依法行政理念的历史溯源与现实启示

□ 杨艳茹

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

依法行政理念的历史溯源与现实启示

□ 杨艳茹

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

依法行政理念的形成与历史演变蕴涵着法治的价值诉求和主旨的转变，核心是实现由 “控制行政权”到“保障行政权有效行使”。依法行政理念的演变不是价值变迁，而是价值关注点和思维方法的转变。我国要实现依法行政就要处理好 “控权”与 “行权”或 “有限”与 “有效”相结合的问题。

法治；控权；效率；依法行政

一、依法行政理念的形成与价值诉求

概念既是人类思维的形式，又是人类认识的成果。在人与世界的现实关系中，作为主体的人，既要以概念的方式去把握和描述人与世界的关系，又要以概念的方式去理解和反思自己的思维和行为，“概念是人类历史文化的‘水库’，也是人类认识发展的‘阶梯’和‘支撑点’”。［1］（p54）事实先于概念，概念来源于事实。依法行政理念也是如此，它植根于西方法治的历史发展之中。西方民族国家在其自身形成的过程中，经历了国家与社会的分离、君主与市民角力、权力的分立与制衡的过程。正是在这一复杂的历史过程中孕育了依法行政理念及其“限政、控权或限权”的价值诉求。

早在古代西方，古希腊人就开启了法律之治的思想之门，在此基础上，古罗马人开创了依法办事的实践模式。二者相得益彰，共同遗惠于后世。

在古希腊迈锡尼时代，那些古老的国家一样是“王者统治”、权力控制一切的。但在此时期，被赋予自由精神的希腊先贤就已经开始“试图确立一种人类新秩序的基础”，并认为“这个基础应该以一种适用于所有人的平等法律来代替君主、 贵族和强者的绝对权力”。［2］（p11）这是欧洲乃至人类法律之治思想的萌芽，为随后的梭伦改革的精神和原则奠定了基础。“梭伦所完成的一切，都是以共同体的名义并借助法律的力量完成的，他把强制性和正义性结合在一起”，［3］（p73）开启了“人民服从治理的人，而治理的人服从法律”［4］（p153）的城邦治理“新秩序”。在此基础上，伯里克利改革最终在人类历史上首次确立了 “民主法治的政府”，“而非人的政府”。其后，古希腊两大著名思想家柏拉图和亚里士多德继承并在理论上系统阐释了这一法治思想。柏拉图虽然早期主张“哲学王”的统治，但在晚期实现了由人治向法治的转变。亚里士多德更是一贯主张法治优于人治，英国思想家维尔评价道，“古典思想的最大贡献在于强调了法治，强调了法律对统治者的至高无上……这种对法律、对确立的规则之重要性的强调是古希腊人思想的精髓”。［5］（p22）

罗马人征服希腊后，在政治文化方面创造了堪与希腊人相媲美的成就当属影响至今的罗马法和影响至深的共和精神。被誉为 “祖国之父”的罗马共和国执政官西塞罗就曾明确地提出了依法行政的理念。他说，“一个执政官的职责就是依照法律对人民进行统治，并给予正当的和有益的指导。因为法律统治执政官，所以执政官统治人民。并且我们真正可以说，执政官是会说话的法律，而法律是不会说话的执政官”。［6］（p79）罗马人的价值理念是反对个人独裁、擅断，用西塞罗的名言表述，即“我们是法律的奴仆，以便我们可以获得自由”。为此，罗马人不断地调整制度和规则，千方百计地避免和防止权力专断。

“罗马是沟通古代与中世纪和近代思想的桥梁”，［7］（p304）经过中世纪，西欧各国对权力专断和权力恣意行使更加恐惧，因而也更加注意抵防。在冲破中世纪封建王权绝对统治的过程中，西欧各国终于回归到古典历史遗惠给他们的“民主”价值和“法治”模式中，并形成了普遍的共识和坚定的信念。这一共识与信念体现在政制设计上，即让具有民意性质的立法机关以所制定的法律钳制行政权，以实现民权对君权、王权的制约。这即意味着国家行政的法治原则、民主自治原则和权力制约原则。简而言之，即意味着依法行政的原则。此时，依法行政的要旨自然是严格控制和限制行政权，避免或防止行政权滥用。正如美国学者梅里亚姆所揭示的，“行政领导在民主挣脱君主制桎梏的时候是被当做眼中钉的，强有力的行政管理最初被当做君主制的一部分而怕得要命，后来又被怀疑为贵族制度的一部分。”［8］（p84）

