和初步发展,是在 19世纪中后期至 20世纪 50年代期间所完成的。尤其是技术革命所带来的铁路运输,由于铁路的天然公共物品属性,其建设成本的巨大,运营过程的竞争风险等,使人们对原有的自由放任型经济的持续有效性构成了质疑。上文中所提及的美国的“州际商业委员会”便是在此种情由之下,成为了第一个近代意义上的政府规制机构,也是有史可查的较早的政府规制行为。1930年代的资本主义经济大危机的爆发,更是使得自由放任的市场经济失去了其耀眼的光环,加强政府管制的凯恩斯主义经济学的诞生和罗斯福新政的施行,更加推动了政府规制的发展。这一时期的规制经济学的特点是规范分析,其代表人物主要是查得威克、马歇尔、德姆塞茨、威廉姆森等。他们主张对市场机制的不完善及固有缺陷,如自然垄断、外部性等,进行政府的硬性规制,以确保资源的合理有效配置,保证公共利益不受损害。进入 20世纪 60年代,认为政府应该对微观经济活动进行规制的政策主张已经占据主流。1962年,施蒂格勒在《规制者能规制什么》一文中提出,政府规制应该将规制目标与规制的实际效果分开,并对电力部门的规制作了研究,得出了规制并没有降低收费标准,也没有解决价格歧视,对利润的提高也没有显著影响的结论。〔2〕这一结论的得出,冲击了政府规制追逐公共利益的合法性根基。从此,对政府规制的实证分析开始流行。公共选择学派的出现,更是拓展了规制经济学的研究空间。以致后来施蒂格勒和帕尔滋蔓的“规制俘虏理论”认为,立法者或者规制者可以选择规制政策,以获得政治支持的最大化。经过一个多世纪的争论和发展,政府规制研究方面的声音可谓瓦釜齐鸣。

总之,政府规制 (government regulation)是市场经济条件下国家干预社会经济生活的政策工具,是政府为实现某种公共政策目标,对微观经济活动主体的经济行为所做的规范与制约。其主要手段是通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及的环境、安全、生命、健康等行为的监督与管理。它是市场经济条件下不可缺少的制度安排,是保证社会经济巨轮正常航行的坚强舵手。

二、政府规制的理论基础

政府规制从产生到发展,直至初步成熟,已经将近一个半世纪的时间。在这一个多世纪的发展过程中,它逐渐建立了自己的理论体系,并夯实了自己的立论根基。由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识,因此,由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为了政府规制的早期理论基础。

适当的政府规制可以抑制自由放任市场的过度竞争,保持最大化的竞争收益。市场只有在适度竞争的前提下才能保持对资源的最优化配置,过度的竞争会造成生产资本的过分集聚,产生垄断,若政府对此垄断不加以规制,就会造成市场竞争收益的净损失。如下图所示:

图 1 市场竞争度和竞争收益、竞争成本的关系

由图 1可知,竞争收益最初是递增,当市场竞争度小于D1时,竞争成本大于竞争收益,表现为竞争不足;在 D0处时,竞争收益达到最大,然后递减,在D2处时,竞争收益等于竞争成本;当市场竞争继续增加时,竞争成本便大于竞争收益,竞争净收益呈现负增长,表现为竞争过度。可见, (D1,D2)是竞争适度范围,在此区间内才能保证竞争收益大于竞争成本。而且,必然存在这样一种市场竞争状态D0,它能使竞争收益最大。〔3〕市场是一种自发调节的运行机制,自由放任的市场定会走向过度竞争,从而产生垄断。垄断之下的市场机制就自然失去了其天然的调节优势,造成竞争成本持续增长,而竞争收益却持续下降,当此种状态突破D2这一点时,自由放任的市场便会造成资源配置的极大不均和无效率。只有靠政府这只“看得见的手”的有形调节,市场竞争才能保持在 (D1, D2)区间内的适度竞争状态。自由竞争的市场机制只有在政府规制这个辅助仪的辅助之下,才能最大的发挥其资源的配置作用。

适当的政府规制可以使微观经济主体的外部性内部化。外部性 (externality)的一般定义是指一些变量的存在,这些变量进入经济中的一个经济主体 (个人或公司 i)的效用或生产函数中去,尽管这些变量的存在是由于另一个没有对 i产生影响也没有支付赔偿的经济主体 (个人或公司 j)所控制的,外部性会对资源的分配产生影响。〔4〕这一经济活动的外部性特征在环境污染方面表现的尤为突出。如下图所示,当 X＜R时,污染每增加一单位,会使控制污染所产生的成本的降低大于因污染增加所造成的成本的增加;当 X＞R时,污染每增加一单位,会使因污染产生的成本的增加大于因污染所产生的成本的减少。所以,只有将排污量控制在OR水平之内的时候方是最佳。而对于环境污染这类典型的负外部性问题,靠微观经济主体自己是无法解决的,只有靠政府规制才能将外部性内部化。

