“民主服务民生”机制的模式创新与路径选择——基于杭州市的实践分析

□ 陈娟

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

“民主服务民生”机制的模式创新与路径选择
——基于杭州市的实践分析

□ 陈娟

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

“民主服务民生”是在现有社会管理体制内，政府通过鼓励多元主体进行民主参与、民主协商、互动合作等方式，是把发展民主与改善民生相结合，以民主途径解决民生问题的工作机制。杭州市的实践模式表明：作为社会管理创新模式， “民主服务民生”机制不但为城市社区自治提供了新思维，而且为缓解城市化进程中的复杂问题、协调社会各阶层关系、缓解社会矛盾提供了新路径，并对维护社会稳定和中国特色的民主建设有着积极的意义。针对“民主服务民生”机制的内在需求，本文提出了完善这一机制的对策。

社会管理；民主服务民生；模式创新

一、“民主服务民生”：背景与内涵

（一）民主服务民生：改善民生的新动力

加快推进以改善民生为重点的社会建设，需要社会多元主体的积极参与。首先，民生建设目的的就是更好地满足公民的利益需求，这种需求只有在利益相关者参与的情况下才能更清晰地展现给决策者。其次，在现代社会，“每一个公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量各不相同的公共服务产业所服务。”［1］（p114）民间社会组织与公民个人直接参与到社会管理中，并在与政府互动中共同完成社会管理和服务。再次，社会组织和公民由于其先天性优势使他们在参与民生建设中能够更及时和准确地了解社会实际需求，更好地满足社会多元化的需要。最后，为防止少数人在社会服务中谋取私利，最有效的办法就是通过扩展民生建设的参与面，增强工作透明度，赢得社会的广泛信任。

民主参与是改善民生建设的新动力。从政府角度来看，民生建设需要加强政府社会性职能，而发扬民主就可以在这方面发挥重要作用。众所周知，民主是疏通意见表达、扩大政治参与、有效地进行权力监督和协调利益关系的重要渠道。它强调在现代社会政治生活中，公民参与应从定期的政治选举参与扩展到对经济、社会、文化生活等各领域的决策性参与，［2］与此相一致，现代社会管理也由传统的以政府为单一中心的“统治”模式转变为由政府和社会公众、社会组织共同参与和决定的“多中心治理”模式。多元主体参与到民生建设中来，本身就是扩大民主参与的表现。广泛的民主参与增加了解决民生问题的资源和手段，扩展了信息来源，提供了多种多样的解决问题的手段和建议。这样，民主在很大程度上促进了民生问题的解决。可以这样讲，要想较好地解决民生问题，扩大民主参与是关键。

（二）“民主服务民生”机制的内涵

所谓“民主服务民生”，就是指政府作为核心领导力量在对社会领域和社会事务进行管理的同时，通过吸纳其他社会主体（如企业、民间社会组织、公民个人等）［3］采取民主参与、民主协商、互动合作等方式和民主途径解决民生问题的工作机制。政府在“更加重视社会管理和公共服务”职能转变过程中，将公共利益、民主治理和公民参与置于中心地位是一种新的管理机制，是政府通过民主参与的方式加强政府社会管理，重塑政府与社会关系的体现。

在“民主服务民生”机制中，各社会管理主体参与的特点是：⑴政府——主动作为。作为社会管理的主导力量，政府要主动作为，如切实提高认识，改善服务态度；提高管理能力，转变工作导向；加大和平衡对公共领域的财政投入；积极培育社会组织等。⑵公民——积极参与。民生问题关系到公民的切身利益，公民必须积极参与其中，才有助于提高民生水准；在民生建设中，居民得到的服务才会有所增加，所享受的服务品质才会有所提高，但公民也要为此付出相应的劳动，如增加税负和一些自费项目。对一些公益性和福利性的事务，在政府指导与支持下，还需要由社区居民依靠社区资源，进行自我管理。⑶市场主体——承担社会责任。现代社会中，企业作为市场主体通过投资、捐赠、经营等多种方式，在民主参与机制中发挥积极作用，不仅是形成 “政府——市场——社会”合力改善民生建设的需要，同时也是企业承担社会责任的表现。⑷社会组织——发展壮大和有序参与。社会组织是政府职能转变的社会基础，也是部分政府职能转移的基本载体。党的十六大以后，民间社会组织数量连年增长并广泛分布在科技、教育、公共医疗、卫生、环境、扶贫、文化、法律等各种领域，它们通过有序地参与社会管理和公共服务，为政府履行职能提供了重要的补充力量。

