乡-城人口迁移下的农村养老困境及应对

王泽强

（中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

乡-城人口迁移下的农村养老困境及应对

王泽强

（中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

在我国工业化与城市化的快速推进中，农村青壮年人口大规模向城市迁移对农村家庭养老保障功能产生较大影响，使得农村老龄化背景下的农村养老困境问题日渐凸显。为了积极应对农村老龄化和乡-城人口迁移下的农村养老困境，则须加快农村养老保障的社会化改革进程，并继续发挥家庭养老的重要功能，建立社会养老与家庭养老功能互补、其他养老方式补充的农村养老保障体系。

乡-城人口迁移 农村老龄化 农村养老制度

乡-城人口迁移是工业化和城市化进程中的一个重要内容和特征。改革开放以来，特别是20世纪90年代之后，我国工业化与城市化迅速推进，农村人口大规模迁移向城市。在乡-城人口迁移中，农村迁移人口主要是以青壮年为主，通过外出求学、就业与务工等途径，永久地或非永久地迁向城市。近年来，我国农村老龄化水平在逐年提高，第五次人口普查数据和2009年1‰人口抽查数据显示，我国农村65岁及以上的老年人口比例已从2000年的7.48%上升到2009年的9.79%，这意味着在我国农村老龄化加剧背景下的农村养老资源需求将进一步扩大。目前，我国农村养老保障功能主要还是由传统的家庭养老和土地养老等所承担，社会养老保障能力不足，农村青壮年人口向城市迁移对农村家庭养老的供养能力及制度基础产生了较大的冲击，农村养老困境问题正日渐凸显。

一、我国农村养老资源供给状况分析

从我国农村养老资源的供给角度看，其养老资源可分为家庭的、自我的、制度性的，以及其他的养老资源。家庭资源主要是由家庭成员（特别是子女）提供，自我资源主要是来自于老年人自身继续劳动所获得的收入和储蓄积累，制度性资源则是来自于政府或集体组织的制度性安排而提供的，具有社会养老的性质，而其他资源包括源自于市场渠道的商业养老保险和商业养老机构所提供的商业性养老服务等[1]。目前，我国广大农村地区还尚未建立起完善的社会养老保障制度，农村老年人口主要生活来源（也即养老资源）的90%以上主要是来自于家庭成员的供养或自我劳动收入，而源自于离、退休金和养老金以及最低生活保障金等制度性供给十分有限，只有6%-7%左右的水平（见表 1）。

表1 我国农村老年人口的主要生活来源比较 （单位：%）注：表中所采用的是6 0岁及以上老年人口的相关数据。数据来源：根据2 0 0 8-2 0 1 0年《中国人口和就业统计年鉴》计算整理。

目前，我国城乡之间的养老制度还基本处于二元分割的状态，在城镇，实行的主要是“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，具有较高的社会养老保障水平和覆盖面；而在农村，长期以来，我国农村的养老主要还停留在依靠土地及家庭养老的传统模式上，社会养老保障仍处于较低水平，直到上个世纪的80年代末、90年代初，国家才开始对农村社会养老保险制度（即“老农保”）进行改革探索[2]。基于“老农保”的改革试点与推广曾一度吸引了高达8000多万农民参加，但由于“老农保”制度设计上的缺陷，其筹资渠道单一，仅来源于农民自己缴费，既没有集体的补助也没有政府的补贴，而未能突破农民自我储蓄、自我积累的家庭养老基本框架，也就难以充分调动农民参保的积极性，造成近年来农民参保人数的连年萎缩。截止到2008年底，农村参加社会养老保险人数已减至5595万人，所支付的养老金数额仅57亿元，领取养老金的农民也只有512万人，农村养老保险基金累计额仅499亿元。可见，基于“老农保”的农村社会养老保障制度改革继而陷入了停顿状态，农村社会养老资源并没有能够从根本上实现增量供给。

二、乡-城人口迁移对农村养老制度的影响

改革开放以来，在工业化和城市化的互动作用下，我国乡-城人口迁移规模逐渐扩大，人口城市化率从1978年的17.92%提高到了2010年的49.68%，年均提高的速度将近1个百分点。由于青壮年人口具有较大的迁移性，而老年人口的迁移性则较小，实际上，乡-城人口迁移呈现出了明显的年轻型年龄结构特征，即农村青壮年人口大规模地向城市的迁移过程。长期以来，我国农村养老制度则是以传统家庭养老方式为主导的，其在稳定和延续农村人口的再生产中发挥了重要作用。显然，在乡-城人口迁移中，由于青壮年人口的大规模迁移，其结果在加深农村老龄化的同时，更是造成了农村家庭养老资源大量流失和农村 “空巢老人”数量不断增加，而相应地对农村传统养老制度所赖以存在社会及文化基础产生了较大地侵蚀，进而也就影响和削弱了农村传统养老资源的供给能力。

