对工作评议的再认识

□ 陈书侨

人大工作评议作为一种草根创造，在其成长的20多年时间里,展示出蓬勃的生机和活力,曾是地方人大普遍使用的一种有效监督手段，也得到过最高国家权力机关首肯称道。监督法出台后，人们对工作评议见仁见智，有人理解为叫停了，有人理解为规范了。2009年底，四川省委召开人大工作会议，肯定了工作评议这种监督形式。监督法实施后该如何理性认识工作评议？本文仅对此作一些思考，不涉及述职评议、履职评议等范畴。

一、人大工作评议的产生和发展

人大工作评议一般是指人大及其常委会组织对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的工作进行监督的一种形式。人大工作评议最早出现在上个世纪80年代初，刚开始时主要是县区、乡镇人大结合代表闭会期间的活动，组织部分代表评议基层“七所八站”。根据《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》一书介绍，1982年，黑龙江省肇源县人大常委会组织人大代表进行评议，并在省人大工作经验交流会上介绍做法，开启了评议的先河。80年代后期到90年代，工作评议由点到面，由下到上，逐步扩大，逐级推进，全国各级地方人大普遍开展了工作评议。在省内，福建省人大常委会1995年至1998年连续4年对同级“一府两院”的11个部门进行工作评议，各地各级人大也普遍开展了评议工作，取得了实效。在省外，北京市人大常委会1999年开展评议工作，到2005年，先后评议了4位副市长的工作；山西省人大常委会2004年评议两位副省长的工作，2005年和2006年又分别评议一位副省长的工作。地方人大普遍开展的工作评议引起了强烈反响，全国人民代表大会决议和全国人大常委会工作报告都曾肯定过地方人大的工作评议。社会普遍认为，地方人大开展工作评议，有利于增强人大监督的实效，有利于推动“一府两院”改进工作，有利于树立宪法法律的权威，有利于推进依法治国进程，有利于维护人民群众的根本利益。尽管工作评议中存在这样那样需要改进的问题，但总体上利大于弊。

2006年8月，全国人大常委会制定了监督法，于2007年元旦起施行。监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。监督法站位很高，没有提到地方人大的评议工作。工作评议何去何从，引起了地方人大热议。随后，全国人大常委会领导和一些同志就贯彻实施监督法发表讲话和文章，统一了地方人大同志的思想认识。

监督法实施后，地方人大工作评议发生了很大变化。由于大家在解读监督法时对工作评议的理解和看法不一样，各地的做法也不尽相同。一是在立法层面上，各地做法不同。一些地方人大对原有评议工作法规或涉及评议内容的法规进行清理，废除或删除了述职评议的内容，有的还删除了工作评议的内容；在制定监督法实施办法时，有的加入了工作评议的内容，有的则没有提到工作评议。二是在工作层面上，各地做法不同。有的同时停止了述职评议和工作评议；有的仅停止了述职评议，保留了工作评议。目前仍有几个省还在开展工作评议。认识上的不一样决定了工作上的多样性，工作上的不一样影响了认识上的统一性。

二、理性看待人大的工作评议

1.监督法出台叫停述职评议，并没有叫停工作评议

监督法出台后，全国人大常委会一些同志发表的文章，对为什么评议工作没有写入监督法作了解释，较好地统一了地方人大同志的思想认识。在全国人大常委会法工委编写的《监督法辅导讲座》一书里，法工委副主任李飞的文章曾谈到评议工作。李飞认为，“听取和审议专项工作报告，也就是工作评议”，“地方人大常委会在对政府工作的监督上，大体形成了‘述职评议’和‘工作评议’两种做法。制定监督法，如何总结这些监督工作的实践经验，是各方面关注的一个问题。经过深入调查研究，反复比较论证，大家比较一致认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，但比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。”“第一，开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来……人大常委会经常性地开展对‘一府两院’专项工作的评议，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，如评议‘三农’问题、义务教育、环境保护、生产安全、土地征用、拆迁补偿等问题，常委会组成人员都比较熟悉，能提出很多中肯的意见和建议，评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性……第二，工作评议，不仅可以评议本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构……”“总结实践经验，监督法把述职评议统一纳入到工作评议，对听取和审议‘一府两院’专项工作报告作了规范化、程序化的规定。”

可见，全国人大常委会在制定和解读监督法时，只叫停述职评议，也即“把述职评议统一纳入到工作评议”。监督法并没有叫停工作评议，“听取和审议专项工作报告，也就是工作评议”。那种不分工作评议和述职评议，认为监督法叫停所有评议工作的看法是片面的。

2.全国人民代表大会作出的决议中对评议工作提出的要求代表了全国人民的根本意志，依然权威和有效

不受制约的权力必然产生腐败。加强对权力的制约，促进依法行政和公正司法，有利于国家长治久安。提高人大监督水平，加大人大监督力度，增强人大监督实效，这是全国人大代表的共同愿望，也代表了全国人民的根本意志。2002年3月，第九届全国人民代表大会第五次会议关于全国人大常委会工作报告的决议明确要求，继续支持地方人大就立法和监督工作在制定地方性法规和开展评议等方面进行的探索和实践。这是全国人民代表大会郑重作出的决议，也是全国人民代表大会罕见的就评议工作提出要求。

