加强和创新社会管理积极构建和完善多元化纠纷解决机制

□ 李迎春

（辽源市委党校， 吉林 辽源 136200）

加强和创新社会管理积极构建和完善多元化纠纷解决机制

□ 李迎春

（辽源市委党校， 吉林 辽源 136200）

构建和完善多元化纠纷解决机制是加强和创新社会管理的必然要求，是转型期中国社会治理面对的重大政治和法律课题。目前，我国已有的过分强调以诉讼方式解决纠纷的机制已经不能适应多元化社会发展的要求，为此，应当进一步明确人民调解的职能定位，逐步扩大人民调解的工作范围；正确定位行政机关在纠纷解决中的特殊职能，提升行政机关处理社会矛盾纠纷的主动性；同时，还应当积极构建沟通协调不同纠纷解决方式的有效平台，从而使绝大多数矛盾纠纷能够化解在基层，化解在初始状态。

社会管理创新；多元化纠纷；解决机制

当前，我国已经进入社会的转型期和矛盾的高发期，各种矛盾和纠纷均呈现出多元化趋势，并已经成为无法回避的现实问题。这些问题如果解决不好，势必会影响和谐社会的构建。然而，我国原有的过分强调通过诉讼方式解决纠纷而忽视非诉讼方式解决纠纷的机制已经显得越来越不适应社会发展的需要。因此，探究一种以诉讼为核心和后盾，以诉讼外纠纷解决机制为依托和基础，多形式、多层次、多渠道相互衔接补充，相互协同、合作、互动的多元化矛盾和纠纷解决机制，已成为我们当前必须认真面对并尽快加以解决的重大政治和法律课题。本文通过考察转型期辽源市多元化纠纷解决机制（以下简称解纷机制）的运行、发展变化情况以及各种解纷机制之间的协调衔接情况，提出构建一个系统化的、符合社会发展实际需要的多元化解纷机制，以期从理论和实践两个层面为我国多元化解纷机制的进一步完善提供参考。

一、构建和完善多元化解纷机制具有重要的现实意义

（一）构建和完善多元化解纷机制是构建和谐社会的迫切需要

构建和谐社会是执政党的目标，也是人民的愿望。从纠纷的发生和解决层面看，纠纷是主体间利益的争夺，也是社会整体中的不和谐因素。因此，“最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”①胡锦涛总书记在2011年2月19日举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：加强和创新社会管理，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平……。离不开纠纷的有效化解。纠纷有效化解的程度以及纠纷解决体系的完备与否是衡量社会和谐与否的重要标尺和评判准则，也是衡量社会管理科学化水平高低的重要指标。只有建立适应社会需要的多元化解纷机制并在此基础上形成完善的纠纷解决体系，才能从根本上保障和谐社会的实现。因为多元化的解纷机制能够促进社会共同体的凝聚力和自律功能的发挥，有助于“最大限度激发社会活力”，②胡锦涛总书记在2011年2月19日举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：加强和创新社会管理，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平……。进而有利于和谐社会的建设。目前，由经济利益分化而形成的一些新的利益群体，其分配诉求、利益冲突越来越成为普遍的社会现象，但满足这些利益群体需要的社会资源却呈现稀缺性和有限性，这就决定了当前我国社会利益冲突的不可避免性，而当前的解纷机制显然尚不能应对纷繁复杂的社会纠纷。因此，建立一种能适应新形势要求并能够内在地促进各种路径彼此协调、相互衔接的、多元化的解纷机制，迅速有效地解决纠纷，把纠纷给社会带来的危害和风险降到最低，已经是社会和谐稳定的迫切需要。