1.家庭养老文化观念淡化

千百年来，注重家庭、尊老爱幼是我国传统家庭伦理道德的重要内容，其中 “天下孝为先”的“孝”文化是构成家庭养老文化基础的基本元素，祖孙几代同堂的传统大家庭则是传统家庭养老得以长期延续的重要载体及保障。于是，以“孝”文化为基础，以血缘关系为纽带，家庭养老资源就得以在家庭成员之间实现代际传递。然而，随着工业化和城市化步伐的加快，我国农村青壮年人口在远离乡土而大规模迁移向城市的过程中，虽然收入的增加使得他们能够为留守在农村老年人口提供更多的经济支持，但他们生活方式和养老观念等则也随迁移而发生较大变化，“父母在，不远游”等传统的家庭养老文化基础在经济社会结构的急遽变动中受到削弱，乡-城人口迁移冲击了传统的“孝文化”，动摇了家庭养老的文化基础，子女孝养由非功利性到功利性，尊老敬老等传统价值观和家庭观在迁移中逐渐淡化，家族养老行为的天然约束力趋于下降，从而弱化了家庭对老年人的支持保障功能。

2.家庭养老保障能力下降

在我国农村养老保障功能仍以家庭成员特别是子女作为养老资源供给主体的现实状况下，家庭养老保障功能正常维持的基本条件也就是要有足够的子女数量，子女数量的多少则就成为了农村家庭养老功能实现的基本保证[3]。乡-城人口迁移中的农村青壮年迁移人口的生育行为和生育观念通常会发生较大变化，再加之计划生育政策，使得我国农村人口生育率大幅下降，以至于降低到更替水平之下，农村家庭的子女数量不断减少，其规模也在不断缩小，如1985年农村平均家庭户规模为5.10人[4]，而2008年则只有3.36人。随着农村人口生育率大幅下降、子女数量急遽减少，家庭代际间的人口数量结构则从“金字塔型”逐渐转变成为“倒金字塔型”，由独生子女或数量较少的子女负担数量较多的父辈和祖辈的养老状况已成为无法回避的现实问题[5]。农村家庭子女数量的减少和家庭规模的缩小，家庭养老保障能力自然也会随之而趋于下降。

3.家庭养老资源流失

在家庭养老中，家庭成员（主要是子女）向老人提供的养老资源不仅包括经济方面的支持，也还包括生活上的照料以及精神方面的慰藉，只有这样才能够保证老年人口能实现老有所养、老有所依，在物质生活上有保障，在精神生活上丰富多彩，从而享受天伦之乐。然而，随着农村青壮年人口向城市迁移规模的加大，农村家庭户中的子女大量远离乡土、远离家庭和年迈的父母，迁移的结果虽然提高了子女在经济资源上具有为年老的父母提供更多的经济供养和接济的能力，但造成了农村家庭养老资源大量流失和农村“空穴老人”数量不断增加，农村家庭养老的供给主体和养老资源的减少，留守在农村的老年人口必要的生活照料和精神慰藉等方面的需求则会面临供给不足。如2000年，我国农村有65岁及以上老年人的家庭户中，“单身老年人户”、“一个老年人与未成年亲属户”、“只有一对老年夫妇户”和“一对老年夫妇与未成年亲属户”等相关家庭户所占的比重就高达23.07%[6]。

4.自我养老资源减少

在我国工业化和城市化的快速推进中，其造成的结果一方面是良田耕地的大量消耗和减少，另一方面又出现了大片良田耕地的抛荒，这种状况自然减少了农民实际所耕种的土地量，从而降低了土地及农业等生产经营在农村养老中的保障功能。随着农村老龄化的不断加深，农村老龄人口的自我养老能力就在逐渐降低，使得依靠“劳动收入”作为主要生活来源的老年人口比重下降。根据我国农村居民家庭纯收入来源构成的相关数据来看，包括农、林、牧、渔业等在内的家庭经营收入所占的份额呈现逐年下降的趋向（见表2）。从事农业生产是农村老年人口的主要收入来源，农业收入占家庭收入比例的逐渐减小，使其收入获取能力和自我储蓄能力也会随之下降而下降。如2000年我国农村居民人均现金节余率为10.13%，而2009年则降至9.18%。农村老年人口的劳动收入能力和储蓄能力的不足，则意味着他们通过自我积累实现自我养老的资源也是不足的，这自然也就制约了其自我养老功能的发挥。

三、乡-城人口迁移下的农村养老困境应对

数据来源:根据历年《中国统计年鉴》计算整理。

随着“新农保”试点范围的不断扩大，我国农村社会养老保障作用也愈加明显，但仍无法替代农村家庭养老的基础性地位，在未来较长时期家庭养老仍将在农村养老保障中发挥其重要功能。因此，应对我国乡-城人口迁移下的农村老龄化和农村养老困境，还需根据我国国情，继续挖掘和发挥家庭养老的特殊功能，加快推进农村养老的社会化改革进程，建立以家庭养老为基础，社会养老为核心，社会养老与家庭养老功能互补、其他养老方式补充的农村养老保障体系。

