人大代表向选民述职工作探索与规范

□ 曹 众

“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”应该说，此举是对地方人大多年来开展代表向选民述职工作的肯定和推进。

修改后的代表法的一大亮点是：“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”应该说，此举是对地方人大多年来开展代表向选民述职工作的肯定和推进。

全国人大法律委员会乔晓阳副主任委员这样解释，这是源于一些委员、代表和地方人大的建议，并根据许多地方人大已经形成的做法，所以对人大代表报告履职情况做出规定。经研究，代表报告履职情况宜先从直接选举产生的代表做起，逐步积累经验。

这透露出一个信号，全国人大常委会对“由选民产生的代表必须对选民负责，也必须接受选民监督”这种法律监督关系进行了细化。信号的释放，经历了从最初的有益尝试到逐步形成经验，再最终上升为法律意志的累积过程。地方人大多年的先行实践，已为推出的“亮点”做了丰富的注解。

实践从未止步

时至今日，人大代表向选民述职工作，在各地方尽管缺乏统一的规范，程序与内容仍不尽成熟，细节也还存在某些争议，但此举早就不是什么“新鲜事”，探索与实践从未止步。

“我必须对我的选民负责”，此言出自冰心的女儿、北京外国语学院教授吴青（已退休）之口，表明了一名人大代表对待选民的态度：人大代表做了什么，必须向选民汇报。有资料显示，吴青从1987年到2007年连任四届北京市人大代表，是第一个手握宪法处理公共事务的人大代表，第一个向选民作汇报的人大代表，第一个开办选民接待日的人大代表。

1999年，北京市海淀区人大代表吴观乐手写了一份代表年度工作小结，在北太平庄街道向20多位选民代表汇报。

2000年，北京市东城区人大常委会要求全体区人大代表在任期内向所在选区选民进行一次述职。当时的区委书记和区人大常委会主任以人大代表身份率先到所在选区作了述职。

2001年1月17日，北京市怀柔县十二届人大三次会议通过县人大代表执行职务的决议。该决议第七条规定：“建立代表述职制度，每届县人大代表在本届任期内至少要向选民或选民代表述职一次，接受选民评议。”2月27日，怀柔县十二届人大常委会第十八次会议又通过了《关于县人大代表的述职办法》，对述职的内容、程序等作出具体规定。

2001年7月25日，当时的哈尔滨市南岗区区长王长斌、市交警支队南岗大队大队长柏松、哈恒达建筑公司总经理范宏志、市文艺干校教师刘玲玲等4人，成为黑龙江省第一批向选民述职的市级人大代表。

2002年，广东省深圳市罗湖区人大常委会组织全区179名人大代表，开展向选区选民述职工作。

2003年9月，福建省福州市台江区人大常委会主任、4位副主任、14位常委会委员向该区136名人大代表报告了5年来履行职责的情况。

从2004年起，每一年的7月10日成为天津市和平区的“代表述职日”。那一年，当时的和平区委书记、区人大常委会主任、区长也以人大代表身份和188名代表共同参加了述职。

2005年，黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人大常委会组织本区选民在光荣街道召开了选民评议区人大代表大会。

2006年，衡阳市选举产生的64名湖南省人大代表分别向市人大常委会述职，并按称职、基本称职、不称职三个等级进行测评……

2010年9月30日，浙江省人大常委会通过了《关于进一步加强省人大代表工作切实发挥代表作用的决定》，试行省人大代表向原选举单位报告履职情况，代表履职情况作为提名连任代表候选人的重要条件。

这些创制实践，只是各地多年来开展代表述职工作的一个掠影。尽管全国人大在当时没有明确态度，但是在选民对代表履职情况越来越关注的背景下，这些积极探索，为人大工作带来了更多的生机与活力，代表工作也日益丰富多彩。现在看来，这些实践无疑契合了修改后代表法的立法意图。