二、“民主服务民生”机制的杭州实践模式

民生建设关系到民众的切身利益，但民生问题多是一些细小的、琐碎的问题，因此，民生建设更可能是通过一些看似不起眼的工作机制、工作方式和具体做法来有效地满足公民的现实需求。在这方面，杭州市政府立足本市，在全国率先提出了“以民主促民生”战略，从实践中探索并生形成了各具特色的民主参与模式和问题解决机制，本文选取一些代表性个案对其进行归纳和总结。

（一）直接民主：“停车新政”与“红楼问计”

直接民主与间接民主以何种形式才能更适应现代国家的政权组织形式一直是学术界的热门话题。对中国的民主，国外学者质疑颇多，普遍认为应当尽快把直接民主的范围扩大到国家政权层次。［4］我们认为，实质性民主并不拒绝直接民主，但也不能盲目跟风，我国的直接民主需要根据我国的实际情况因地制宜。在我国，与政治民主发展进程和相关制度建设相比，普通市民更关心的是自己的日常生活。在当前的发展阶段和社会管理体制下，让民众在与自己切身利益相关的问题上进行民主参与，是发展民主的最佳途径之一；同样，也只有从现实的、身边的利益出发，才能激起广大公民最强的民主参与热情。2008年杭州市政府以出台“停车新政”为契机，坚持“大家的事大家来办、杭州的事杭州老百姓来办”的原则，在此政策出台前通过组织开展“十大问题”民意调查，为政府科学决策提供真实民意。杭州市政府在施政过程中，建立了市民意见协调制度，对政策实施中出现的热点、难点问题做到件件有结果，事事有回复。同时，鼓励媒体全方位介入到政府施政过程中，这不仅为新政实施营造了良好的舆论氛围，更为老百姓直接参与新政的酝酿、出台、实施搭建了平台。杭州市政府的做法成为落实党政、市民、媒体“三位一体”，以民主促民生工作机制的一次生动实践。

民主建设依赖于市民社会的成长、民众民主意识的觉醒和公民性格的成熟。直接民主是对一些具体问题实行公民直接参与和民主决策，是把关乎民众切身利益的事务交给公民自己来决断的民主形式。近年来，杭州市政府探索出一套“红楼问计”措施，即在许多重大工程建设项目实施前，都要在“红楼”（杭州城建陈列馆）公示展览设计方案，征求广大市民的意见。“红楼问计”措施极大地调动了市民的积极性。市民通过对身边的事情的积极参与，潜移默化地演习了民主程序，培育了民主意识。在“红楼问计”的基础上，杭州市政府还探索出“四权四问”机制：即“问情于民”、“问需于民”、“问计于民”和“问绩于民”。实践证明，这一机制能够把民众积极地吸引到民生建设中来。通过民众直接表达意见、参与讨论和决策，能够有效地解决民生问题；通过直接民主，政府机构、公民和媒体都得到了真实的民主历练机会。这也说明，直接民主在我国是可以发挥其积极作用的，并且适应中国政治发展特征的民主形式。

（二）政治民主与社会形态民主结合：“开放式决策”和“社会复合主体参与”

社会形态民主是在非国家机构中实行的民主形式，与政治民主相比，它具有非国家性、直接性、内生性和自治性等特点，是中国民主政治的“基础工程”。［5］20世纪90年代以来，在党和政府的推动下，我国社会形态民主获得了迅速发展，以村民自治、居民（社区）自治、公有制企事业单位民主管理、社团民主管理等不体现国家权力关系的各种民主形式为代表的民主，成为中国民主政治发展新的“生长点”。杭州市的“开放式决策”是政治民主与社会形态民主有机结合的典型：自2008年7月起，杭州市政府采取“开放式”决策的方式，通过向社会公示、召开座谈会、听证会等方式征求人大代表、政协委员、民主党派人士以及市民群众的意见；还将通过网络报名甄选的市民代表全程旁听市政府常务会议的决策过程，并毫无保留地发表市民代表的意见、建议，吸纳进决策之中。“开放式”决策通过让公民在正式的国家机构中的“半参与”，把并不具有法定的民主参与和表决权的市民代表、媒体通过直接表达意见和诉求的方式纳入到决策过程中去，由此，将政治民主与社会形态民主进行了巧妙结合，以政治形态民主吸纳公众参与，使公民在民主参与中锻炼了参政能力，提高了民主意识，这不仅促进了民生问题的解决，也是对民主的一个良好诠释。