（二）构建和完善多元化解纷机制是加强和创新社会管理的必然要求

解纷机制的完善会使矛盾纠纷在合理渠道下得以消解，避免危及政权的大规模冲突，从而增强执政者的合法性基础。从现代法治的理念和视角看，解纷机制不仅是一种实践性的社会治理方式，还是政府向社会和公众提供的一种公共产品。因此，能否卓有成效地化解发展进程中不断出现的各种矛盾纠纷，能否形成“科学有效的矛盾调处机制”③胡 锦涛 总 书记 在2011年2月19日的 重 要讲 话 中强 调 ：进 一 步加 强和完 善党 和 政府 主 导的 维 护群 众 权益 机 制， 科 学有 效 的利 益 协调 机 制、诉求 表达 机 制、 矛 盾调 处 机制 、 权益 保 障机 制 ，统 筹 协调 各 方面 利 益关系， 加强 社 会矛 盾 源头 治 理， 妥 善处 理 人民 内 部矛 盾 ，切 实 维护 群 众合法权 益。是考量执政者能力的重要标准。当下，观察我国现有的社会矛盾纠纷，往往参与者的合理诉求与不合理方法交织在一起，经济利益诉求和维护民主权利的要求交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，多数人的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起。化解这些矛盾纠纷，进而实现政府社会治理和社会管理的目标，单纯依靠一个途径显然行不通。而多元化解纷机制可以为社会和公众提供多种多样的纠纷解决方式，这样一种制度设计可以让我们在追求法治之时，更加注重法治的本土化、人性化，缓和本土社会传统与现代法治规则的冲突，满足当事人多元化的需求，避免僵化和形式化，从而建立一种科学有效的矛盾调处机制，最大限度地维护群众权益。

（三）构建和完善多元化解纷机制有利于法治的可持续发展

随着经济社会的发展和公民法治意识的提高，近些年我国的诉讼案件数量一直保持较快增长态势。诉讼的高增长在成功地进行社会启蒙和司法原始积累的同时也助长了诉讼万能的思潮，从而过早地引发了西方法治中的一些固有弊端。考察当代世界上市场经济比较发达的国家，很少有依赖单一司法解纷体制而不发展多元化争议解决机制的情况。可以说，发展多元化解纷机制是一种国际化的趋势。在构建和谐社会的背景下，应当更多地考虑将有限的社会资源合理地分配给各种纠纷解决方式，按照不同纠纷种类的特殊要求与当事人意思自治的原则，将数量庞大的纠纷分配给不同的纠纷解决程序，只有这样，才能通过对社会纠纷的分流起到保护有限的司法资源的作用，以此来维护和促进法治建设的可持续发展。

二、我国多元化解纷机制的现状与评析

我国多元化解纷机制经过多年的发展与整合已初具雏形，主要包括诉讼、调解和仲裁。诉讼就是在诉讼参与人的参加下，人民法院依据法定的权限和程序，解决具体案件的活动。调解是纠纷双方在中立第三方的主持与疏导下针对矛盾进行交流沟通，然后达成和解协议的过程。我国现行调解机制主要包括司法调解、人民调解和行政调解三大部分。仲裁是指双方当事人自愿把争议提交给第三方审理，由其作出判断或裁决。目前，我国仲裁类型主要有民商事仲裁、劳动争议仲裁和农村土地承包经营合同仲裁。当然，除上述制度外，还有行政复议、行政裁决和信访制度等。可以认为，上述各项制度构成了当下我国多元化解纷机制的主要组成部分。由于篇幅所限，本文重点对辽源市诉讼和调解机制展开探讨，以寻找其在矛盾纠纷化解过程中能够更好发挥作用的途径和空间。

（一）辽源市多元化解纷机制的运行情况

⒈诉讼。诉讼是当代中国社会最重要的纠纷解决方式。近年来，辽源市法院围绕全市经济社会发展大局，积极开展民商事审判工作，取得了明显成效。妥善处理了一系列涉及企业改制和运营中出现的资产重组和债务案件，为企业挽回了大量的经济损失；审结了大量涉及民生和社会稳定的民事纠纷；在高度重视群体性纠纷和矛盾易激化案件的处理过程中，注重运用疏导、教育等平和方式，消除当事人间的隔阂，妥善处理了一批农民工维权、追讨劳动报酬等社会影响较大的群体性案件。然而，通过调查，我们还了解到，辽源市法院也如其他地区法院一样存在着审判人员超负荷运转、审判力量不适应案件数量增长等问题。

