新形势下代表制度和代表工作笔谈（三篇）

□田必耀

□滕修福

新形势下代表制度和代表工作笔谈（三篇）

2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了关于修改代表法的决定。新修改的代表法围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这一重点完善制度机制。新形势下，如何贯彻落实新修改的代表法，进一步完善我国的代表制度和代表工作，这是摆在我们面前的重要问题。

积极与稳健地完善人大制度——新修改代表法的几点解读

□田必耀

设不设代表工作室？如何处理代表职务与社会职业之间的关系？对此类关涉代表性质、履职方式、履职能力、监督代表等热点难点问题，代表法修改后有了“新规”，或者更明确的规制。

自1992年4月七届全国人大五次会议通过代表法，至今已有18年历史。此间经济和社会在转型，全国人大常委会顺应情势之变修改代表法，意在支持、规范、保障270万名各级人大代表依法履行职责。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了关于修改代表法的决定。代表法修改保持了整个代表制度框架的稳定。这是代表制度的一次成功转型和调适，而不是代表制度的转身。

专职代表，还是兼职代表？

2010年8月，十一届全国人大常委会第十六次会议审议的代表法修改草案明确规定“代表不脱离各自的生产和工作”，并增加规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”。这意味着，专职人大代表和人大代表工作室的探索被立法“封杀”。

全国人大常委会法工委主任李适时在代表法修正案草案说明中解释称：“鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室。”

紧随其后，代表法修正案草案在网上征求意见，这两条规定在人大实务界、理论界引起反响和争议。北京天则经济研究所、中国改革网、北京大学宪政研究中心、北京大学人大与议会研究中心、复旦大学选举与人大制度研究中心，先后就代表法修改举行学术研讨会。“兼职代表与专职代表”、“是否设立人大代表工作室”等问题成为研讨会的热门话题。

学界对于代表专职化多数持赞同意见。有学者认为，代表法修改应增强代表履职行权的动能，对于“代表专职化”、“代表工作室”的探索“允许试，不必急于下禁令”。

人大实务界则倾向于维护宪法关于代表兼职制度的原则，代表制度“大改”条件尚不成熟。

“目前全国各级的人大代表有270万人，如果全部专职化是不可想象的。对于这些数量巨大的专职代表的工作绩效怎么考核？”中国政法大学焦洪昌教授的观点代表了修法的审慎态度。

按照宪法原则，我国实行兼职人大代表制度，此番修改代表法，再次宣示兼职代表制度，并不意外。但是，能不能设立代表个人工作室倒是激起了波澜。可以说，关于此次修正案的最大争议，集中在人大代表工作室的去留问题。

近年来，“人大代表工作室”一度成为“民主时尚”。2004年3月，浙江温州市人大代表周德文在全国率先设立“人大代表工作室”。2005年8月，广东深圳市人大代表杨剑昌设立“人大代表接访室”。此后，有山东淄博市人大代表杨光磊成立人大代表工作室，浙江奉化市人大代表练旭华成立网上代表工作室等。当然，最引人注目的是2010年6月，四川省罗江县试行县级专职人大代表制度，全国首位为官方认可的专职人大代表李国喜的工作室高调出场。

其实，设立人大代表工作室的背后，是代表专职化设想在社会民主层面的悄然萌动，其中也不乏部分地方官员的推动。作为佐证的是，罗江县领导班子曾就专职人大代表问题与中国社科院12位专家进行了“专职人大代表可不可以搞、怎么搞”的专门讨论，并很快以极大的政治勇气开全国之先河，设立正科级职务的专职人大代表。

然而，就在代表法修正案草案公布两天后，2010年8月25日，历经5年已接访3000余件投诉，接待2万余人的“杨剑昌人大代表接访室”宣布关停。9月1日，运行仅2个月的四川罗江首个专职人大代表工作室更名为“幸福促进室”，李国喜的身份由专职县人大代表变为调解员，而此前李国喜代表的主要工作是监督政府工作，接待选区群众，听取和反映社情民意。

2005年发布的“中央9号”文件要求代表以“集体活动”为主要形式。此次修法禁止设立“代表个人工作室”，但是由人大常委会主导设立的代表工作联络站则不在禁止之列。在广东、浙江等地以多个代表名义设立的工作站依然在运转。比如说，2008年深圳市人大常委会发出《关于试行人大代表社区联络站的指导意见》后，深圳市人大代表社区联络站到目前已发展到122个。