监督法出台后，笔者认为，监督法出台是相当不容易的且具有十分重大意义，但该法若由全国人民代表大会制定更好。此前，代表法是1992年由七届全国人大五次会议制定的，立法法是2000年由九届全国人大三次会议制定的。

在法理上，全国人民代表大会作出的决议代表了全国人民的根本意志，其效力高于全国人大常委会和地方人大及其常委会作出的决定决议。换言之，全国人大常委会在制定监督法时，地方人大在制定监督法实施办法时，都要贯彻全国人民代表大会决议的要求，都要体现积极支持地方人大开展评议工作探索的精神。

3.评议工作虽然没有写入监督法，但被一些地方人大写入监督法实施办法，评议仍有坚实的法制基础

1987年，辽宁省各级人大常委会监督司法工作的暂行规定率先将评议工作纳入地方性法规。1995年，安徽、山西两省出台评议工作条例。之后，兄弟省、自治区、直辖市纷纷把评议工作写入地方性法规，评议工作逐步走上法制化、规范化的轨道。监督法出台后，地方人大对地方性法规涉及“述职评议”的内容进行清理，许多省仍保留了工作评议的内容。

监督法实施后，各省又分别制定监督法实施办法，一些省从人大工作实际出发，把“工作评议”、“专项工作评议”作为听取和审议专项工作报告的延伸,写入监督法实施办法,以满足地方人大熟稔而又无法割舍的评议情结。

如，有的省市把工作评议写入监督法实施办法。重庆市的监督法实施办法第十六条规定：“人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议。”河南省的监督法实施办法第四条规定：“对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，本级人民政府、人民法院和人民检察院工作中存在的问题，常务委员会可以听取专项工作报告，组织评议。”湖北省的监督法实施办法第十一条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议。”2010年3月，四川省监督法实施办法第二十四条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员、人民代表大会代表对同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作进行评议”，“常务委员会根据工作评议情况可以对专项工作进行满意度测评，测评分为‘满意’、‘基本满意’、‘不满意’。”

又如，有的省把工作评议写入本省的监督条例。贵州省各级人大常委会监督条例第十九条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议。”安徽省各级人大常委会监督条例第二十四条规定：“在进行工作评议时，可以要求同级人民政府审计部门提出对被评议单位相关工作的审计报告，并可以组织对被评议单位有关工作人员进行法律知识考试。”

再如，有的省提出“工作评价”的新概念，并写入地方性法规。浙江省各级人大常委会监督条例第十五条规定：“常务委员会组成人员审议专项工作报告时，应当对报告机关开展的专项工作作出评价，并就存在的问题和原因及改进工作的措施提出意见。”

可见，从监督法出台前的评议工作地方性法规，到监督法出台后的监督法实施办法，在地方性法规层面，评议工作有其坚实的法制基础。

4.地方人大在推进依法治国进程中，探索工作评议的脚步没有停止

最近《新华文摘》刊发了“法治不能萎缩，人治不可回潮”的文章，读后很受启发。依法治国是历史潮流，是不可阻挡的。地方人大在推进依法治国进程中负有历史重责，必须有所作为，才能对得起人民、对得起历史。人大工作程序性较强，规范性较高，这是由人大工作的特点决定的，但这并不是说人大工作不能创新、不需要发展。由于人民代表大会制度在当今世界上仍是一种全新的政治制度，地方人大设立常委会才30多年的时间，这就使得人大工作，特别是监督工作需要与时俱进。只有人大工作的不断创新和发展，人大制度才能得到进一步的坚持和完善。

监督法实施后，地方人大对评议工作的探索仍在继续。2008年，广西壮族自治区北海市人大常委会在对环境污染整治开展专项工作评议中投了不满意票后，新闻媒体十分关注，人民日报、凤凰卫视等媒体及网络媒体作了相关报道，引起很大反响。一些同志认为，评议工作仍然是地方人大监督工作的有效手段。2009年，甘肃省人大常委会先后对6个专项工作报告进行满意度测评，并将测评结果向有关方面反馈和通报。2010年，黑龙江省、河南省、宁夏回族自治区人大常委会拟组织开展专项工作评议。按照2010年黑龙江省人大常委会工作计划，从7月份开始，省人大常委会将对省政府“三棚一草”改造工作进行评议，评议工作分评议准备、评议视察、常委会评议、整改总结四个阶段，12月份结束。黑龙江省、宁夏回族自治区人大常委会还准备试行满意度测评。

2009年，地方人大工作有一条重要信息，就是四川省委召开人大工作会议，肯定了工作评议这种监督形式。四川省委关于进一步加强人大工作的意见指出，对政府、法院、检察院进行工作评议是人大依法行使监督权的一种重要形式，对进一步加强民主法制建设，促进“一府两院”依法行政、公正司法、勤政廉洁，具有重大意义。人大常委会要依法制定开展工作评议的规范性办法，完善工作评议制度。2010年3月，四川省制定了监督法实施办法，把工作评议写入其中。