人类的文明具有共通性。依法行政为欧洲和近代各国行政权运作所采纳。各国因其国情不同又将之具体化为不同的具体原则。在英国，具体化为越权无效原则、合理性原则和程序公正原则；在法国，具体化为行政法治原则和行政均衡原则；在美国，具体化为正当法律程序原则和行政公开原则；在德国，具体化为法律保留原则、比例原则和依赖保护原则。综览各国依法行政具体原则的问题指向，无一例外，都指向了行政权滥用。为此，各国都制定了严格的法律，作为防止行政权滥用的手段和方法：一是通过明确的立法控制行政权的运行，行政主体必须严格执行法律授予的行政权。体现的是行政法治原则、越权无效原则、法律保留原则。二是通过指导性规则有效控制行政主体的自由裁量权。表现为合理性原则、均衡原则、比例原则等。

由此可见，在依法行政理念形成初期，其价值诉求的本意在于达到控制行政权、限制行政权，以确保行政权之行使不能妨害公民的基本权利或侵蚀、蚕食民主的目的。可以说，这一时期，依法行政与控制行政权具有同质含义。相对于后期依法行政价值关注点的变迁，控制行政权即为依法行政的原旨意义。

二、时代变迁与依法行政理念的转变

19世纪末20世纪初，随着全球化进程的不断加快，世界也发生了巨大变化，天灾人祸频发，经济衰退，社会问题激增，传统的依法行政理念遇到了空前的挑战。在传统的依法行政理念下，政府因受到法律的严格束缚而效率怠慢。人民期待政府积极行使权力，创造必要的民生条件，早日摆脱战后社会经济衰退、人民生活水平下降的困境。此时，行政权行使的语境早已远离君主制的危险，民主共和早已深入人心并普遍制度化。在诸多因素推助下，西方社会开始步入“行政国家”和“福利国家”时代。

福利国家的实施带来了大量的给付行政行为，人民的生活质量和权利享有状况在很大程度上依凭行政权的行使。社会秩序的重建与经济的复兴及人民的信心也在很大程度上依凭行政权的积极作为、有效果和有效率的作为。在这样的情形下，以控制权力为要旨的依法行政原则不断受到现实需要的挑战，依法行政在新语境下发生了新的变化，即如何保障行政权有效行使。人们意识到，行政权既不能滥用，也不能不积极作为；人们期待政府从“守夜人”走上前台，发挥其应有的领导作用。

于是，依法行政的主旨发生了改变，行政权从严格受控走向适度松绑和“作为”鼓励。其表现主要体现在两个方面，其一，“……当公民和社会秩序之维护需要行政权出现时，法律不能阻止行政权的行使而使之事实上处于缺位的状态。”［9］（p312）这即意味着对行政权积极作为的鼓励与保护。由此催生了依法行政的又一具体原则，即行政应急原则。行政应急原则也因之成为现代行政法的基本原则和标志。其二，立法权与行政权关系发生了变化，二者从高度紧张转变为适度宽松；由提防、恐惧转变为协调、配合；立法权从为权力设防转变为对行政权有效性进行保障甚至授权立法。这意味着依法行政的价值重心开始转移，依法行政从原旨的“控权论”转变为“有效论”。

这一理念转变和价值关注点的变迁也得到了大多数国家的认可和支持。全球数十个国家75000名法学家通过《法治宣言》宣告：“法治原则不仅要对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”［10］（p235）宣言肯定了依法行政的价值新意是行政权的有效行使。同时也指出，这一新意与原旨并非替代关系，而是与时俱进的修正和补充关系。从这一新意的由来和目的看，可以肯定，依法行政的原旨与新意都是为了民意和公利；从这一意义上说，依法行政的基本价值并没有改变，变的只是其价值的关注点或思维的侧重点。具体而言，关注点从原旨的“依法”变为新意的“行政”，对待权力的态度从消极的“控制”变为积极的“保障”。此后，行政立法成为一种新的法源和立法趋势，行政权行使的限制观念与效率观念开始协调生效。

需要指出的是，这一转变也埋下了行政权膨胀的种子。因为政治体系要成为最大多数人永恒的工具，仅靠良好的政治理念是不够的。要实现善政，抛弃恶政，唯有实行依法行政。只有依法行政才是“防止权力集中和滥用职权而设计的一套复杂的制约和平衡制度。”［11］

