论保障和提升人大代表主体地位

□ 赵明波

党的十七届五中全会再次强调：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治。”社会主义民主政治建设的核心和最终目标就是实现人民当家作主。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。人民代表大会行使国家权力，具体表现为人大代表集体行使国家权力。人大民主（人大制度）本质上是代议制民主，从某种意义上讲就是让全体人大代表在人大当家作主。各级人大代表由人民选举产生，代表人民行使管理国家事务的权利。因此，代表主体地位的实现程度是衡量人大民主发展程度的重要标志。没有代表主体地位的实现和主体作用的发挥，人大民主就缺乏基础条件。如何通过保障和提升代表主体地位，发挥代表主体作用来发展人大民主？本文有以下几点思考。

一、保障和提升代表主体地位是发展人大民主的现实要求

人民代表大会制度经过50多年的实践，得到了不断完善和发展，同时也显示出其不可替代的优越性。改革开放以来我国政治发展的趋势表明，人大制度在中国政治体系中发挥着越来越重要的作用。如果没有社会主义民主的进步相伴随、相适应、相匹配，那么很难设想我国经济社会发展能够取得今天这样的巨大成就。对此，国内外舆论形象地说：“中国经济奇迹的密码在政治领域”，“政治制度在中国的发展中，起到了如果不是决定性的起码也是最重要的作用。”当然，与我国经济社会发展的新形势相比，与保障人民民主权利、维护社会公平正义的新要求相比，与人民政治参与积极性不断提高的新情况相比，与地方基层人大充分发挥职能的新期望相比，人大民主发展还存在一些不适应的地方，必须引起高度重视，逐步改进完善。

一是解决人大民主发展中有关问题的现实要求。当前，人大民主发展存在的问题有体制机制方面的，也有思想观念和环境氛围方面的。如：中国共产党作为执政党，与国家权力机关——人大的关系须按照依法治国、法大于党、法大于权和法律至上的原则逐步加以理顺；一些涉及人大权力的法律法规要么太原则、太笼统，要么对地方基层人大探索实践创新的成功经验肯定、吸纳和推广滞后，人大内部的权力运作机制在具体化、程序化、细节化方面存在缺陷，缺少有真正监督和制约作用的具体抓手；有的地方片面强调人大支持，发挥人大的监督促进作用不够，“一府两院”习惯于贯彻执行党委和上级的文件规定，不习惯自觉接受和积极落实人大源自于法理性的监督意见；有的地方把人民代表大会会议混同于一般性的工作会、座谈会，强调开短会，会期一再压缩，尤其是在乡镇一级，人代会的议程不规范、审议走过场等形式化问题仍比较突出；有的地方在选举方面为了确保实现党委意图和追求所谓“高票当选”，在选举办法中甚至出现同意即不划任何符号之类的“确认式”逆向操作条款，刻意弱化差额提名的候选人，施压劝退代表联合提名的候选人参选；有的地方代表结构很不合理，官员代表与基层一线代表比例严重失衡，有的地方官员代表比例甚至超过五成，人代会俨然是党政官员代表大会、业务工作会，由于大量代表兼有监督者和被监督者的双重身份，使得人大的监督工作处于十分尴尬的境地，普通身份的代表发言机会相对少，且不敢讲真话、讲心里话；有的地方“一府两院”及其部门办理代表提出的议案和建议存在重文件答复、轻工作落实现象。造成上述问题的根本原因，就是没有尊重和保障代表主体地位，以官本位取代人大代表本位，或多或少地致使代表权利处于虚置状态，迟滞了基层民主政治建设的进程。要解决这些矛盾和问题，必须真正把人大代表作为人民代表大会的组织细胞精心呵护，把发展人大民主与尊重、保障和提升代表主体地位作为辩证统一，以及不可分割的两个方面统筹考虑、协调推进。