从国际经验来看，民主和民生建设都需要社会性力量的积极参与。如果说政治民主是政治制度层面的民主，那么它更需要社会形态民主作为民主的根本保障。社会组织正是这样一种重要的、组织化的社会力量，它不仅是社会民主建设的重要动力，也是组织公民进行民主试练、解决民生问题的重要手段。杭州社会形态民主发展的另一特色就是 “社会复合主体参与”，即由党政界、学术界、行业界、媒体等社会主体的共同参与所形成的多层架构，网状连结、功能融合、优势互补的新型民主参与机制。实践表明，以社会组织为载体，以解决民生问题和扩大基层民主作为 “民主训练营”，通过社会民主的发展推动政治民主制度建设，继而推动整体民主政治的发展，不仅能够将民主改革的社会成本降到最低，也能够把民主同维护社会稳定、促进社会发展和民生建设很好地结合起来，是事半功倍的明智之举。目前杭州已经建立了京杭运河综合保护主体、西冷印社复合主体等20多个社会复合主体。

（三）网络民主：“杭网议事厅”和“草根质监站”

网络民主是近年来出现的新生事物。随着互联网技术的发展和个人电脑的普及，网络成为沟通交流信息的重要渠道，网络民主已经成为民众政治参与不可忽视的重要手段。通过网络民主来解决民生问题，是杭州市的一个创举。杭州的“杭网议事厅”是一个开放式网络平台，民众可以通过网络快捷地表达民意，发表诉求；同样，党和政府也可以通过这一平台搜集信息、解疑释惑、分析和引导民情，因此，它为市民议事和办事的重要平台，促进了民生问题更好解决。可以说，网络民主不仅丰富了民主形式，扩展了民众参与的广度和深度，同时也取得了良好的效果。

“草根质监站”也是杭州网络民主的体现。随着城市建设的日益深入，改造生活环境的工程项目对市民的影响越来越多。因此，一些街道、社区自发成立了“草根质监站”，它由居民担任义务质监员，依法对工程质量、文明施工等进行监督，一旦发现施工单位有违规行为，就会立即干预，督促其指挥部和施工单位协调整改，并及时向居民反馈解决情况。“草根质监站”以民间力量为主体，在涉及重大民生问题的工程项目中，由作为利益相关者的公民来监督工程质量，是一种非常有效的民主监督，这不仅能在很大程度上避免暗箱操作等常见弊端，还能让民众有足够的动力来监督相关部门的行为。这种机制解决了工程质量问题，保障了民生利益，同时又让公民在基层微观的政治生活中体验民主并享受民主带来的福利，进而建立起民主生活的习惯和信仰，为国家整体的民主政治建设打下了坚实的基础。

上述个案表明，杭州市的民主服务民生工作机制，强调民主尤其强调是民主参与对改善民生的重要作用，并把民主作为一种生活方式，在充分调动社会各界积极参与热情的实践中把城市基层民主与民众关心的切身利益结合起来，通过社会力量的积极参与来解决民众关心的、与民众切身利益密切相关的众多 “小事情”，把民主与民生有机地结合在一起，通过民主参与来实现民生问题的解决。这不仅是对当前中国不断涌现的民主制度创新的继续推动，是维护更广大民群众切身利益的一个重要动力和创新路径。可以说，“民主服务民生”机制，是当前阶段改善民生建设、构建和谐社会的有益探索和实践。