福建省也有地方人大继续开展工作评议，他们探索的精神值得肯定。如，福州市人大常委会近年组织开展评议基层派出所，取得较好效果。2009年，在福建省召开的省市人大常委会主任座谈会上，福州市人大常委会领导介绍了有关评议情况。时任省委书记、省人大常委会主任卢展工说：“福州市开展对基层派出所的评议，我看可以”，“人大代表搞评议，不是随便的，是正派的，不存在报复、泄私愤，我看可以。”

2010年10月，王兆国副委员长在福建省考察工作，全国人大召开了人大工作座谈会，福州市晋安区人大常委会主任在会上介绍开展工作评议情况时说，通过开展人大工作评议，有效地推进了行政机关依法行政和勤政为民，促进部门工作作风转变，取得良好的社会效果。

监督法出台后，全国许多地市级人大常委会也制定工作评议办法，他们探索工作评议的脚步没有停止，成为推动工作评议发展的一支重要力量。如，2009年湖北省远安市、河北省衡水市、山东省兖州市制定了工作评议办法；2010年四川省巴中市、辽宁省抚顺市、河北省秦皇岛市、云南省保山市、四川省绵阳市制定了人大工作评议办法。

三、在监督法的框架内完善地方人大的工作评议

实践、认识、再实践，这是马克思主义的认识论。探索和完善地方人大的工作评议，必须遵循在监督法的框架内进行，既要不断深化认识，又要继续勇于实践。在认识层面，必须形成支持开展工作评议的共识；在法规层面，必须通过地方立法规范工作评议；在关系层面，必须营造良好的开展工作评议的氛围；工作层面，必须切实提高工作评议的成效。

1.积极支持工作评议的探索

解放思想、实事求是、与时俱进，是我们的思想路线和工作法宝。全国人大在坚持和完善人大制度方面做了大量有益的探索，这种探索精神值得地方人大学习。比如十届全国人大常委会在代表工作方面探索开展专题调研，十一届全国人大常委会在监督方面探索开展专项调研和专题质询，都取得很好效果，得到很高的评价。地方人大同志十分希望全国人大加强工作指导，支持地方人大在遵循法律的前提下进行一些有益的探索。2010年，我国已如期形成中国特色社会主义法律体系。在法律体系形成后，保证法律实施的监督工作的地位将更加凸显。对于没有立法权的地方人大来说，监督工作更是一项极为重要的工作。人大的监督工作只能加强，不能削弱，这是共识。工作评议是地方人大的一种有效监督手段，它已经被人大同志认可，被人民群众接受。听取和审议“一府两院”专项工作报告，实际上就是工作评议。我们要坚持党的领导，坚持人大工作的正确政治方向，坚持和完善人民代表大会制度，支持地方人大在宪法法律的框架内开展有益的工作探索和尝试，努力提高人大的工作实效。

2.科学规范工作评议的做法

在监督法出台前，地方人大开展工作评议的名称不同，做法不同，效果不同，都积累了丰富的工作经验。监督法出台后，一些地方人大通过制定监督法实施办法或者单项监督法规，把工作评议与听取审议专项工作报告有机结合起来，这种做法得到认可。我们要学习、研究、借鉴河南、湖北、贵州、安徽、四川、重庆等省市的有益做法，在监督法的框架内，通过制定和修改地方性法规，对工作评议作出科学规范。我们要进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序等等。同时要明确，我们只搞工作评议，不搞述职评议，不对人进行评议，不对干部履职情况进行审议。

3.正确处理工作评议的关系

工作评议顺利进行，必须营造良好的工作氛围。一是要正确处理好工作评议与坚持党的领导的关系。要坚持党的领导，紧紧围绕党的工作中心确定工作评议内容，使工作评议与党的中心工作有机结合起来。二是要正确处理好评议者与被评议者的关系。工作评议涉及方方面面，如果被评方对工作评议的好意不理解，就容易产生精神上的压力和情绪上的抵触；同样，如果人大方面思想上有顾虑，担心得罪人和伤感情，工作评议的效果就会打折扣。三是要正确处理好工作评议与其他监督形式的关系。要综合运用各种监督手段，保证工作评议达到促进工作的目的。

4.切实增强工作评议的实效

工作评议只是手段，改进工作才是目的。工作评议若能解决一些实际问题，人民群众就会拥护，被评单位就会支持，评议就能持续开展。过去有的地方开展工作评议，雷声大雨点小，工作流于形式，影响了评议的效果。工作评议必须重在实效，其成效如何，不是看过程是否热热闹闹或轰轰烈烈，而是要看评议意见落实了没有，存在问题解决了没有，各项工作改进了没有。对评议中提出来的问题、意见和建议，能落实的要尽快落实，能解决的要尽快解决，能整改的要尽快整改。人大工作评议不同于总结评比，也不同于行风评议，对于落实不力、解决不力、整改不力的被评单位，人大应当敢于动真格，以增强监督的权威性和实效性。要积极推行监督公开，及时通过媒体和网站向社会公开工作评议尤其是整改阶段的情况，切实增强工作评议的透明度，以公开促整改、以公开促实效。