二是发挥人大履职功效的现实要求。人大作为国家权力机关，是党的执政地位的合法基础。复旦大学教授浦兴祖把我国民主政治归纳为人大民主、党内民主和社会民主，认为在这三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主。由于人大是我国唯一经过直接和间接选举获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因而人大在反映民意、整合民意方面发挥着独特的功能。同时，事关一定区域的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可作出具有国家意志性质的决策。党与人大虽然不是同一组织系统内上下级领导、命令与服从的关系，但是绝对不能把人大放在执政党的对立面来认识和看待，党组织通过适当途径（如人大中的党组）输入人大的（关于决策或干部人选等）主张，交由人大审议并表决经多数赞同通过后就成为法律或人大的决议，这是我们党依法执政、领导国家的必备途径和体制保障。当前，我国正处在改革发展的关键阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。面对这种态势，我们党在推进改革开放和社会主义现代化建设中肩负任务的艰巨性、复杂性、繁重性世所罕见。要提高党的领导水平和执政能力，必须充分发挥全国近300万各级人大代表的作用，紧紧依靠来自各个民族、各个阶层、各条战线人大代表的集体智慧，团结、凝聚方方面面的力量，把党的主张以法定程序上升为国家意志，并成为广大人民群众的自觉行动共同遵循。要形成这种科学发展、和谐发展的局面，就必须尊重、保障和提升人大代表的主体地位。人大行使职权是坚持民主集中制原则，集体研究、讨论和决定问题。作为人民利益的代表者，人大在监督“一府两院”方面具有天然的职责和义务，是代表国家和人民行使具有法律效力的监督。人民希望看到人大顺势而为和强势作为，因为这完全符合国情民意，是人民权力的象征，所以人大必须依法依规综合运用各种监督手段，大力促进依法行政和公正司法，维护改革发展、社会和谐稳定大局。

三是适应人大代表队伍变化的现实要求。随着经济社会的快速发展和改革开放的逐步深入，各级人大代表队伍较以前发生了显著变化。主要表现在：

1.代表文化程度大幅度提高。如：在2008年选举出的2987名十一届全国人大代表中，具有大专以上学历的占92%以上，其中一半以上具有研究生学历。北京市现任的十三届人大代表中，大专以上学历的代表752人，占97.54%，比上届提高2个百分点，其中研究生学历的占45.91%；具有高级专业技术职称的比例达61.09%。即使在笔者所处发展相对落后的西部地区陕西省安康市，354名市二届人大代表中，具有大专以上学历的259人，占73%；初中文化程度的仅有29人，占8%。

2.代表结构呈现出新的特点。有这样一组数据：1975年的四届全国人大代表共2885人，工人、农民、解放军代表（以下简称“工农兵”代表）占总数的67.95%；1978年的五届全国人大代表共3497人，“工农兵”代表占总数的61.68%；1983年的六届全国人大代表共2978人，“工农兵”代表占总数的35.57%；1988年的七届全国人大代表共2970人，“工农兵”代表占总数的32%；1993年的八届全国人大代表共2978人，“工农兵”代表占总数的29.6%；1998年的九届全国人大代表共2979人，“工农兵”代表占总数的27.8%；2003年的十届全国人大代表共2985人，“工农兵”代表占总数的27.4%。可见从1975年的四届全国人大开始，“工农兵”代表的比重呈逐届下降态势，尤其是生产一线的工人、农民代表人数偏少，比如十届全国人大代表中的工人、农民代表比例降到了19%，这种状况引起了党中央、全国人大常委会和有关方面的高度重视，并已经有所改善。2008年的十一届全国人大代表共2987人，其中：一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了70%以上。我国近年来农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，从农民工这个特殊群体选出的全国人大和地方人大代表，尽管屈指可数，但无疑是中国特色社会主义民主政治不断发展的具体而生动的写照。

3.代表价值观念发生深刻变化。在加快推进改革开放和社会主义市场经济发展的大背景下，知识环境日新月异，各种信息飞速传播，人民思想空前活跃，代表的价值观念也发生了深刻变化，主体意识日益增强，开始注重个体价值的实现。如：部分非公有制企业法人代表积极争取人大代表提名和连任；个别公民毛遂自荐，争取被提名和当选为代表；有的人大代表把联系选民、协助选民反映利益诉求的工作常态化。代表队伍的显著变化表明，当前广大代表不仅具备参与人大民主议政监督的基本素质，而且具有参与人大民主议政监督的强烈意愿。这些都要求通过尊重、保障和提升代表主体地位来发展人大民主。