三、“民主服务民生”机制的创新意义

（一）为城市社区自治提供了新思维

城市是现代经济、政治和社会生活的中心，城市基层的民主建设对中国政治发展具有不可估量的意义，尤其是城市社会形态民主的率先发展，在锻炼民众能力和培养民主意识方面具有重要作用。近年来，中国的城市化进程逐渐加速，随着城乡二元结构不断解体，越来越多的社会问题被纳入到城市治理范围中来。在这样的背景下，城市社区自治就承载了探索中国特色民主道路的使命，它的成功经验将会为我国的民主道路奠定坚实基础做出必要的条件准备。

通过民主的方式解决民生问题，以解决民生问题的方式促进民主的发展有益于城市社区民主自治新模式的开创。这主要体现在两个方面：首先，“民主服务民生”机制的实质就是政府在社会管理过程中转变政府职能，重塑政府与社会关系，将一部分权力归还给社会的过程。在这一机制中，政府不是城市治理的惟一主体，也不再是“政府——公众”单向权力运行体系中的主导极，而是社会权力多元互动网络中的一极，居民、社区民间组织、居民自治组织等都是社区事务和民生问题的参与者，都可以发表意见、提出建议，甚至采用多数决定的民主原则。［6］这样，自治就有了权力基础，就为真正意义上的社区自治奠定了制度和理论基础。其次，政府权力的下放使居民与自治之间的连接纽带得以建立。对居民而言，参与和决定与自己相关的事务意味着切身利益可以得到保障，从而对参与就有了积极性。正是这个原因，我们才能看到杭州的城市社区自治搞得有声有色，城市治理效果的显著。这种对民主政治建设的探索是值得肯定和进一步期待的。

（二）为应对城市化进程中的复杂问题提供了新路径

城市化是伴随着工业化而产生并随着工业化发展而不断深入的动态社会变化过程。伴随着城市化进程的加速，既有的城市问题诸如公共设施建设、老城区拆迁与改造、重大项目改进、生活品质提升等与阶层分化加速、社会贫富差距拉大、土地规划与使用纠纷、外来务工人员维权等城市化问题交织在一起，使得城市社会管理变得愈发复杂和多元，因而需要投入更多的智慧与精力。

杭州民主服务民生机制就是在这一背景下的主动探索，它可以归结为一种民主参与基础上的城市治理模式，核心是打破了全能行政观念，阻止了强制行政行为和暗箱操作行为。政府虽然仍然发挥主导作用，但透明行政、绩效管理、民众导向已经成为其管理方式变化的显著趋势；从各种主体广泛参与到在经济发展的基础上重点解决民生问题，是杭州模式的突出特点。具体体现在：首先，以民生问题为突破口，抓住了解决城市化问题的核心。城市的基础建设、拆迁改造等说到底都是与民众利益密切相关的民生问题，这就要求政府必须转变传统的管理理念和管理方式，转变政府职能。在决策过程中突出民生工程中的公民参与和民主决策，真正做到“民生工作由民做主”。其次，突出多元主体共同参与和应对城市社会管理。城市化是一个全方位的过程，其影响也会涉及政治、经济、社会各领域，相应地多元主体也包括政府、经济主体和社会组织及公民个人。政府在主动作为的同时，积极引导多元主体民主参与，双向互动，民主协商，在互动和合作中实现管理目标。这不仅是对社会管理的创新，也是在社会治理方式的转变，对于促进城市多元治理主体模式的形成，也有着积极意义。最后，在城市化过程中重塑国家与社会关系。“民主服务民生”机制使经济主体和社会主体得以以独立的力量参与城市治理，以社区和第三部门为基本载体的城市管理体制也是对单位体制的否定。社会组织的发展意味着第三方供给有了依托。这些都标志着在国家与社会关系上，中国已经从改革初期强调国家与社会分离逐步走向合作治理，实现了分离基础上的合作。

城市化是一个能够 “管今后一百年”的历史性课题，兼具宏观性和微观性。杭州市的经验表明，以民主民生为着眼点，大力倡导民主参与，构建“民主服务民生”机制，就能够为解决城市化进程中的各种社会矛盾和问题探寻到有效的途径。

