日本提高粮食生产能力的政策措施及经验借鉴

孙岩

[关键词]粮食；生产能力；日本

一、日本粮食供需的基本情况

日本耕地面积469.2万公顷，人均耕地面积不足世界平均水平的1/10。日本近年谷物产量950万吨左右，消费量3 600万吨左右。其中水稻产量850万吨左右，消费量900万吨左右，基本自给；小麦产量80万吨左右，消费量600万吨左右，绝大部分需进口解决；玉米产量极少，消费量1 600万吨左右，几乎全部依赖进口。另外，大豆产量在25万吨左右，消费量500万吨左右，绝大部分需进口解决。如2004年日本谷物产量981万吨，其中稻谷873万吨，小麦86万吨，大麦18万吨。谷物进口2 643万吨，其中大米73万吨，玉米1 625万吨，小麦548万吨。

二、日本提高粮食生产能力的政策措施

（一）強化农业基础设施建设

日本政府十分重视农业生产基础设施建设，每年都有大量的资金通过各种资助和项目的方式被投入到农田水利设施建设中去。例如对于一般的农田改造项目，一经批准，中央财政补贴经费的50%，地方40%，其余则由农户承担。

（二）重视农业科技的研究和推广

由于耕地有限，日本政府一直非常重视农业科学技术的研究和推广。日本拥有完善的农业科研和推广体系，科研机构主要由国家或地方政府开办的公立科研机构、各种高等学校和民间科研机构(包括企业)三部分组成，科研经费的来源主要由政府投入和民间资金两部分组成，同时日本政府也加大对农业推广体系和农业推广人才培养的投入，每年都从财政预算中拨款用以扶持日本农业推广体系的发展和农业推广人才的培养。

（三）日本大米补贴政策的基本内容

日本于1995年颁布《关于主要粮食供需及价格安定法》，标志着日本新的大米流通制度和价格体系的建立，并于1998年提出“稻米经营安定政策”，由政府和农民共同出资，对大米进行价差补偿。但直到2004年，日本才建立起完全的大米市场价格机制，同年日本推行“稻米政策改革大纲”，标志着日本大米政策已由过去的价格支持，转向追求稳定农民收入的新阶段。

1.生产调整补贴—“产地交付金制度”。日本2004年推行的“稻米政策改革大纲”，主要为变革生产调整计划的实施方式。日本稻米政策改革主要调整目标由面积管控改为数量管控，并改变生产调整的分配方式，中央依地方对生产调整政策的配合程度及核心农户数等原则来分配，调整补贴以其他作物替代水稻生产的农户的转作补贴以“产地交付金”名义下放至地方，而由个市町村“协议会”决定具体执行方式。该“协议会”按照中央提供的大米需求量情报，调整转作资金的分配方式，各自决定本地转作种类、产量与价格，再分配“产地交付金”。 不同地方及不同转作作物的产地交付金不同，例如各地的大豆产地交付金均在每分地 35 000~45 000日元，产地交付金由地方协议会自由运用及自行分配决定，若于该年度有剩余，可保留至来年再使用。

日本向WTO通报时，将产地交付金归类为绿箱政策中的“环境相关政策之补贴”。主要理由为：该转作制度之所以补贴生产者，原因在于水田上种植其它作物所衍生的管理行为能够达成环境保护的目的；该项补贴资金来源为财政支出，不是由消费者的移转补贴，其目标是为了维持良好的水田环境，而无价格支持之目的；要获得该此补贴必须满足政府所规定的环境保护条件。

2009年，日本政府“产地交付金”的预算高达2 000亿日元，约占中央政府农业总预算的5%，农业补贴的20%，在政府各项农业补贴中所占比重最大，其金额大于给予稻农之收入差额补偿（500 亿日元）、以及给予非核心农家之促进稻作结构改善交付金（200亿日元）。

2.稻农收入差额补偿—跨品目经营安定对策。经营面积超过2.6公顷的稻农，生产条件比外国差时，可以获得直接给付，款项分为“面积给付”及“产量给付”两种，在政府认定稻农能够安定经营作为优先考虑下，决定前者所占的比例为70％，后者为30％。直接给付标准，由每个认定农业者近3年（2004年至2006年）所生产的对象农产品的单位面积与贩卖价格、日本当局所公布各项对象农产品近3年单位面积与产值等为基准，予以计算而得。此外，当对象农业者所生产的对象农产品遭到天灾为害时，可以“农业灾害补偿制度”的规定，申请补助款（注：一般情况下，其所能领取到的灾害补助款，以近3年单位面积平均产值之90％为最高限额）。如果认定农业者所领取的灾害补助款，尚未达到农业经营安定之标准时，可依此新制度的规定，以扣除已领取的灾害补助款后之余额为计算基准，申请直接给付款。