二、正确处理代表与选民、人大及其常委会之间的关系

如何处理好人大代表与选民、人大及其常委会之间的关系，是发展人大民主需要着力解决的关键问题。

首先，保障人大代表权利。提升代表的主体地位，前提是依法保障代表权利，服务代表履职，绝不能“管”代表。要从民主政治建设的高度，牢固树立尊重代表就是尊重人民，就是尊重民主权利的意识。新修订的代表法规定代表享有下列七项权利：出席本级人大会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；依法联名提出议案、质询案、罢免案等；提出对各方面工作的建议、批评和意见；参加本级人大的各项选举；参加本级人大的各项表决；享有依法执行代表职务的各项保障；法律规定的其他权利。如果离开上述各项民主权利的充分行使，代表的主体地位只能是空中楼阁，人大民主也就无从谈起。代表权利实质上是代表参与和影响人大事务的资格，代表行使职权主要是为了协助宪法和法律的实施，听取和反映原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见及要求，为人民服务。同时，代表权利作为一种自由，与其他自由一样也是有限度、受约束的，这种限度与约束集中体现在新修改代表法第五章“对代表的监督”的规定。代表权利是由宪法、代表法明确规定并受其保护的，任何组织都无权剥夺这些权利。但是，代表权利作为一种个体权利，相对于人大权力这种组织权力而言处于劣势。代表权利所表明的代表“可以做什么”要想在实践中真正成为“能够做什么”，需要人大权力的自我约束和有力保障。要通过进一步落实代表的知情权、参与权、选举权、监督权来保障和提升代表的主体地位，关键是要促使人大常委会机关成为保障代表权利的支柱，为代表执行代表职务提供良好服务，确保代表主体作用的有效发挥。

其次，监督人大及其常委会权力。在依法治国的新的历史时期，怎样认识和实现对公共权力的监督制约，是社会普遍关注的热点。人大的法律地位是十分明确的，人大由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。从一定意义上讲，人大是代议机关，理应由人民对其监督和制约。人大权力在本质上说是人民群众为了处理国家公共事务，而将本属于自己的国家权力托付给代表形成了人大公权力，也就是说它是因人民的授予和委托而产生的。因此，代表权利相对于人大权力具有优先性，人大权力必须接受权力授予者的监督。实践证明，以权利制约权力，已成为保障现代民主政治的一块盾牌。人大及其常委会之间的基本关系不是常委会领导人大开展工作，而是人大选举产生并监督常委会。人大主席团、人大常委会、主任会议及人大机关，要真正把人大代表置于主角、主体和主要位置上。权力总是具有扩张性的特点，人大权力也不例外，人大权力扩张的结果可能带来对人民和代表民主权利的侵害。如：近几年一些地方人大常委会在处理代表提出的议案、质询案和罢免案，以及许可逮捕触犯刑律的人大代表、批准政府以财政担保大量举债等事项上，其程序性、合法性等方面都不同程度地存在瑕疵，引起了一些法律专家、学者的关注和质疑。代表们所享有的各项权利都来自于人民，当然也就必须代表着全体人民的利益来行使。对目前部分代表不联系或很少联系选民，履职不充分、不作为的现象，除了采用柔性劝辞和刚性的罢免手段外，应通过建立健全代表履职档案，以及定期向选区选民公开代表履职情况的统计资料和数据等动态管理制度，加大对代表的约束力和来自人民的压力，最大限度地调动其主观能动性，特别是在基层，选民的监督功能直接传导给其选出的人大代表，必然要求人大代表充分代表选民意愿履行监督职责。因此，要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下，通过选民监督代表、代表监督人大、舆论监督、上级人大对下级人大的法律监督等途径，促使代表的主体地位得到保障和提升，推进人大民主发展，形成“人民监督人大、人大监督政府、政府服务人民”的良性循环。一个受到合理监督制约的人大权力，更值得人民信赖。

三、保障和提升代表主体地位的基本思路及有效路径

在坚持民主集中制的基础上，应着重从提高代表的主体意识、完善人大权力运行机制和充分有效发挥人民代表大会的作用等方面，尊重、保障和提升代表主体地位，推动人大民主健康有序发展。

