新选举法实施后的几个问题（三篇）：新一轮县乡人大换届选举面临的新情况

□ 朱 庆

2010年3月，全国人大通过了选举法修正案，对选举法进行了第五次修改，增加了一些新的内容，对部分条款进行了修订完善。从2011年开始，新一轮自下而上的各级人大换届选举工作将陆续展开。如何贯彻落实好新选举法，特别是落实关于城乡按相同人口比例选举代表、选举委员会组成人员等新的规定，这是我们应当加以研究探讨的问题。

十一届全国人大三次会议对选举法进行了修改。修改后的选举法对将要进行的县乡两级人大同步换届选举会带来哪些重大变化和影响，具体工作中会面临哪些新情况、新问题，需要地方各级人大认真研究和思考。

一、关于基层代表类型问题

新修改的选举法第六条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”强调增加适当数量的基层代表，不仅扩大了人民代表大会制度的民主基础，也有利于更充分地听取来自基层的意见和要求，更好地反映基层群众的利益诉求。但在以往的实际工作中，无论是选举之前人大制定的换届选举文件和方案，还是选举后的代表结构统计，对于工人、农民和知识分子代表的划分都没有明确的界定，比如省市垂直管理部门、县政府组成部门负责人、乡镇党委、人大、政府负责人等能不能作为知识分子代表候选人；各级工商企业负责人是不是可以作为工人代表候选人；农技人员、乡镇企业家是不是能够作为农民代表候选人。代表候选人类型的身份界定不明晰，对直接选举中来自基层的工人、农民、知识分子的候选人提名造成一定的影响。一些地方将乡镇党政领导、县直部门负责人列为知识分子代表类型；将工商企业负责人列为工人代表类型；将乡镇副职和农技人员等列为农民代表类型。按照新的选举法的立法原意来看，基层代表主要还是指来自一线，直接从事具体工作的工人、农民和知识分子。因此，各级党委、人大在制定选举法实施细则或出台关于换届选举工作的文件时，应将乡镇及以上领导干部界定为干部代表候选人，知识分子仅限于教育、科技、文化、体育、医疗卫生、金融、保险业、宗教等方面的专业技术人员，尽量减少各级工商企业负责人以工人身份作为代表候选人进行提名，农民代表候选人提名应该是直接从事农业生产、经营者等，使那些真正意义的工人、农民、知识分子能够进入人大代表队伍，充分体现民主的广泛性和普遍性。

二、关于选举委员会成员构成问题

新修改的选举法增设“选举机构”专章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等作出具体规定。选举委员会职责为：划分选区、分配代表名额、进行选民登记、确定选举日期、审查选民资格、公布选民名单、确定和公布正式代表候选人名单、主持投票选举等。从这些规定可以看出，整个选举工作都是由选举委员会负责组织实施。同时，选举法还规定：“选举委员会的组成人员作为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”在以往的实际操作中，各地县区人大换届，选举委员会组成人员一般都是由党委部门、人大常委会及有关工作机构负责人、群团组织主要负责人担任，而这些人绝大多数也是党委推荐的代表候选人。乡镇选举委员会主任一般是由乡镇党委或人大主要负责人担任，他们也是县乡两级人大代表候选人。按照修改后的选举法规定，上述同志为代表候选人，则不能担任选举委员会成员，而选举委员会职责的履行又迫切需要由那些具有较强的组织协调能力、又熟悉直接选举工作的人员参加。因此，从有利于开展工作的角度出发，在今后组织换届选举时，县选举委员会主任人选可以由换届后不再担任人大常委会主任或副主任的同志来担任；乡镇选举委员会可以明确由乡镇党委一名专职副书记担任，如确因工作需要担任人大代表的，可以在次年人代会前补选。严格控制选举委员会组成人员中的工青妇和纪组宣主要负责人作为代表候选人，如确需作为代表候选人的，应安排其副职进入选举委员会。县乡同步换届选举任务重、时间紧、要求高，各级党委、人大在选优配强选举委员会组成人员的基础上，还要切实加强对县乡选举委员会的领导、指导和监督，确保圆满完成换届选举任务。