图 2 排污成本示意图

科斯 1937年在《企业的性质》一文中对交易成本的定义进行了首次界定。简单的讲,交易成本是交易双方可能用于寻找交易对象、签约及履约等方面的一种资源支出,包括金钱上的、时间上的和精力上的支出。由此可知,如果想消除经济主体的负外部性效应,就必须由当事主体之间进行协商议定。只有将这些外部不经济的相关成本纳入当事人的私人成本和私人收益之中,即内部化,使之与社会成本和社会受益接近或者相等,才能削弱负外部性的不利影响。而微观经济主体在其产权不明的情况下,谁都不愿意为外部不经济的行为买单。这种“搭便车”的行为只有靠政府出面才能加以有效的抑制。政府通过制定相关的法律法规,颁布相关的制度规定,明确产权界定,将外部性内部化,提高资源配置的效率和社会收益。

适当的政府规制可以实现帕累托次优。就我们整个的社会经济而言,对可用资源配置的帕累托最优,即至少无损于他人福利 (即减少其效用)而能提高某人福利 (或效用)的资源重新配置,是不可能的。〔5〕虽然在经济领域想实现帕累托最优的资源配置是很困难,甚至不可能的事情,但是,对帕累托最优的改进,即帕累托次优,还是能实现的。所谓帕累托次优,就是经济变动中的获益者在对受损者提供补偿的同时,仍然可以使自己的处境变好。如前所述,在自由放任的市场经济条件下,无论是组织,还是个人,各个微观经济主体都是追逐私己利益最大化的“经济人”,若没有政府的规制约束,社会经济将会陷入微观经济主体追逐私利最大化而无休止的缠斗和纠纷之中。因此,基于帕累托最优理念的帕累托改进就成了福利经济学的核心。由下面的社会福利函数可知:

社会整体福利的增加取决于社会上每个个体福利的增加,社会每个个体成员福利的增加又必须满足帕累托改进这一先决条件,而帕累托改进条件的满足又不能靠每个个体之间的道德自觉,必须依赖政府的强力规范和约制才能实现。所以,政府规制在实现帕累托改进的同时,增进了社会的整体福利。

适当的政府规制能够改善信息不对称所带来的弊端。自由放任的市场经济之所以取得了长期的合法性地位,是基于其完全竞争模型的市场假设。它认为,市场是一个自发的完全竞争的调节机制,在此完全竞争的市场机制之中,各微观经济主体都会按照市场价值规律的调节普调,实现自己利益的最大化,从而增加社会的整体财富。然而,完全竞争模型的一个重要假定是完全信息,即市场的供求双方对于所交换的商品具有充分的信息。在现实经济中,信息常常是很不完全的。信息不完全不仅是指那种绝对意义上的不完全,即,由于认识能力的限制,人们不可能知道在任何时候、任何地方发生的或将要发生的任何情况,而且是相对意义上的不完全,即市场经济本身不能够生产出足够的信息并有效地配置它们。信息不对称的弊端通过图 3所示的商品价与商品的平均质量的线性关系就可以完整的表示出来:

图 3 价格——质量曲线

图 3中,横轴 p代表商品价格,纵轴 q代表商品的平均质量。价格—质量曲线 qc表现为向右上方倾斜,并向上突出。这表示价格变动对平均质量的影响是递减的,并且价格下降到零以前,平均质量就已经下降到“零”。利用这一关系,就可以推导出消费者在不完全信息条件下的商品需求曲线。我们可以将价格和质量这两个指标综合在一起,构成一个新的指标,即单位价格上的质量 q/p。其在图 3中的几何表示就是:qc曲线在相应价格水平上的点到原点连线的斜率。由图可知,q/p在连线与 qc曲线相切时,即在价格 po时达到最大。〔6〕按价值规律可知,商品价格是由商品的价值决定的,商品质量越高,其价格应该随之上涨。而图中所示却显然与价值规律不合。这便是信息不对称所造成的后果。所以,信息不对称不光影响到资源的有效配置,甚至还会造成市场的“失灵”。在此种情况之下,只有辅之以政府规制,尽量的减少市场主体之间因信息不对称所造成的不公平竞争。