2010年9月28日，在“中国人大网”的在线交流中，全国人大常委会有关方面负责人回应了关于“是否设立代表个人工作室”的争议。代表法修正案的二次审议稿和修改后的代表法，仍然延续否定专职化代表与禁设代表个人工作室的思路。

按照全国人大常委会法工委国家法室主任许安标的解释，“我国人大代表个人不设工作室，但是如果代表在执行职务中遇到一些困难和问题，可以寻求人大常委会的办事机构和工作机构给予帮助。”

履职报告首次写入法律

1990年代，直接选举产生的县级人大代表向选民述职在不少地方蓬勃开展。浙江省奉化市、山东省龙口市要求全体市人大代表在年终向原选区选民述职，而福建省武平县896名县乡两级人大代表每年向选民述职，并对履职情况进行量化考评，当地称之为代表“赶考”。

尽管代表向选民述职有不少出彩之处，但无论是官方，还是坊间，加强对人大代表监督的声音不绝于耳。“在对代表的监督上，基层人大建立了代表述职制度，这是对人大代表加强监督的措施之一。代表法规定的对代表的监督还弱一点，需要加以改进。”2006年7月12日，全国人大法律委员会委员张春生在一次新闻发布会上表示。

这次代表法修正案回应社会期望，强化对代表的履职监督。修改后的代表法第四十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。”“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”应该说，这是对地方人大推行包括代表述职在内的履职报告模式的肯定和推展。新法规定，选民直接选举的代表报告履职情况；直选和间选的代表都要听取人民群众对代表履职的意见，接受选民的询问，这一制度设计必将激励代表主动积极履职。这是代表法修改的一大亮点。

近年来，代表述职开始向间接选举产生的人大代表延伸。浙江省的做法是地方创制的一个缩影。2010年9月30日，浙江省人大常委会通过了《关于进一步加强省人大代表工作切实发挥代表作用的决定》，试行省人大代表向原选举单位报告履职情况，代表履职情况作为提名连任代表候选人的重要条件。浙江省健全代表履职激励机制的做法，无疑契合代表法修改意图。

湖南省在这方面有更为成功的试验。2009年4月，湖南省委文件就进一步加强和改进省人大代表工作作出规定。其中，逐步推行省人大代表向原选举单位的人大及其常委会报告履职情况，建立和完善省人大代表履职登记制度等格外吸引公众眼球。而早在2006年，湖南省衡阳市人大常委会开始实行人大代表接受监督的新路径，该市选举产生的64名省人大代表分别向市人大常委会述职，并按称职、基本称职、不称职三个等级进行测评。2009年10月，衡阳市人大常委会又在媒体晒出省人大代表的述职报告。处于更高层级的省人大代表的述职设计和开放理念在全国首屈一指，被誉为人大创新的“衡阳现象”。

2010年10月25日，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在报告代表法修正案草案修改情况时说，代表报告履职情况可以先从直接选举产生的代表做起，逐步积累经验。从立法意图来说，新法为间接选举产生的代表述职和报告履职情况留下了较大探索的空间。

“代表话语”更有分量

2005年，全国人大常委会办公厅首次就组织全国人大代表专题调研专门作出安排，“年中进行一次专题调研，时间各一周左右。”专题调研大大丰富了代表的履职“素材”。据统计，2006年全国人代会共收到1006件代表议案，有七成以上来自专题调研、走访或征求意见。此后，人大代表赴基层调研渐成主流。这次修改代表法，专题调研被上升为法律规定。

代表法修正草案一审稿增加规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研”；“代表参加视察、专题调研形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构转交有关机关、组织研究处理”。

“代表的调研报告能得到运用吗？”有的常委会委员和代表建议，应明确对报告提出的意见和建议进行反馈，以增强代表视察、专题调研的实效。全国人大法律委员会审议意见据此将这一条规定修改为：“对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。”也就是说，向代表反馈的不是处理报告本身的情况，而是如何处理代表在报告中提出的意见和建议。此举有助于增强有关机关、组织的责任意识，保障代表的“话语分量”。