在当代，西方国家依法行政理念在“以人为本”的时代主题下，其内涵也更赋于人性化，出现了“个体化正义”（individualized justice）、“复合控权”、“行政自制”和善治理论等一系列新观念、新理论。“个体化正义”在认可行政法“积极功能”的基础上，将行政的价值关注对象从面移向点，表明现代行政法对人的关注更加细致、更加实际。复合控权模式将控权在规则细化、原则指导、程序、监督多层面和理念、主体、制度、立法多视角同时展开，是依法行政积极原则和消极原则的综合化。行政自制理论主张在对行政权进行外部约束和控制的同时，也应从行政权自身结构来探讨其自我约束与自我克制的机制。具体而言，行政系统或者行政主体针对自身违法或不当行为，要自我控制并约束其所实施的行政行为，使行政权在合法合理的范围内运行，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。善治理论强调政府与公民之间的合作、自上而下管理与自下而上参与的结合以及管理主体与方式的多样性，其最终目标在于实现公共利益的最大化。

在我国，依法行政的理念形成较晚。历史上长期专制和建国后长期人治的政治语境是我国依法行政理念形成的天敌。直到改革开放后，随着国家法制化进程的深入，依法行政观念才逐渐树立起来。改革开放30多年来，法制建设的重大成果就是逐步形成了依法行政的理念。1978年党的十一届三中全会提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制基本原则。1982年，国家颁布了较为完善的现行宪法。我国依法行政理念有了形成的前提。1997年，党中央明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。我国依法行政开始从理念变为行动。此后，依法行政作为“法治国家”建设的核心问题，越来越受到理论和实践的双重关注，依法行政成为建设中国特色社会主义法治国家的战略步骤和重要途径。自上世纪末至今，我国相继颁布实施了一系列法律，如《行政处罚法》（1996）、《行政监察法》（1997）、《行政复议法》（1999）、《立法法》（2000）、《行政法规制定程序条例》（2001）、《规章制定程序条例》（2001）、《法规规章备案条例》（2001）、《行政许可法》（2004）《治安管理处罚法》（2005）、《政府信息公开条例》（2008）等等，这是我国依法行政的法律依据和标志，从一个侧面反映了我国依法行政的具体理念。

改革开放30多年来，我国依法行政理念经历了从无到有、从工具性到控权性、从消极控权到积极控权的飞跃发展。追根溯源，我国依法行政理念的形成、丰富与完善，首先植根于经济体制改革的深入和法治国家方略的转型，其次得益于世界先行法治国家依法行政的经验和理念。当下和未来，加快我国法治国家的进程和依法行政的进程依然离不开对先进国家依法行政理念的广泛借鉴。

三、依法行政理念的现实启示

“以人为本”、依法行政是宪政的基础，人民成立政府的目的是为了更好地保护自己的权利不受侵害。但近年来，国内以野蛮拆迁为典型的违法执政现象相继发生，直接造成了人民生命和财产的损失，这意味着我国的依法行政任重而道远，我们还需要很好地借鉴西方依法行政的经验和教训，并从中获得有益的启示和借鉴。

第一，依法行政理念的形成过程启示我们，法治的逻辑内涵是规则至上，依法行政必须要树立规则至上即法律至上观。在形式上，不管权力的合法性、正当性来源于功勋上卓著还是血统、神授，抑或是法律授权，权力的行使都要服从特定的法律规则。规则至上是法治区别于人治的基石。法治与人治的区别关键不在于国家治理是否需要人抑或法的功用，而在于法与人的权威何为上位。“当法律的权威臣服个人的权威时，便是人治，当个人的意志和权威臣服于法律的权威时，便是法治。”［12］（p292）世界上凡是服膺于法治方略的国家，无不在宪法中宣布“法律的至上性”。我国现行宪法在序言和第5条中也用大量文字反复表达了这一原则。这表明，我国已以宪法的形式宣布，作为国家权力组成部分的行政权及其行使者要依法律之规定行使其权力，即要依法行政。目前的主要问题不是规则的认可，而是实践中“有法必依”和“违法必究”问题。

第二，依法行政的起源告诉我们，依法行政的价值追求在于人民性、公正性。依法行政缘起于民权对王权的要求，是民权对王权胜利或王权对民权妥协的标志。随着法律化、制度化的不断发展，民权与王权的关系从一定程度的“相争”简化或制度化为分权制衡的独立因子或平列关系，这反倒使依法行政的价值追求时有淹没。从起源上看，依法行政的价值追求在于民意、民生和公利，不论消极控权还是积极行权，其价值追求都离不开其民主性或正义性。这也正是我国近年来从中央到民间都十分关注的民生、民意的合法性所在。也就是说，行政执法的最终目的不是为了完成指令任务，而是为了维护正义。现代社会对正义的理解既包括社会正义，也包括个体化正义。类似野蛮拆迁的教训警示我们，决不能以社会正义为名，侵害、蚕食或淹没个体化正义。若社会中个体不断遭遇执法不公，那么这个社会的正义观或宪政的价值关注点就需要重新审视，即问题可能出现在理念上、观念上而不单是行动上。