监督来自选民

我国选举法规定，县级人大代表由选区选民直接选举产生，应该直接对选民负责并受其监督。

一位长期从事地方人大工作的领导指出，最好的监督来自于选民。从授权的关系来看，选民选举人大代表作为其利益和意志的代言人，同时作为国家政治生活的见证者，对代表实行监督最具有资格和发言权。

代表述职的过程，实质上就是接受监督的过程。代表通过向选民述职，普遍会感受到压力，有压力也就激发了工作动力。有的代表说：“原来以为人大代表只是个荣誉称号，干多少无所谓，可是通过对照代表的权利和义务，自己思想上受到很大触动，如果不认真履行代表职责，就不好向选民汇报了。”

“人大代表”这个称呼并不仅仅意味着权力，更多的则是责任。通过向选民述职这样的形式，激发代表对选民的责任意识，增强人大工作的政治责任感，助益于国家根本政治制度更为深刻的进步。

修改后的代表法已经将“直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”上升到了法律层面，这是对监督者进行监督的一个刚性规定。有代表直言：“这彰显出了国家权力机关的工作朝着更加公开、公平、公正的方向迈进，是一个稳健的步伐。”

要真正激活对代表的监督功能，必须将代表述职工作予以统一规范，解决“代表如何向选民述职，述职信息如何公开，述职后如何进行评议，后续怎样监督问效”等一系列问题，以此建立起民主与科学的述职评议体系，让人民真正了解自己选出的代表，并监督他们依法积极履职，改变名誉代表、缺位代表的现象，这才是此项工作最现实的目标和价值所在。

落实选民意志

我国地方组织法、选举法、代表法均对“代表必须接受原选举单位或原选区选民的监督”作了明确规定。

地方组织法第三十八条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。”

选举法第四十三条的规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”

代表法规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。”

以上法律条款，很清晰地表明，代表必须接受选民监督。我国宪法规定：国家一切权力属于人民。人民是国家的主人，人民的利益和意志是国家的最高利益和意志。只有实现好、维护好、发展好人民的利益和意志，才是社会主义法治的原则和宗旨。由此，选民意志才是我们国家的根本意志。

代表向选民述职，无疑是落实选民意志的一种有效方式。通过代表述职，才能真正明晰“代表谁”和“怎么代表”这两个看似简单却又极为关键的问题。选民对此如是说：

“代表选了也见不到，不知道代表是干什么的，代表选了也白选，这些问题，通过代表向选民述职，得到了很好解决”；“以前想提个意见就知道找政府部门，现在我们选出的代表当面向我们报告工作，我们看到了代表主动替我们说话，为我们办事，以后有什么意见，可以找人大代表了”；

“多次参加投票选举，过去以为只是去画个圈，从未上过心。通过开展代表述职活动，才知道人大代表是代表自己依法行使管理国家的权力。今后，我们不但要选好代表，而且还应当对当选的代表进行全面监督”；“选民对人大代表实施监督，是对国家权力机关进行监督的基础。开展代表向选民述职活动，接受选民的评议，就是巩固和加强这个基础”。

代表向选民述职，架起了代表与选民之间双向交流的沟通渠道，最为实在的意义在于将选民意志落到了实处。

做法渐趋一致

地方人大之间经过多年来的互相学习与借鉴，以及经历了自身从实践到理论的反复认知过程，代表述职工作基本上形成了一定的方法和路数。

目前，代表述职的主要内容包括：

（1）在人民代表大会会议期间的活动情况。出席会议情况；审议人大常委会和“一府两院”工作报告发言情况；审议、表决各项决议、决定，参加各项选举活动情况；提出议案和建议、批评、意见情况。

（2）在人民代表大会闭会期间的活动情况。出席或列席人大常委会会议情况；参加人大常委会各工作委员会会议、活动情况；参加代表团或小组活动情况；参加视察、检查、调查等活动情况。