（一）提高代表的主体意识。代表的主体意识，就是人大代表对国家权力机关工作积极参与的意识，对本行政区域政治、经济、社会方面的重大事项敢于表明主张的意识，对人民利益和意志具有强烈代表的意识。因此，提高代表主体意识是代表行使民主权利、发挥主体作用的重要心理基础。代表的主体意识并非代表所固有的，而是代表不断接受教育培训、通过参与人大活动逐步锻炼积累形成的。受多种因素影响，当前一些代表忽视了人大代表的政治灵魂——主体地位，把代表这项国家职务仅仅视为一种荣誉和政治头衔，没有充分认识代表的神圣责任和历史使命，履职意识薄弱，缺乏履职热情，履职不够积极主动；有的代表对履职方式把握不够准确，没有严格依照法律的规定履职，从而影响了代表作用的发挥。应把提高代表的主体意识作为人大民主发展的一项重要而紧迫的任务来抓。一方面，加强代表主体意识的相关理论研究和教育培训，尤其要加强民主集中制教育，强化代表的民主政治主体意识，尽可能使每一位代表都明确自己的职责，增强代表作为一个“监督者、民意代言人”的角色意识，引导代表牢固树立人民至上、议政为民、权责统一的理念，正确有效行使权利，在人大形成代表是人大工作的主体的基本共识；另一方面，进一步强化代表与选民之间的委托责任关系，构建有效的代表与选民间的联系沟通渠道，搭建代表发挥主体作用的平台，积极创造代表参与管理国家事务的条件，在工作实践中培养和增强代表的主体意识。

（二）完善人大权力运行机制。充分发挥代表的主体作用，是人大工作的永恒主题。目前应重点通过完善人大权力运行机制，确保代表的知情权、参与权、选举权和监督权。

1.以完善政情公开机制保障代表的知情权。发挥代表主体作用的基本前提之一就是享有充分的知情权。要改变“代表代表、会完就了”的状况，切实研究解决代表闭会期间信息不灵、知情知政难的问题。按照监督法的规定，科学规范应公开的具体内容、形式和程序，人大常委会、“一府两院”要坚持和完善工作动态及重大情况通报制度，建立人大新闻发言人制度，办好人大报纸杂志和人大网站等，为代表及时提供时政信息服务。

2.以完善代表参与人大工作机制保障代表的参与权。在我国代议制的间接民主制度下，人民群众参与民主政治是以人大代表为途径的。不参与人大工作，代表就容易变成人大工作的旁观者。只有让人大代表最大限度地参与到人大工作中来，代表主体作用才能真正得到发挥。应扩大代表对列席人大常委会会议等人大各项活动的参与，认真总结推广近几年一些地方积极创建“人大代表之家”的成功经验，为代表联系人民群众成为常态构筑必要的平台，拓展代表参与人大工作的广度和深度，使代表从一般的参加代表活动，过渡到围绕本行政区域的中心工作、人大常委会的重点工作展开调查研究，在重大问题上提出真知灼见；从审议、议案的附议者，过渡到有独立见解，依法提出议案、质询案和罢免案的领衔者。

3.以完善人大选举机制保障代表的选举权。早在延安时期，毛泽东就说过“民主政治选举第一”。民主选举是人民当家作主的重要基础，选举权是保障代表主体地位和发展人大民主的核心所在。人大代表的选举权，是宪法和法律赋予人大代表的一项最基本、最重要的权利，包括选举本级国家机关领导人员、决定任命国家机关组成人员、通过人大专门委员会组成人员、选举大会主席团和秘书长等，县以上地方各级人大代表还有选举上一级人大代表的权利。选举是一种授权行为，能否行使好选举权，是人大代表代表人民参与管理国家事务的重要体现。应主要从以下几个方面健全完善机制，确保代表依法行使选举权：无论采用举手、鼓掌等公开表决方式，还是采用无记名投票、电子表决系统、设置秘密写票处等秘密表决选举方式，人大代表的选举权都绝不允许外界干扰，保证代表按自己的意愿投票，保证选举结果的真实；人大代表依法选举所形成的结果，代表了人民的意愿，具有法律的强制力和国家意志的约束力，任何人、任何组织均不得以任何理由改变；人大代表在人代会上行使联名提名权应当依法得到尊重；人大常委会在人代会闭会期间，决定本级行政机关副职领导人的个别人选时，应防止把“个别”扩大化而侵犯代表的选举权；人代会主席团提出的大会选举办法草案，应认真对待处理代表提出的建议意见，在介绍代表联名提出的候选人时，应与人代会主席团提出的人选一视同仁；人大代表提名、酝酿、讨论候选人的时间应得到充分保证；依法坚持实行差额选举，为代表提供择优选举、选拔优秀人才的机会和余地。同时，人大代表应当以对人民、对国家高度负责的精神，极为慎重地按法定程序行使选举权。应通过改革候选人推荐提名制度，适当扩大差额选举比例，适度引入竞争机制，以及改进和规范选举程序及投票方式、改进候选人介绍方式等，不断完善人大选举制度，确保选举的公开公平公正，从而提高人大代表及带动民众的政治参与热情。