第三，依法行政原则的历史演变告诉我们，依法行政在不同的时代有不同的价值关注点。就我国目前的法治建设而言，依法行政既要强调“控权”又要“有效行权”；只有控权与行权协调一致、合力而为，才能打造出有作为的阳光政府。

对比西方依法行政的发展历史可以清醒地看到，依法行政之中国问题与西方国家在很多方面是不同的。我国没有西方宪政国家对行政权专制的高度警惕，没有经历漫长的“限制行政权力”的历史积淀，直接进入了让“行政权有效发挥”的时代；我国实施法治方略的时间很短，中央集权专制的历史很长；改革到了纵深阶段，社会问题集中凸显，而体制改革又非一日之功，因此，在依法行政原则的把握上，要从实际需要出发，而不能过于拘泥于西方的理论逻辑或发展阶段。同时也应当对行政权扩张保持清醒：但凡为体制改革延时缓冲的权宜做法，则严格控制在权宜时限之内；运用消极思维（控权）还是积极思维（授权）对待行政权，其立基点只能是社会情势，包括行政权现实状况和社会民生需要两方面。总的来说，对行政权加以法律规限是必须，但“对权力滥用的防范并不等于时时刻刻都要对权力进行五花大绑”；“对权力限制不可使权力失去保护人权的能力和机会”；“对权力的限制以权力的有效行使为限度”。［13］（p317）依法行政要遵从“有限”与“有效”相结合的原则。

第四，依法行政理念的现代发展启示我们，“以人为本”是依法行政的价值核心和最终目的，“控制行政权”和“有效行使行政权”是依法行政的具体方式和不同侧重。方式方法是随时代、时局、时政变化的，而变化的旨义是由价值核心决定的。我国行政法治在起步晚、发展快、问题集中的情势下，借鉴和把握新理论的根本依据只能是“以人为本”。为此，政府要树立“权力设定和行使是为了最大限度地促进公民权利的实现与增长”的观念，实现从权力本位向责任本位转变、向服务型政府转变；行政人员要树立“对机构所要实现的目的和所要服务的社会群体负责”的观念。也就是说，观念上要从“治民”转为“治吏”和“治权”。而依据善治理论，民与吏（权）的最佳关系应当是“以和谐理念实现政府与公民对公共生活的合作管理”。

总之，依法行政是法治的基本要求和准则，世界各国依法行政理念的变迁与丰富发展，对我国实施依法行政、建设社会主义法治国家具有重要的理论意义和现实意义。

［1］孙正聿.哲学修养十五讲［M］.北京大学出版社，2008.

［2］［3］让－皮埃尔·韦尔南.希腊思想的起源［M］.三联书店，1996.

［4］威尔·杜兰.世界文明史·希腊的生活（上卷）［M］.东方出版社，1999.

［5］M·J·C·维尔.宪政与分权［M］.三联书店，1997.

［6］西塞罗.论法律，西方法律思想史资料选编［C］.北京大学出版社，1983.

［7］丛日云.西方政治文化传统［M］.大连出版社，1996.

［8］梅里亚姆.美国政治思想［M］.商务印书馆，1984.

［9］［12］［13］秦前红，叶海波.社会主义宪政研究［M］.山东人民出版社，2008.

［10］梁治平.法辨——中国法的过去、现在和未来［M］.中国政法大学出版社，2002.

［11］扎卡里非.非自由民主政体的崛起 ［J］.国外哲学社会科学文摘，1998，（01）.

（责任编辑：高 静）

The Historical Origin and Realistic Enlightenment of the Concept of Lawful Administration

Yang Yanru

The concept of lawful administration and the historical evolution of systems embody the value pursuit and gist changes of laws，whose focus is the change from controlling administrative power to guaranteeing the effective performance of administrative power.The evolution of lawful administration is the change of value focus and thinking modes instead of value evolution.The current lawful administration in China should deal with the problem of combining power control with power performance，combining the limited with the effective and uniting value with form.

lawful governance；controlling administrative power；effect；lawful administration

D630.1

A

1007－8207（2011）07－0040－04

2011－04－10

杨艳茹 （1966—），女，辽宁黑山人，辽宁师范大学政治与行政学院副教授，硕士生导师，博士，研究方向为马克思主义中国化。