修改后的代表法还明确规定了有关机关、组织办理代表建议、批评和意见的时限，“自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复”。同时，在研究办理代表建议过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。代表建议办理情况，应当向本级人大常委会报告，并印发下一次人代会。这样规定，有利于提高代表建议办理中的“见面率”、“问题解决率”，防止建议办理中搪塞、敷衍代表的现象。

“红帽子”不能用来牟利

近年来，越来越多的企业界、新兴社会阶层人士当选为人大代表，人们称之为“红顶商人”。“红顶商人”走进国家权力机关政治殿堂适应了社会转型期代表结构的变化。但是，少数代表提出维护自己企业利益的议案或建议，或者以代表身份干涉司法、执法，在一定程度上影响了代表群体的公信力和履职的公正性。在代表法修正草案征求意见时，有的公众向全国人大常委会提出：“目前存在个别代表给司法机关发函、干涉司法公正的情况。新修改的代表法针对这一现象作了规范。”

新法把“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”作为代表应当履行的义务，并具体规定不得利用执行代表职务牟利。

代表法修正案草案一审稿规定：代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动，不得利用执行代表职务牟取个人利益。

在审议中，有关“人大代表不得干涉具体司法案件”的规定引起热议。有的常委会委员认为，代表行使公权力，应当强调不得从中牟取个人利益，也不仅仅局限于干涉具体司法案件或是干涉招投标，在其他领域也可以牟利；同时，有的代表的本职工作与代表职务有密切联系，关键是要正确处理好两者的关系。

修改后的代表法第四十六条最后规定：“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。”

中国政法大学教授蔡定剑认为：“把代表从事个人职业活动与执行代表职务严格区分，实际上是限制代表的利益冲突问题。”

代表能力上升到法律高度

“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力。”这次修改代表法首次把提高代表能力作为义务性规定，从履职培训、保障知情权、经费保障、人大常委会工作机构提供服务、人身特别保护权等方面作了明确规定。

2005年，全国人大常委会办公厅出台《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》，并首次大规模地对代表进行系统培训，此举随后在地方人大全面推开。修改后的代表法首次把代表培训的经验上升为法律规定：县级以上的各级大常委会“应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会组织的代表履职学习”。

中央“9号文件”提出为代表知情知政提供信息服务。新修改的代表法把人大代表“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”列为代表权利。

为保障代表依法履职，新修改的代表法增加规定:县级以上的各级人大常委会、“一府两院”“应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”。

2004年初发生了全国人大代表自费打电视广告征集议案的“周晓光现象”。一年后的中央“9号文件”不提倡代表自己掏钱办国家的事。全国人大代表活动经费从每人每年1200元增加到3600元。新修改的代表法规定：代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。

2005年，十届全国人大常委会副委员长盛华仁首次将全国人大机关的职责定位为“全国人大及其常委会的集体参谋班子和集体服务班子”。按照这一思路，新修改的代表法规定：县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构为代表执行代表职务提供服务保障。

修法突出加强了代表履职的物质保障和组织服务保障，无疑反映了国家对代表履职保障的不断优化。

罢免人大代表不是传说

2010年4月15日，湖南省溆浦县138选区选民在县人大常委会的组织下，投票罢免了被法院判处缓刑而没有辞去代表职务的米晓东的县人大代表职务。与组织动员罢免“问题”代表毫无疑问获得成功截然不同的是，由选民主导罢免人大代表的案例，最终都不了了之。无论是2007年5月天津市河东区星河花园住宅小区196名选民联名罢免区人大代表丁冰，2008年新疆石河子农垦总场一分场部分选民要求罢免对选区内污染状况不过问的人大代表陈军，还是2010年8月浙江杭州市下城区市民张建中因房产纠纷发起罢免区人大代表、喜得宝公司董事长赵之毅等，这些罢免行动不过一纸动议而已，似乎没有成功的先例。

“选民提出罢免案连进入法律程序都很难，更不说罢免了。”参加罢免动议的选民发出感慨。

代表法修正案一审草案对于在一定程度上解决“罢免难”问题作了设计：因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，原选区选民或者原选举单位可以依法予以罢免。

对于草案的这一规定，有代表提出，罢免人大代表不应局限于这两种情形，否则很容易让人“误读”为其他“问题代表”不属于罢免范围。为此，全国人大法律委员会将决定草案修改为：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。”