4.以完善人大监督机制保障代表的监督权。应营造人大民主议政监督环境，协调理顺人大监督渠道，鼓励和保护代表实话实说，及时处理代表来信来访等各种形式的监督事项，不断增强代表分析问题的能力、审议决策的能力、信息判断的能力、调研监督的能力。人大代表提出议案、建议是依法履行代表职务，保障公民有序政治参与的重要方式，办理质量的高低直接影响代表履职的积极性。要通过建立评选代表优秀建议等争先创优的激励机制，促使代表多提事关全局、人民群众较为普遍关心的热点难点领域的建设性议案和建议。采取人大常委会主任会议成员和工作机构重点跟踪督办、有关单位主要负责人领办等举措，使代表提出的议案或建议、批评和意见真正落到实处，妥善解决人民最关心、最直接和最现实的利益问题，让代表切身体会到自己的监督权利得到应有尊重。

（三）充分发挥人民代表大会的作用。宪法规定，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会是由人大代表组成的，主体是人大代表。发挥人大代表主体作用，最重要的载体是人民代表大会，可以说，人民代表大会是代表主体地位最基本的实现形式，也是人大民主最有效的制度保证。人民代表大会行使职权都在会议上，由此可见，出席本级人民代表大会会议，参加大会的各项审议和表决，对依法由本级人民代表大会选举产生的有关人员进行投票选举，应是人大代表发挥主体作用的基本内容。人大代表结构是否合理，不仅直接影响人大及其常委会作用的发挥，而且直接关系到人大行使国家权力的水平。在实现宪法规定的人民权利的各项保障中，其中最具决定意义的就是必须确保工农代表在各级人民代表大会的主体地位。应通过改善人大代表结构，适当控制各级人大代表总量，减少党政领导干部代表人数，提高真正来自于基层产业工人、普通农民、城市居民等社会阶层一线代表的比例，这既是我们政权社会主义性质的应有之义，同时也能为国家权力机关带来更多清新、朴素的民情民意之风。在统筹城乡发展、实行城乡按相同人口比例选举人大代表的新形势下，做好工人阶级、农民群众，特别是亿万之众的“打工族”群体的人大代表选举，需要我们认真研究和探索。人民代表大会作用的充分发挥要依靠人大代表的活动，代表的主体作用一方面通过参加人民代表大会会议行使权利，另一方面要通过闭会期间开展多种形式履行职务的活动来体现。要坚持便于活动、依法开展、务求实效、注重创新的原则，以代表小组为基本单位，不断拓宽代表活动渠道，探索代表活动的新路子，使代表小组活动更加丰富、更加活跃、更加有效。充分发挥代表主体作用，是增强人大工作生机与活力的不竭源泉，要认真研究代表工作的规律，研究新情况，总结新经验，创新新机制，不断丰富、创新代表活动的形式和内容，促使代表成为全天候代表并依法有效履职，围绕中心，服务大局，突出重点，有针对性地开展视察、调查和执法检查等。人大及其常委会这座“民意加工厂”应当从提高成员素质、健全议事程序等方面增强整合民意的能力，如：有必要建立“大会发言制度”，克服人代会按代表团审议的局限，在此基础上应逐步建立“辩论制度”，让不同声音（包括少数代表的声音）在充分碰撞与磨合中经受鉴别，提高议事质量和议事水平，然后再以无记名投票或按电子表决器的方式进入“多数决”（表决）程序，让代表真实地表达意愿，把人大代表的整体作用与个体作用有机结合起来，聚合代表主体力量，反映人民心声，体现人民意志，维护人民利益，进一步把人大民主坚持好、完善好、发展好，不断推进政治文明建设。