三、我国政府规制的再考量

我国现代意义上的政府规制始于改革开放、市场经济制度的摸索和建设过程之中。建国之初,我们国家实行计划经济体制,凡是所需,均由国家按计划配给,市场的力量极度萎缩。在无市场可言的情况下,更无从谈起自由放任的市场竞争之下的“市场失灵”。在市场经济逐步建立的过程之中,我国政府在吸取西方国家市场经济制度建设的先进经验的基础上,结合我国实际,在政府规制方面也做了一些必要的工作。我国目前尚处于建构社会主义市场经济的法律和秩序的中间阶段,在此阶段,市场竞争与政府规制的关系不是非此即彼的二元结构。在过去的时间里,我国政府对电力、自来水、煤气、公共交通、电信、铁路、航空等具有公产部门性质的行业实行了严格的政府规制,并且对化工、钢铁、矿产等自然垄断的行业也进行了适当的政府规制。但目前看来,我国政府规制还存在着一些问题。

1、传统行政管理模式惯性犹存,政府规制换汤不换药。众所周知,我国自建国之日起,就一直实行计划经济体制,计划经济体制下,行政权一权独大,政府办企业、政企不分的现象极为严重。改革开放以来,我国企业的民营化程度虽然有所增加,但是,行政权力插手企业的生产经营,政企不分,导致了政府规制中行政垄断的加剧。政府规制机构与规制之下的企业组成利益共同体,相关企业凭借国家法律和行政法规,取得垄断市场的地位,谋取垄断润的同时,寻租政府规制机构。行政垄断导致社会福利的损失,如图 4所示,

图 4 行政垄断所造成的社会福利损失

假定厂商和产业的长期平均成本不变,并由直线MC=AC表示。那么,在完全竞争的条件下,产出量为 Q1,价格为 P1。如果卖方是一个垄断者,它可以在 P2的价格售出 Q2的产品而获得最大利润。此时,消费者福利的损失相当于梯形 P2P1CA的面积,其中,矩形 P2P1BA的面积等于生产增加的财富,而三角形 ABC的面积则是社会福利净损失。〔7〕如此观之,在政府规制下的垄断产业中,由于价格规制本身的局限,垄断产业即使可以获得垄断利润,但其垄断价格也要低于没有政府规制之下的垄断价格,即 P3＜P2,这样,政府规制之下的垄断的社会福利损失就相当于图中三角形 EFC的面积。所以,政府规制下的行政垄断所造成的社会福利净损失之大,是当前政府规制过程之首疾。

2、规制者本身也是垄断者。合理的政府规制机制应该是规制者与被规制者彼此分离、相互独立的关系。只有这样,规制者才能以价值中立的立场,出台相关的规制措施,实施相应的规制手段。完善的市场经济体制应该存在着以政府、企业、社会中介组织为顶点的三角关系结构。这样可以避免规制者本身直接参与到被规制者的生产经营过程之中。目前,我国的规制者同时也是垄断利益所得者的现象尤为突出。一些规制机构本身就是经营行业的主管部门,有的甚至是经营企业的股东。政企合一的规制体制使得经营企业产权不清晰,缺乏市场竞争能力。部门内企业与部门外企业在进入市场、发展经营业务等方面发生矛盾时,主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。同时,由于社会监督的缺失,政府部门在规制过程中更容易侵害消费者利益,制定有利于本部门的政策。王俊豪教授曾经对我国垄断性产业政府管制体制的主要特征作了以下总结:

3、我国目前的政府规制体制无论在规制机构的设置上,还是在规制方式的选择上,都表现出了与成熟的市场经济体制的要求不相符合的特点。规制机构与规制企业关系过于亲密,甚至规制机构被规制企业所“俘虏”,形成牢固的利益共同体,规制者通过寻租获得利益,被规制者通过交纳租金而绕开必要的规制,致使政企不分,严重削弱了市场经济的自发调节作用,极大的削弱了市场对资源的配置效率。规制方式不规范,传统的行政权一权独大的形式没有改变,缺乏社会中介组织对政府规制行为的监督,造成规制过程中的行政垄断,致使社会福利的净损失。总之,我国现阶段政府规制还存在着不尽人意的地方,需要进一步的改革和调整,以更好的促进社会主义市场经济体制的建立和完善。

四、我国现阶段政府规制改革的现实选择

改革开放 30年以来,我国经济体制改革取得了举世瞩目的成就,经济发展速度令世界刮目。但是,短期的成效并不能标志改革的完成,更不能窃谈成功。改革的过程是除旧布新的过程,新事物的成长和壮大需要时间的补养,旧事物的退却和灭亡更是需要时间的洗刷。新旧接替,社会转型,是我国现阶段最大的社会现实和国情。转型期政府对企业行为的规制,既表现为一种放松规制的过程,也表现为一种强化规制的过程。但在现实中,政府规制既存在着越位的情形,也存在着缺位的情形,必须对政府规制进行改革。〔9〕西方社会自 1929年大危机以来,普遍加强了政府对微观经济领域的干预和控制,政府规制的规模也是前所未有,尤其是以罗斯福新政为代表的美国式的政府规制改革,使得美国从经济危机的泥泞沼泽中摆脱出来,实现了经济的迅速复兴,加强政府规制的凯恩斯主义主张也风靡资本主义世界近半个世纪之久。然而,自上世纪70年代中期开始,资本主义世界的经济状况又出现了低迷,过度的政府规制遏制了市场竞争,降低了资源配置的效率,主张放松规制、激发市场竞争的呼声又高了起来。我国政府规制的改革既要吸收西方规制改革过程中的成功经验,又要立足社会转型期的基本国情。