（三）为协调社会各阶层关系、缓解社会矛盾提供了新思路

限制和缩小贫富差距是城市化进程中调节社会阶层关系、缓解社会矛盾的重要方面。杭州市经验表明，“以民主服务民生限制差距”可以成为解决差距问题的有效手段。其一，政府对贫富差距进行限制与控制的措施需要根据来自社会的反馈意见不断调整，以便做出更有针对性的部署。公民和社会组织对政治事务的广泛参与有助于政府站在“协调者”和“掌舵者”层面上全面了解社情民意，平衡各方面的利益要求，做出既有利于整体发展，又兼顾各利益群体的科学决策。其二，“民主民生”建设过程中广泛的民主参与在很大程度上打破了政府与公民之间客观存在的信息不对称现象，政府可以充分收集社会各方面的意见，最大限度地兼顾公共利益与各群体利益，以“公平”为原则协调社会利益。

此外，在“民主服务民生”机制中，民主参与的扩大有益于各阶层、群体获得平等的意见表达机会，从而政府在社会管理过程的初始环节就最大限度地实现了公平。在杭州的民生建设中，市民可以对政治生活提出建议和要求，可以在某些建设项目的立项和实施中拥有基本平等的话语权。证明这种机制既有利于社会公平，又可以大量减少社会的矛盾与冲突。此外，鼓励公民参与同切身利益相关的事务，可以在一定程度上保证公民参与的积极性。各个阶层都在这种机制下获得了更多的意见表达机会，可以有力地保证政府获得更加全面的决策信息。

四、完善“民主服务民生”机制的战略思考

（一）不断完善政府社会管理机制

杭州的实践表明，不管是从民主的角度还是从民生建设的要求出发，政府的社会管理机制都需要不断完善。从某种意义上讲，民主服务民生机制的过程就是运用治理的理论和手段，以公共权威的管理协调个体活动，合理配置资源、实现社会公平的过程。这意味着政府将以强化公共服务和社会管理创新为目标的 “结构与流程再造”的新思路改善政府的过程。这个管理理念的转变是民主服务民生建设所必需的。然而，长期以来的“强政府—弱社会”模式使各级政府领导在处理实际工作中带有明显的“重统治、轻管理”和“以统治代管理”的痕迹，其管理模式还较为粗放，对现代管理手段和工具还不是很敏感。为此，“管理补课”是当前政府面临的重要课题，要将欠缺的管理经验和技术手段补上来，从管理理念、组织结构、政府过程等方面综合考虑，统筹协调，切实提升政府管理水平。杭州市以完善政府运行机制推动民主服务民生建设方面做出了大量有益的探索，值得借鉴：

其一，突出管理的公共性理念。社会管理不是政府单一主体对社会管理的活动，而是治理主体多元化的社会治理模式；在社会管理过程中，政府应允许和鼓励公民个人、企业和非正式组织参与，应大力发展商会、协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织，发挥他们在公共服务中的作用。［7］（p212）政府要用合作而不是支配或者领导的理念来管理公共事务、提供公共服务。政府在主动作为的同时，还应该注意到公民个人、企业、社会团体在公共服务供给中所能发挥的作用；同时为其提供制度化的参与渠道。其二，构建民主合作的社会管理机制。政府社会管理除了依法行使管理权限之外，还要特别注重民主协商、平等合作、互惠互利以及建立与社会伙伴关系等制度机制的建构，要建立一个政府与社会的伙伴关系式的社会合作或民主合作机制，还要必须充分发挥非政府组织或非营利组织在社会事业发展中的作用。［8］第三，扩大监督范围，增强公民监督力度。现代政府必须树立“顾客至上”的管理和服务理念，主动接受公民监督，积极为公民监督创造条件。杭州市在这方面探索出了多种做法和措施，包括媒体和专家的积极参与、“杭网议事厅”、“湖滨晴雨”、“草根质监站”等。虽然有些措施出发点并不是社会监督，但却在社会管理的监督方面产生了显著效果，值得借鉴。

（二）寻求民主服务民生的长效机制

民主和民生都不是短时期的事情，民主服务民生也不应该是短期工程。从以往的实践看，各种创新性的做法要保持下去，避免“过山车”现象是关键问题，也就是如何构建民主服务民生的长效机制问题。