⒉调解。调解是多元化解纷机制中最能体现当事人意思自治原则，当事人最容易认同的解纷方式。因此，考察辽源市调解机制的运作情况成为我们的考察重点。

⑴司法调解。司法调解是目前我国调解制度的重要组成部分。辽源市两级法院从2003年开始就把司法调解作为法院工作的重点。2010年，全市法院认真贯彻中央关于深入推进“三项重点工作”的精神，将推进“三项重点工作”纳入全市法院工作整体部署，按照“调解优先、调判结合”的审判原则，以社会矛盾化解为核心，探索建立社会矛盾纠纷大调解体系。积极构建包括立案申诉调解、民商事诉讼调解、刑事自诉及附带民事诉讼调解、行政诉讼协调、执行案件和解以及庭前调解、判后答疑等在内的全方位调解制度体系，实现了司法调解在法院工作中的全覆盖。2010年以来，全市法院民商事案件调解撤诉率达62.8%，刑事附带民事案件调解撤诉率达94%，行政诉讼案件协调率达75.4%，执行案件和解率达50.6%，案件调撤率居全省法院前列。

⑵人民调解。就全国范围而言，人民调解与司法调解、行政调解等共同构成的“大调解”体系，其为预防和减少民间纠纷，化解社会矛盾及维护社会和谐稳定发挥了重要作用。辽源市人民调解组织同样发挥了重要作用。据调查，辽源市所辖两区两县所有乡镇（街）、村（社区）全部设立了司法所和人民调解委员会，基本实现了人民调解委员会的全覆盖。就龙山区而言，全区所有乡镇（街）均已设立了司法所，调解组织覆盖面达到100%。五年来调解各类纠纷12687件，调解成功率达97%。此外，龙山区在建立社会矛盾纠纷多元解决机制方面积极探索，建立了司法行政系统内部矛盾化解的联调联动机制；参与构建“大调解”工作体系，做好人民调解、行政调解和司法调解的衔接配合，逐步建立预防和化解社会矛盾的外部联动机制。

⑶行政调解。我国行政机关及事业单位在履行职责过程中会遇到大量经济、民事和行政纠纷，这就涉及到相关部门的行政调解。辽源市行政调解情况是全市相关部门在日常工作中对部分人事、行政复议、治安、土地权属、妇女维权及家庭暴力案件等大都能够做到积极化解纠纷，做到案结事了。尤其是2010年以来，辽源市公安局在行政调解工作中进行了有益的尝试。该局按照“公调对接”模式，积极开展社会矛盾化解工作，建立了符合公安实际的“大调解”工作体系。在市区各分局、两县各派出所设立28个调解室，聘用37名专职调解员参与调处矛盾纠纷、行政案件及轻微刑事案件；同时拨付近百万元专项经费用于支付聘任调解员的工资、购买服装以及其他救助费用。2010年5月调解室设立至同年10月末，仅市区就调解各类纠纷及案件近400件。此外，2010年11月，辽源市政府讨论通过了《辽源市医疗纠纷调解办法》，该办法第5条规定：医疗纠纷的调解机构是司法行政部门设立的化解社会矛盾，专门调解医疗纠纷的群众性组织，由市司法行政部门负责组织成立，在市司法行政部门指导下开展医疗纠纷的调解工作。目前，该调解机构正在积极筹备当中。