三、关于代表名额分配问题

城镇是一个地方的政治、经济、文化中心，应产生较多的代表，以更好地推动本行政区域经济社会发展。原选举法规定，代表名额按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数分配，这样使城镇产生较多的代表或者城镇、农村产生的代表大体相当。修改后的选举法关于代表名额分配规定，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”这一修改，既充分体现了“同票同权”，彰显了人人平等的理念，也为优化代表结构，特别是为更多来自生产一线、直接从事具体工作的工人、农民和知识分子进入代表行列创造了有利的前提条件。同时，选举法修改后，对于那些城镇化水平较低、农村人口比例较高的欠发达地区来说，农村地区选出的代表必将大幅增加。这将给代表名额分配带来很大的变化。在按照新修改的选举法组织实施换届选举时，一是要严格按照选举法规定，适当增加基层一线的工人、农民和知识分子代表候选人，并确保他们能够当选；二是在保证地区基本名额的基础上，适当增加组织提名的各方面干部和专业知识分子数额，并将组织提名的代表候选人适当安排在农村选区进行选举；三是在有利于选举的情况下，按照每一选区选举产生2～3名代表的方式，适当划大选区，并将组织提名代表候选人混编进入农村选区，从而提高选民的参选热情。

四、关于选区划分问题

按照修改后的选举法规定，由于农村与城市每个代表所代表的人口数相同，因而城区选区每个代表所代表的人口数将大幅度增加，原先一些地方把县乡党政一级机构或企事业单位单独划分为一个或若干个选区的情况就不大可能出现了。单纯按生产单位、事业单位、工作单位划分选区既不现实，也难以操作。因此，为方便组织选举，在选举县级代表的选区划分上，农村可以由几个村民委员会联合划分为一个选区，人口多的村民委员会或者人口较少的乡镇，也可以单独划分为一个选区；市区、城关镇可以按照街道办事处或者居民委员会管辖的范围划分选区，也可以几个单位或者和所在居民委员会联合划分选区。在选举乡镇代表的选区划分上，农村可以由几个村民小组或者自然村联合划为一个选区，人口多的村民小组或者人口少的村民委员会，也可以单独划为一个选区；集镇一般按照居民委员会管辖的范围划分选区；乡镇机关和所属单位一般按参加所在居民委员会或者村民委员会划分选区。按照县乡行政区域所辖人口总数，可以先把县乡所分配的代表名额平均进行分配，然后根据每个县级人大代表选区包含2～3个乡镇人大代表选区进行合理划分。比如，某县人口60万，按照选举法规定，县级的代表名额基数为120名，按照每五千人可以增加一名代表的规定，该县应选县级代表240名;再如该县共辖11个乡镇，按照乡镇的代表基数每一乡镇是40名，11个乡镇共440名，再按每一千五百人增加一名代表，共400名，加在一起共应选乡镇代表840名。如果按照每个选区均选举3名代表的话，县级可划分为80个选区，乡镇选区则为230个，那么一个县级选区可以包含2～3个乡镇选区。简单地说就是如果一个县级代表选区数是乡镇代表选区三倍，那么就可以按照一个县级代表包含三个乡镇代表选区来划分；如果一个县级代表选区数小于三倍而高于二倍乡镇代表选区，那么就可以按照一个县级代表包含2～3个乡镇代表选区来划分；如果一个县级代表选区数小于二倍乡镇代表选区，那么就可以按照一个县级代表包含1～2个乡镇代表选区来划分。反之，如果一个县级代表选区数高于三倍乡镇代表选区，那么仍可以按照一个县级代表包含3个乡镇代表选区来划分，只是一个县级代表选区只需选举产生1～2个县级代表，而每个乡镇代表选区仍然按照每个选区产生3名乡镇代表就可以了。至于具体到每个乡镇可以划为几个县级代表选区和乡镇代表选区，每个县级代表选区应该包含几个乡镇代表选区，则以方便选举为原则。在具体操作中灵活把握。同时，根据选举法关于“保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求”，我们在划分选区时，可以采取按地域划分与按界别划分选区相结合的办法，将部分组织提名的少数民族、党派团体、工人、农民、知识分子、妇女等按界别相对集中在划定的选区内进行差额选举，以确保换届选举后代表结构的合理性、广泛性。