考虑那些短期无法符合加入条件限制之稻农，政府编列为期 3 年的“促进稻作结构改善交付金”作为“跨品目经营安定对策”配套措施，基本上为一固定给付，但其详细补助方式则由各地方协议会决定，一般对于有意参与经营规模扩大的农家会给予增额。至于在“跨品目经营安定对策”中与种植无关的固定给付，系为补正与国外生产条件之差异，则可视为与生产分离，目前其给付范围并未涵盖稻米。另外，2008年之后“跨品目经营安定对策”已更名为“水田经营所得安定对策”。

三、日本提高粮食生产能力政策的经验借鉴

我国于2008年11月13日公布“粮食安全中长期规划纲要（2008至2020 年）”，提出我国制定粮食安全政策的指导思想和主要目标是强化农业生产能力建设、完善粮食市场机制、加强粮食宏观调控、落实粮食安全责任、倡导科学节约用粮等五个方面，并具体提出强化粮食安全责任、严格保护生产资源和建构粮食的宏观调控三大具体措施。

参考上述相关国家与地区提高粮食生产能力的政策措施，可以为我国制定明确、具体和可操作的政策措施提供以下几点借鉴之处：

（一)提高粮食生产能力是制订农业政策的核心

在我国工业化与城市化过程中，农业、农村和农民问题交织在一起，有关政策又存在相互抵消现象，如促进农村经济发展和提供农民收入的措施，有可能对农业生产和粮食安全造成负面影响。近年来，不少干部对农业生产特别是粮食生产表现出一种盲目的乐观情绪，认为中国的粮食问题早已过关，“粮荒”是很久远的事，是别人的事，为实现农村经济发展，忽视甚至牺牲粮食生产。日本始终坚持稻米高度自给表明，我国是人口大国，必须始终坚持立足国内，实现粮食基本自给，牢牢把握解决粮食问题的主动权，任何时候都不能动摇。

（二）提高粮食生产能力是保障粮食安全的根本

在我国工业化和城镇化加快推进阶段，农业仍然是国民经济的薄弱环节，粮食和食物安全仍然面临严峻挑战：一是受耕地、水资源、气候等因素变化影响，粮食继续增产的难度越来越大；二是粮食需求刚性增长，粮食供求将长期处于紧平衡状态；三是粮食品种结构和生产布局矛盾突出，国际市场粮食价格大幅波动，宏观调控难度加大；四是粮食生产比较效益低下将长期存在，政策支持需要不断加强，建立促进粮食生产稳定发展长效机制的任务艰巨。日本在农业基础薄弱、自然灾害频繁的环境下保持稻米的高度自给政策说明，只有保障乃至提高国内的粮食生产能力,才能从根本上解决粮食安全问题。

（三）提高农民种粮积极性是提高粮食生产能力的前提

农民是粮食生产的主体，但农民决策目标是自身利益最大化，而非国家粮食安全。必须采取政策措施引导农民的生产行为，提高农民的种粮积极性，保证我国粮食的稳定供给。各国对农民进行技术辅导，实行最低支持价格以及对农业生产投入补贴政策的经验均表明,只有增强农民生产粮食的积极性,才是保障国家粮食安全的重要措施。日本粮食最低支持价格以及对农业生产投入补贴政策的经验均表明，只有增强农民生产粮食的积极性，才是保障国家粮食安全的重要措施。因为对于农民来说，最为关心的是如何提高收入，所以按照经济规律农民会选择种植那些能使他们收益最大化的经济作物。因此，国家应当通过有效的政策措施，通过市场机制或者补贴机制，让农民有增加粮食生产的主观积极性。

（四）促进科技进步是提高粮食生产能力的保障

与其他种植业经营项目相比，粮食生产比较效益明显偏低是一个普遍的现象。发展粮食生产、保障粮食安全，关键是要提高粮食生产的比较效益，增加种粮农民收入。目前，世界各国都是把加大农业科研和推广投入、提高农业科技水平作为发展粮食生产的重点。我国受土地和水资源的约束，未来实现粮食持续增产的根本出路也是在提高单产。因此，必须进一步加大对农业科技的投入，改革和完善农业科技创新和技术推广体系，切实提高粮食增产的科技贡献率，这是今后我国粮食增产的主要源泉。农业科技方面，在目前尚不能证明转基因产品对人体有害的情况下，应高度重视转基因技术对农业和粮食增产的巨大潜力，加大科研投入，做好充分的科技储备。

（五）加强农业补贴是提高粮食生产能力的动力

日本在粮食政策上都是采取政府直接干预的方式，提高粮食价格和产量，保证实现种粮农民的收入增长和粮食增产的双目标。目前日本农民收入约2／3是来自政府的直接补贴。我国要继续加大对种粮农民的直接收入补贴和其他政策扶持。虽然我国已开始实施了对种粮农民的生产和收入补贴，但目前的补贴水平很低，每亩只有50～80元，难以保障种粮农民的收入和调动农民种粮的积极性。今后，在继续加大现有补贴力度的同时，要研究制定针对粮食生产的税收、信贷扶持政策，进一步提高粮食生产的比较效益，增加种粮农民收入，调动农民种粮积极性。□

（编辑/永安）