（二）对辽源市多元化解纷机制的评析

⒈对法院解决纠纷、化解社会矛盾情况的评析。从对辽源两级法院的调查我们不难看出，诉讼和与诉讼有关的诉前、诉中、诉后的调解与和解构成了当前法院化解社会矛盾的工作主线。法院调解结案其实质是当事人自愿原则或者意思自治原则在诉讼中的体现。当事人自愿原则是现代民商事法律制度普遍遵循的基本原则，是民商事法律制度的灵魂。它根源于市场经济中的契约自由精神。在市场经济条件下，企业和个人从事民商事活动具有较大的自主性，可以较为自由地处分民商事权利。体现在司法程序中，调解结案与裁判结案相比较，前者由于体现了自愿原则，当事人更容易认同调解结果，因此，更有利于从根本上化解矛盾，解决冲突。相反，由于诉讼裁判有着严格的程序性规定，程序刻板，不可避免地强化了当事人双方的对抗性，从而不利于弱化矛盾和冲突的根本性解决。也正因此，最高法院从2008年起将“调解优先，调判结合”作为司法工作原则向全国法院提出。各级法院认真贯彻，辽源市法院也积极行动，构建全方位调解制度体系，实现了司法调解在法院工作中的全覆盖；同时，将深入推进“三项重点工作”纳入全市法院工作整体部署，探索构建社会矛盾纠纷“大调解”体系，努力做到解决矛盾纠纷关口前移、化解矛盾纠纷放在基层。因此，从调查结果看，辽源市法院近几年在构建和完善多元化解纷机制中做了大量的工作，进行了许多积极的尝试，取得了较好的社会效果。

⒉对人民调解组织和司法行政系统解决纠纷、化解社会矛盾情况的评析。从调查结果看，近几年随着和谐理念的提出以及调解制度法律位阶的提升（2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过《人民调解法》），人民调解组织作为化解矛盾纠纷“第一道防线”的作用被重新审视。各级司法行政机关积极引导，大力提倡，包括人民法院、公安系统在内的多家机构、部门大力推行，基层调解组织在辽源的社会和谐与稳定方面发挥的基础性作用越来越大。但是，从调查结果看，基层调解组织目前还存在着诸多问题。一方面是经费严重短缺问题。地方财政不拨付经费，我们在对东辽县司法局进行调查时了解到，基层调解组织办案经费仅由省司法厅根据以案定补的原则，按照纠纷的疑难程度分30、50、100元三个档次给予补贴。经费的严重短缺已经成为当前严重制约人民调解工作有效开展的瓶颈。而由于经费短缺又引发了一系列问题，一是调解队伍不稳定，更换频繁；二是调解员培训力度不够，队伍整体素质不高，同时由于长期义务工作，工作积极性受到影响；三是部分调解员为了解决工资待遇问题，当起了纠纷一方当事人的代理人，从而使自己的身份发生错位，不利于纠纷和矛盾在第一线的化解；四是人民调解工作场所硬件建设还有很大缺口。全市大多数行政村、社区的调委会都没有独立的调解室。在此次调查中我们了解到，为了解决调解员经费、办公场所和工资问题，辽源市法院在推行多元化解纷机制的过程中，在试点乡镇的基层法庭、行政村调委会设专门调解室，专款拨付经费作为办公场所硬件建设经费、调解运行经费和调解员工资。但这样的做法无疑增加了法院在经费问题上的负担，减小了法院推行多元化解纷机制的工作力度，增加了工作难度。另一方面，还存在着调解人员老化、文化程度偏低、缺乏调解技巧、工作不规范、与司法和职能部门衔接和配合不够等问题。这些问题都说明目前人民调解组织还不能完全适应新形势下人民调解工作的需要，亟待加强和提高。

⒊对行政调解解决纠纷、化解社会矛盾情况的评析。从调查结果看，辽源市行政调解工作除部分具有调解职能、处理纠纷职能的机关、部门和团体外，绝大多数行政调解工作处于瘫痪状态，或者根本不存在。行业内部的调解组织由于机构改革，调整组合大部分已经解体，有的根本就没建立。从调查结果分析来看，辽源市公安局目前以“调解也是执法”的执法理念在全市范围内建立的 “大调解”工作体系，成为在行政机关开展行政调解的范例。他们在建章建制、规范化管理、资金投入、人员配备、硬件建设、人员培训、公调对接方面所作的努力和尝试，呈现了程序简便、成本低、周期短的特点，使大量的处于苗头阶段的纠纷止于萌芽，使许多百姓纠纷、行政案件、轻微刑事案件及时得到调解处理，为维护社会稳定发挥了积极作用。可以得出这样的结论，辽源公安局的举措对于辽源三项重点工作的开展、对于辽源和谐稳定都具有积极的意义。同样，《辽源市医疗纠纷调解办法》的出台，无疑对于今后医疗卫生系统的纠纷和矛盾解决具有积极的意义。