五、关于选民登记问题

尽管新修改的选举法对选民登记没有作出修改，对于一个选民在一定行政区域内登记时，也一般不会出现错登、重登或漏登的现象，各地人大近年来在组织换届选举时，也没有提出过多的问题，但实际情况却是选民登记漏登和重登时有发生。因为在计划经济时代，职工是终身制，农民附着在土地上都基本不流动，不论按哪种方法划分选区都不容易出现重、漏的现象。但在改革开放和市场经济的今天，随着经济全球化、城乡一体化的快速发展，人身有更大的自由，人口流动性大大增强，地区、城乡、单位的人员有很大的流动，对于选民登记的地点法律规定并不是唯一确定的，造成了流动选民的两地重登或漏登（甚至包括在校学生的异地登记）。新的选举法刚作修改，唯有今后各地方人大在制定选举实施细则或组织换届选举时，明确提出流动选民登记地点，或不分居住期限，全部实行现居住地登记，避免重登或漏登。

六、关于组织代表候选人与选民见面问题

新修改的选举法第三十三条规定，选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人情况，回答选民的问题。法律把“可以”改成“应当”，虽一字之差，却充分表明组织代表候选人与选民见面不再是可有可无。如果选民有这个要求，那么选举委员会就必须组织代表候选人与选民见面。尽管代表候选人与选民见面在有的地方直接选举中出现过，但只是个别现象，也不是法律的硬性要求。按照修改后的选举法的规定，只要选民要求与代表候选人见面，选举委员会就应精心组织，并由代表候选人介绍本人情况，回答选民的问题，听取选民的意见。组织代表候选人与选民见面的形式，应当以召开选民大会或选民代表会议为主，提出见面要求的选民均应参加会议。选民提问题和代表候选人回答问题的内容，应以当选代表后如何依法履行代表职务为主。这样既可以避免单独或个别见面而产生拉票、贿选嫌疑，维护公平、公正的选举秩序，也可以避免因不同时间、不同地点的少数选民要求见面而多次组织见面的情况。

七、关于投票选举问题

在以往县乡人大代表选举过程中，绝大部分地方都是一轮选举成功，很少进行二轮投票，这主要归功于各级党委、人大的高度重视和精心组织。但其中也有许多认识不一致的地方。一是流动票箱设置和使用。为方便部分行动不便、交通不便的选民参加选举，1995年修改选举法增加了流动票箱，新修改的选举法继续保留了流动票箱，从近年来在选举中流动票箱发挥的作用看，有的认为有利于提高选民参选率，方便了选民选举；有的则认为流动票箱会成为暗箱操作的代名词，应予取消。但从实际工作情况看，历年县乡换届选举一般都在9月初启动，10月底前后选举产生县乡人大代表，时值农忙和各厂矿企业各项工作相对集中。因此，从有利于组织选举的角度看，在农村地区应适当扩大流动票箱使用范围；在人口相对松散或人员流动性大的城镇也可设立流动票箱，方便选民投票。同时，为增强流动票箱透明度，可以增加部分选民代表参与流动票箱监督。二是委托投票。尽管法律没有明文规定委托人和受委托者之间的关系，但从实际情况看，受委托人一般都是委托人的直系亲属，委托和接受委托的程序、要求都不严格，口头委托、多头委托，甚至出现了超出委托人数投票的现象。为杜绝此类事情的发生，受委托投票者必须具备委托人书面委托书、身份证复印件和选民证，并严格按照选举委员会的有关规定，和委托人的意愿代为投票。三是秘密写票。秘密写票处的设立为有效地保护选民自由表达自己的意志，排除外界的干预，选择自己满意的候选人提供了重要的前提条件。这既是部分选民的愿望，也是民主法制的进一步完善。各地方选举委员会必须及早做好组织协调工作，为选民进入秘密写票处填写选票提供方便和条件，否则选民主动要求进入秘密写票处就会给有些人形成另有企图、不想和组织或某些人保持一致的印象。

新修改的选举法还就间接选举代表名额的分配，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数不能超过应选人数，加大对破坏选举行为的查处力度等方面进行了修改和完善。如何贯彻实施好这些规定，都需要在工作中作进一步探索和研究。