首先,要改革规制机构设置,优化规制体制。我国现有的针对诸如电信、铁路、航空、煤气以及自来水等自然垄断行业的规制机构大多存在着政企不分、政资不分、产权不明的弊端,并且,规制机构与被规制者过从紧密,甚至被其所“掳获”,在规制政策方面明显偏向既得利益集团,固化了行政垄断,加剧了政府失灵,降低了市场效率。要改变这些弊端,就要对规制机构和规制体制进行改革,优化规制机构配置,规范或取消各种机构的立法资格,建立各种利益集团代表正式参与的公开透明的规定和制度。彻底破除部门、地区之间依靠制定政策法规维护部门利益的行为。同时,调整各级政府机关审批权限,并向许可证制度开刀。可考虑在国家经贸委、国家工商局、国内贸易部及社会中介组织的基础上,制定相应的法律,组建更加独立的反垄断机构,改变以往规制体制中规制者与被规制者一家的现象,弥补规制体制中的社会监督缺失环节。培育和发展社会中介组织和第三部门,利用他们既是政府信息的传导者,又是市场关系的维护者的双重身份,监督政府规制过程。由于制度是确定社会所能接受的个人和集团行为的集体规则,它们是双重预期的集合。〔10〕是制度安排或者规则安排形成了社会秩序,并使它运转和生存。经济领域亦是一样,只有以制度的形式将政府规制机构和体制改革的成果固定下来,规范其规制行为,政府规制的改革方能成功。

其次,创新政府规制方式,规范规制行为。规制方式虽然只是政府规制的工具选择,但是,对其改革的必要性却与规制机构改革的必要性同等重要。规制的最终目的是实现社会总体福利与被规制企业的利润之间的协调,既要提高被规制企业的效率,增加被规制企业的利润,又要防止被规制企业过分的挤占或者吞噬消费者的福利。我国现阶段的政府规制方式中,价格规制是经济规制的重要方式之一。现行的自然垄断行业的价格均由政府机构直接制定或者批准,这种定价方式是以企业自行上报的成本及该行业主管部门提出的调价方式为依据,缺乏科学的成本预测及核算,不规范性显露无遗。价格部门无法控制与价格变动的相关因素,不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控,管理部门与企业间信息严重不对等,导致自然垄断行业定价存在着随意性大的问题。〔11〕因此,应该创新价格规制方式,一方面,将企业推向市场,利用市场竞争的方式确定企业的定价机制;另一方面,建立、完善并推广价格听证制度,增加企业定价机制的透明程度,平衡经济性规制方式与社会性规制方式,改革企业的进入、投资及推出规制,对国有企业和非国有企业一视同仁,通过行政审核、营业牌照拍卖等多种方式,提高进入规制的效率。

总之,政府规制与市场竞争是完善的市场经济体制所不能缺少的两个方面。由自由放任下的弱势政府,到危机形势下的强力干预,再到效率低下的放松规制,政府规制经历了无数次的反复与考量,日益规范并成熟。我国自上世纪 80年代初期的经济改革以来,对政府与市场的关系问题的探讨从来就没有停止过。总体而言,我国的市场经济体制是在逐渐淡化计划经济体制的园囿的过程中诞生的,政府对企业的规范和制约基本上属于解制和松绑的过程。但是,对于自然垄断行业的政府规制仍然是市场经济发展过程中的重点。为了建立成熟完善的社会主义市场经济体制,实现我国经济的健康有序发展,政府规制改革仍然需要深化。一方面,要改革规制机构,优化规制体制;另一方面,要创新规制方式,规范规制行为,在吸取西方政府规制改革的成功经验的同时,结合我国转型期的经济实际,深化改革,实现政府规制与市场竞争的协调发展。

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〔2〕〔3〕〔6〕谢地.政府规制经济学 〔M〕.高等教育出版社,2003.

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F014.31

A

1004—0633(2011)01—049—06

2010—11—21

曹永森,清华大学经济管理学院经济学专业博士研究生,江苏行政学院公共管理教研部讲师,主要从事政府规制研究。 北京 100084

(本文责任编辑 王云川)