三、构建和完善我国多元化解纷机制的路径

“如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。”［1］多元化解纷机制的总体目标应当是能够扭转过去很长一段时间出现的将司法神话化的“矫枉过正”的趋势，扭转非诉讼方式在整体上受到忽视的局面，从而构建一个以诉讼机制为核心和后盾，以诉讼外纠纷解决机制为依托和基础，公力救济、社会型救济、自力救济并存的解纷机制；应当是多形式、多层次、多渠道相互衔接补充，相互协同、合作、互动的解纷机制。这种解纷机制应当能够最大限度地发挥各种矛盾纠纷解决机制的独特作用，及时满足并引导群众通过不同渠道合理表达利益诉求，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，使绝大多数矛盾纠纷能够化解在基层，化解在初始状态。为此，需要在以下三个方面着手对既有的多元化解纷机制进行完善。

（一）明确人民调解的职能定位，逐步扩大人民调解的工作范围

人民调解由于其社会基础广泛，因此，从理论上讲，只要是当事人可以自由处分的权利纠纷，都可以纳入人民调解的工作范畴。但是，不管是《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》，还是刚刚实施的《人民调解法》，对于人民调解工作职能的定位仍局限于解决民间纠纷。事实上，作为化解矛盾纠纷的一种机制，其功能与作用更需要实践的检验和评判。人民调解工作也可以发挥出更大作用，需要的只是与时俱进。

1.人民调解工作应当在主动化解矛盾纠纷方面下工夫。相对于行政与司法而言，主动化解矛盾纠纷应当是人民调解的最大优势。为此，人民调解组织应当在当地党委政府的支持下，进一步健全和完善矛盾纠纷排查调处机制，变被动调解为主动调解，变事后调解为主动预防，立足于抓早、抓小、抓苗头，对社会矛盾纠纷早发现、早调处、早解决，把矛盾纠纷化解在初始阶段，解决在萌芽状态，特别要主动预防和妥善处置由人民内部矛盾引发的群体性事件，防止因矛盾激化而导致严重刑事案件的发生。这方面工作做好了，人民调解工作在维护社会和谐稳定大局中的作用将会得到极大提升。

2.人民调解工作应当在拓展工作面上做文章。要积极拓展调解领域，在做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等民间纠纷调解的同时，积极参与城市建设、征地补偿、土地流转、环境治理、劳动争议、医疗保险等社会热点、难点纠纷的调解。随着市场主体的多元化，不同主体对利益纠纷解决途径的选择也会呈现多元化趋势，人民调解组织在力所能及的范围内，要积极探索解决法人之间、法人与其他组织之间的一些民事纠纷。另外，刑事自诉案件中轻微人身伤害、侮辱诽谤、侵入住宅等纠纷，也应当允许人民调解组织介入其中发挥作用。

（二）正确定位行政机关在纠纷解决中的特殊职能，提升行政机关处理社会矛盾纠纷的主动性

在现实生活中，一个事件引发的纠纷往往既可能涉及民事问题也可能涉及行政问题甚或刑事问题。而与司法救济相比，行政救济效率高，成本低，具有快捷性、主动性、灵活性、综合性、专业性等优势。如果行政处理与民事审判泾渭分明，则必然形成行政机关和法院各自独立地对同一起纠纷的事实和法律问题进行事实调查和法律判断，导致重复劳动。特别是在处理一些需要运用特定专业知识来进行判断的矛盾纠纷时，一些行政机关的优势更为明显。在实践中，很多社会纠纷发生后首先都是由行政机关或其组织专家进行情况了解和责任认定，比如交通事故、治安纠纷、医疗纠纷等，因而行政机关对纠纷的了解更清楚，也具有纠纷处理上的专业优势。同时，行政处理机制的灵活性可以让其以追求个案的实质公正和纠纷的最终解决为目的，在民事责任与行政责任之间进行适当调适。而且这种处理方式并不能脱离司法审查的规制，因此具有较大的作用空间和价值。