构建一项创新战略的长效机制，首先需要可持续的基础。一是公众、社会的认可和支持，即创新符合公众的利益和需求；二是具有现实的操作性；三是党和政府的支持。其次是创新战略的制度化。要让各种创新措施能够持续，关键是要将其稳定下来，现实中的做法就是制度化。杭州市政府在民主服务民生建设中对其制度化是很重视的，如制定了《杭州市人民政府开放式决策程序规定》。当然，制度化首先是各种创新措施的制度化，更重要的是民主民生战略整体的制度化。在民主主要作为一种政治意识形态的背景下，杭州市政府明确将民主作为促进民生建设的手段，已经具有开创性，而这一战略的持续存在则有赖于民主的全面推进。最后，构建民主服务民生战略的长效机制最终要落脚到民生建设。制度化问题与民主发展有关，但民主服务民生战略能否持续，最终要看民生是否真正得到改善，这在民主制度较发达的国家已经得到证实。一项创新只有在为民众带来切实利益的情况下，才能有生存和持续长效的空间。

（三）在民主服务民生与经济发展间寻求平衡

杭州市政府的民主促民生战略之所以受到广泛关注，并能产生显著的实际效果，核心在于它突破了较长时间以来各地以“经济建设”为旗号来号召、统一各种力量的思维方式和做法，转而寻求通过“民生”这一更贴近公众日常生活、更符合公众需求的“抓手”来组织动员社会资源和社会力量。杭州市政府的民主服务民生建设实践也表明，从经济建设到民生建设，在当前只是一种选择，从长远看则是一种必然。

当前，不少地方政府仍然面临着经济发展的压力。从政府角度讲，抓经济建设能够带来GDP和税收的增长，其效果是显而易见的，而民主服务民生建设则需要大量的财力和物力投入，所以，对一些欠发达地区来说，先发展经济，在具有一定经济实力的基础上抓好民主服务民生建设，可能是比较好的选择。但从趋势上讲，在今后的一段时间内，推行民主服务民生和经济发展的双航向将是最佳的战略选择：即在坚持经济发展的同时，民主服务民生将会得到更多重视，并充分利用经济发展所提供的条件来实现民生改善。之后再经过一段时间的发展，民主服务民生将逐渐成为主导战略，经济发展在政府工作中的重要性逐步降低。如果遵循这个逻辑，“民主服务民生”机制的持续性问题就能得以解决。

［1］（美）奥斯特罗姆．公共物品与公共选择［J］．载（美）麦金尼斯主编．多中心体制与地方公共经济［M］．毛寿龙译．三联书店，2000．

［2］李之洋等．我国公共管理建构的政治本质：论服务型政府建设中的公民参与［J］．湖北社会科学，2008，（01）．

［3］［8］李军鹏．论中国政府社会管理的成就、问题与对策［J］．湖北社会科学，2005，（01）．

［4］关于中国直接民主议题，外国学者可参见（英）赫尔德著．民主与全球秩序——从现代国家到世界主义治理［M］．胡伟等译．上海人民出版社，2003；国内学者可参见陈启修．我理想中之中国国宪及省宪［J］．载何勤华等主编．民国法学论文精粹（宪政法律编）［M］．法律出版社，2002．

［5］郭道久．在国家形态民主与非国家形态民主间寻求契合点——关于当代中国民主发展路径的思考［J］．理论与改革，2010，（05）．

［6］陈振明等．我国政府社会管理的现状及问题分析［J］．东南学术，2005，（04）．

［7］李军鹏．公共服务型政府［M］．北京大学出版社，2004．

（责任编辑：牟春野）

“Democracy Serving Livelihood” mechanism in Social Management：Pattern Innovation and Solution Selection——Analysis based on Hangzhou practice

Chen Juan

“Democracy serving livelihood”is a governing mechanism which aims to solve livelihood problems in a democratic way，in which the government combines democracy developing and livelihood improvement by encouraging multi－bodies participation，negotiation and interaction democratically．It’s practice in Hangzhou indicated that， the mechanism not only broadens a new thought in community self－governing，but also offers a new option to resolve complex problems in urbanization and to coordinate stratum relationships but also effectives to maintain social stability and develop democracy with Chinese characteristic．This article provides a new pattern and solution to improve the mechanism with the inherent requirement．

social management；democracy serving livelihood；pattern innovation

C916．2

A

1007－8207（2011）07－0031－05

2011－06－17

陈娟 （1981—），女，中共浙江省委党校 （浙江行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为当代中国政府与政治、公共政策。