乔晓阳解释，选举法对罢免代表的具体程序作了规定，在什么情况下可以罢免代表，应由原选区选民或者原选举单位决定，没有必要规定对哪些代表可以罢免。

“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”仰仗这一规定，选民主导罢免“问题”代表或许就不再是传说了。

稳健修法的政改信息

关注代表法修改的政治生态，不难发现：有了中央“9号文件”的规定和党的十七大“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民群众联系”的要求，整个代表制度的框架不可能有实质性改动。

退一步讲，即使实行专职代表制度，也要先动宪法，在全国人民代表大会会议上修改代表法，全国人大常委会没有权力改变代表制度的基本原则。正如吴邦国委员长在通过代表法修改决定后的讲话中指出：代表法修改“遵循宪法和代表法的基本原则，对代表法的部分规定作了补充和完善”。全国人大常委会法工委国家法室主任许安标与网友交流时亦表示，代表法修改的一项原则是：“认识尚不一致的，可以暂不作规定，继续深入研究。”

换而言之，代表法修改，是代表制度的转型，而不是转身。随着经济和社会的转型，代表工作的环境和条件日益变化，代表法还有修改的空间。

学界和公众对代表法修改，乃至其背后的政改趋向寄予了深切期望，这体现了日渐上升的推动制度公平和正义的公共精神。代表法修正案吸纳了部分专家学者和人大实务界的意见和建议。

前不久，党的十七届五中全会审议通过的关于制定“十二五”规划的建议，提出“积极稳妥推进政治体制改革”。2010年10月27日的《人民日报》发表了郑青原题为《沿着正确政治方向积极稳妥推进政治体制改革》的文章。种种迹象表明，政改思路是“积极加稳妥”。

吴邦国在2010年的全国人大常委会工作报告中，把修改代表法视为“中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展”。代表法修改本身就是政改的重要内容，应当在稳健的轨道上前进。

在民意比较畅达的语境下，历尽热烈交锋和高层释疑，代表法修改终于尘埃落定。看似一次普通的修法，实际蕴含政改的走势。

代表法修正：进一步调整和规范代表职务行为

□滕修福

新修改的代表法进一步明确了人大代表的权利和义务，细化了人大代表的履职规范，加强了对人大代表履职的保障，强化了对人大代表的监督。

一、单列条款集中表述代表的权利和义务，进一步明确了人大代表的权利和义务

代表法修正前，代表的权利和义务的规定散见于各章节的条款中，不便于代表全面准确地了解自己的权责义，也不利于人民群众认识和了解自己所委托的代言人究竟有多大权力。

本次代表法修正，增加第三条明确规定代表享有七项权利，同时增加第四条明确规定代表应当履行七项义务。单列条款规定代表的权利和义务，让人一目了然，进一步明确了人大代表的权利和义务，一定程度上提高了人大代表的政治地位和社会地位，有助于增强代表的责任感和使命感，也有助于选区选民或选举单位和人民群众对代表职务行为的监督，以激发和调动代表履职行权的积极性和主动性。

二、增加代表工作和活动的相关条款，进一步细化了人大代表的履职规范

代表法修正，增加了代表优先执行代表职务的规定。代表法第五条增加第三款强调：“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”这一新增规定，在强调我国人大代表兼职化的同时，代表在处理个人职业与代表职务的关系时，强调要“优先执行代表职务”。

代表法修正，细化了代表出席会议的规定。代表法第七条规定：“代表应当按时出席本级人民代表大会会议。代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定请假”；“代表在出席本级人民代表大会会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备”。同时增加规定：“代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则”（代表法第八条）。

代表法修正，细化了代表议案和建议的相关规定。新增规定代表“建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题”（代表法第十八条、第二十九条），细化新增对代表建议的要求，明确代表建议的注重范围，有助于提升代表建议的质量，增强代表建议的实效性。新增规定“代表依法提出的议案，由本级人民代表大会主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程”（代表法第九条第二款），细化代表议案的提交决定程序，有助于对代表议案的合法性、合理性、可行性和科学性等方面进行预先把关，以提升议案的质量和效果。

代表法修正，细化了代表活动的方式方法。新增规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”（代表法第二十条）。这一规定明确，闭会期间的代表活动以集体活动为主，以代表小组为基本形式，同时也规定代表可以通过“多种方式”密切与人民群众联系。也就是说，只要有利于“听取、反映原选区

湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）