基于上述分析，笔者认为，行政机关在依法行使行政管理职权时，一并解决与之相关的民事纠纷，不论在理论上还是实际操作中都是可行的。问题在于，需要对行政机关的此项职能予以明确，既调动其积极性，也予其以压力，增强其参与的社会责任。首先，要扩大行政调解的范围。有关人身权、财产权的民事纠纷，都应进行行政调解。同时，可以考虑有条件地赋予行政调解协议以直接的法律效力，一方不履行时，他方可依调解协议向法院申请强制执行，法院依预先设定的条件对调解协议进行形式审查。其次，要适当扩张行政裁判的范围。比如：涉及征地补偿安置、劳动就业与社会保障、税收、金融、电信、保险等领域发生的与行政管理有关的民事争议，均可以建立相应的行政裁判制度。

（三）构建沟通协调不同纠纷解决方式的有效平台

纠纷解决机制的完善是一项牵涉面广的工作，特别是各种非诉方式的完善及其之间的衔接配合问题，法院在很大程度上都不应该插手，实际上也无能为力。在目前的政治体制下，党委政府主导一个地方的经济社会发展，掌握着重要的资源配置权力，由其来调动各方社会资源参与矛盾纠纷的调处工作，进而推动多元化解纷机制的完善，才更具现实性。可以考虑的思路是，在各乡镇、街道建立矛盾纠纷联动排查调处中心，构建起由党委政府牵头统一领导，政法综治部门组织协调，其他各有关部门齐抓共管的工作机制，实现矛盾纠纷的及时发现、分流和调处，提高化解矛盾纠纷的效能。另外，在党委政府的统一领导下，不同部门的资源还能够实现优化重组，形成优势叠加效应。如可以考虑针对当前群众有纠纷习惯于求助公安机关的现实情况，建立人民调解与治安调解的衔接机制，人民调解组织可以派员驻点公安机关或在公安机关设立调解窗口，由公安机关引导当事人选择人民调解。在劳动争议较多的地区，也可以考虑在劳动行政机关引入类似的做法，在人民调解未能促使双方当事人达成协议时，便利当事人及时寻求行政机关的介入处理。

综上所述，纠纷解决机制是社会治理中不可或缺的环节。当前，我们应当厘清和正视多元化解纷机制的利弊，在加强和创新社会管理中，发挥各种解纷机制的优势，建立起适合我国国情的有效的多元化解纷机制，以确保社会的和谐稳定。

［1］美国著名法官本杰明·卡多佐.司法过程的性质［M］.苏力译.商务印书馆，1998.

（责任编辑：牟春野）

Strengthen and Innovate the Public Administration，and Actively Build and Improve the Dispute Resolution Mechanism Diversity

Li Yingchun

Build and improve the dispute resolution mechanism is to enhance diversity and innovation necessary requirement for social management，management of Chinese society in transition face major political and legal issues.At present，China has over－emphasis on litigation for dispute resolution mechanisms have been unable to meet the requirements of the development of a pluralistic society.To this end，should further clarify the functions of people＇s mediation orientation，and gradually expand the scope of people＇s mediation work；Correct positioning of the executive authorities in dispute resolution in the special functions to enhance the executive＇s initiative to address social conflicts and disputes；At the same time，communication and coordination should also be actively build an effective dispute resolution in different platforms，so that the vast majority of conflicts and disputes can be resolved at the grassroots level，to resolve the initial state.

social management innovation；diversified disputes；resolution

C913.9

A

1007－8207（2011）05－0041－05

2011－03－06

李迎春 （1968—），女，吉林辽源人，吉林省辽源市委党校法学教研室副教授，研究方向为理论法学、行政法学。