（3）支持“一府两院”工作情况。

（4）在选区密切联系群众情况；推动和解决群众普遍关注的“热点”和“难点”问题情况；为选民做好事、办实事情况。

（5）宣传和贯彻党的路线、方针、政策和法律、法规，以及人大及其常委会决定、决议情况。

（6）在工作单位的现实表现。

代表述职工作一般分为四个阶段。

第一阶段是准备动员阶段：

（1）向党委汇报。人大向党委打报告，提出开展代表述职活动的请求，明确述职的目的、意义、方法、步骤、组织领导及时间安排，得到党委的支持。（2）搞好动员。召开代表述职动员会，部署代表述职工作。（3）搞好宣传。宣传述职活动的目的和意义，宣传宪法、选举法、地方组织法、代表法。（4）深入选区。代表征求选民对自己履行代表职务的意见，了解群众的愿望与呼声。（5）撰写代表述职报告。

第二阶段是代表述职阶段：

（1）召开选区选民代表大会，代表向选民代表述职。（2）采取口头或书面测评的方法进行评议。

第三阶段是总结整理阶段：

代表根据选民在评议中提出的批评和建议，制定整改措施，明确努力方向。

第四阶段是跟踪整改阶段：

对代表整改情况进行跟踪问效，适时向选民通报整改情况。

问题有待规范

当前各地方人大展开的述职实践，成绩值得肯定。总结成绩的同时，有必要对问题进行客观与科学的反思，并加以统一规范，使其更加切合与时俱进的时代要求。

组织述职工作的主体问题。当前地方人大代表述职工作，有由本级人大常委会组织本级人大代表述职的，有由代表所在选区人大常委会组织述职的，还有的是代表自发向选民述职的，主体不一，需要规范。

确定述职代表的人选问题。一些地方仅选取履职积极性高、与选民关系好的代表进行述职，但是对某些官员代表、老板代表的述职却有所回避。究竟是全体代表都述职，还是只是选取个别代表进行述职，多长时间述职一次，各地方不一。

确定选民代表的问题。是选区选民都参加述职评议大会，还是通过选出选民代表，由选民代表参加述职评议大会。如若由选民代表参加，怎样确定选民代表，选民代表占选民总数的比例多少为宜，结构、层面如何确定，怎样民主与科学地体现选民代表的代表性和先进性，这些问题，都缺乏原则性的规定和意见。

选民的认识问题。有的选民认为代表述职是“搞形式”、“走过场”，搞不搞无所谓，与自己没有多大的关系，认识不够，参与的积极性不高。

述职报告内容的“跑偏”问题。某些代表的述职报告内容多以本职工作为主，对于应该向选民重点汇报的代表职权和责任的履行情况，涉及不多，有敷衍了事嫌疑。

代表述职的形式问题。是当面述职，还是只是提交述职报告；是口头述职，还是书面述职；是向全体选民述职，还是向选民代表述职。究竟采取何种形式，需要规范。

评议意见的深度问题。许多评议意见谈“功”的多，谈“过”的少，“不咸不淡”的不在少数。这是选民对代表监督权的务虚，乃至缺位。

述职评议会的测评问题。选民对代表的履职情况进行测评，一般是通过无记名投票方式进行的。而当前一些地方并没有采取这种方式测评，就是投票了，结果也不当场公布，使选民对评议结果生出疑虑。

会后跟踪监督、整改落实问题。一些地方述职评议后，跟踪问效不力，甚至没有跟踪问效，没有整改落实，导致述职评议工作达不到预期的效果。

这些问题的出现，需要正视和规范。修改后的代表法为代表向选民述职的进一步规范与细化提供了历史契机。今后问题的逐步解决，也必将推动选民对代表的监督工作实质意义上的进步。

地方人大在开展代表工作中，除了应建立代表述职评议制度外，还应建立、健全人大代表联系选民、活动公开、质询、资格终止、罢免等一系列监督代表的制度，真正将地方组织法、选举法、代表法赋予人民的权力落到实处，体现“国家一切权力属于人民”的宪法精髓。