1.继续发挥农村家庭养老优势

建立城乡一体化的社会养老保障制度是我国农村养老制度改革的必然趋向，但在目前，要实现农村社会养老完全代替家庭养老还存在较大的现实难度[7]。虽然农村家庭养老资源供给能力受到了乡-城人口迁移的较大冲击，使得农村家庭养老功能逐渐减弱已成为了一个不争的事实，但在目前的状况下，农村家庭养老制度的重要性和功能性仍不可或缺，其对农村老年人口所承担的生活照料和精神慰藉功能却并不会因为其养老保障能力的下降而就完全被其他养老方式所取代；相反，尤其是农村高龄老人的生活照顾仍旧需要依赖于家庭，他们的生活自理能力较低，情感也较为脆弱，对子女的依赖感会随着年龄的增加而提高。目前，由于我国农村老龄化进程速度快以及社会经济发展水平低，而农村社会养老保障能力在短时间内却难以有效跟进，于是，农村家庭养老的基础性地位则在较长时期内将不会发生根本性改变。因此，充分利用家庭养老资源，最大化地发挥传统家庭养老的特殊优势，仍是农村养老制度建设的重要内容。在农村养老制度改革完善中，还需要继续传承和弘扬家庭养老的传统文化，挖掘和利用农村家庭养老中的潜在资源，提高和释放家庭养老资源的供给能力。

2.不断增强农村社会养老功能

在农村养老资源的供求关系中，一方面是农村人口的不断老化而使得农村养老资源需求不断增加，另一方面则是农村家庭养老资源的渐进萎缩和向城市不断流失，造成了农村养老资源的供给不足。由于农村老龄化不断加深下的农村养老资源的需求增加是必然的，那么，通过增加农村社会养老资源的供给来弥补家庭养老资源供给不足，也就成为实现农村养老资源供求新均衡的一个必然途径。鉴于基于“老农保”的农村社会养老制度改革所存在的问题，2009年6月，国务院审议通过了关于开展“新农保”试点的指导意见，决定于2009年10月1日前在全国10%的县 （市、区）开始“新农保”的试点，并逐步扩大试点范围，到2020年前基本实现全覆盖。较之于“老农保”，“新农保”的基本框架采取的是社会统筹与个人帐户养老金相结合的基本模式和个人缴费、集体补助与政府补贴三位于一体的多元筹资渠道，支付结构分为基础养老金和个人账户养老金两部分，从而能够激发广大农民参保的积极性。目前，“新农保”试点工作已在全国全面展开，截至2010年底，农村参保人数已达10277万人。因此，建立和推行“新农保”既是我国农村养老制度改革的重要举措，也是积极应对农村老龄化、应对乡-城人口迁移下的农村家庭养老困境的有效路径。

3.积极发展其他各种养老方式

互帮互助是农村生产与生活中的一个重要传统与美德，这也是和农村经济社会发展水平不高、生产力落后的现实状况相适应的，而且这种互帮互助的生活传统在目前的农村养老中也是有所体现的，如农村集体组织或社区通过建立“五保”制度和养老院以承担年老多病、无依无靠的孤寡老人晚年生活的赡养，为其提供养老服务和经济生活上的支持。这种养老方式虽然还不能有效替代目前农村家庭养老及社会养老功能，但却也是农村养老保障制度体系的重要构成部分，并且随着农村经济发展，农村集体组织和社区经济必然会进一步发展壮大，从而为增强农村集体或社区养老保障功能提供必要的经济基础。值得一提的是，目前在我国东部发达地区的农村，农村社区养老方式已经得到了一定的发展，也相应地成为了当地农村养老保障制度建设的一个重要方面。另外，由于受传统文化观念、社会环境的影响和经济发展水平的限制，目前商业性的养老方式在农村老年人中的适用对象范围还较窄，还没有能够得到广泛运用，农村老年人对商业性的养老保障的认知程度和需求水平仍较低。可见，随着农村经济发展、农民收入水平提高和农村养老观念的改变，扩大商业养老保险和发展商业性养老机构则将有可能成为应对农村老龄化和增加农村养老资源供给的重要补充形式。

4.不断完善农民工的养老保险

在我国工业化和城市化进程中，农民工的跨地区流动作为乡-城人口迁移的主要表现形式，他们对我国经济社会发展做出了巨大贡献。农民工作为城市产业工人的有机体，却又由于其身份的限制而难以纳入城镇社会养老保险制度保障之内。国家统计局的相关调查则显示，我国农民工没有参加保险的情况十分普遍，尚未参加养老保险的农民工占被调查总数的比重高达73.37%[8]。究其原因，农民工不愿意参保的一个重要因素在于其较高的迁移流动性，这决定了农民工很难长期连续在一个地方务工，而目前我国很多地方的养老保险还不能实现跨地区续转，跨地区就业的农民工缴费年限也不能累计计算，如果农民工返乡或继续迁移向另外一个地方而中断参保的话，所能退回的也只是其个人缴费的部分。这种状况显然损伤了农民工参加养老保险的积极性，有的地方甚至出现了大量农民工退保的情况，其结果势必造成了数目庞大的农民工仍游离在社会养老保险的保障之外。可见，在乡-城人口日益频繁的迁移流动的当前，农民工选择参加城镇养老保险、返乡农民工参加 “新农保”以及被征地农民转换到“新农保”等问题将日益常态化，因此，必须妥善解决好农村养老保障制度与其他社保政策之间的接续转换以及农民工在不同地区社会养老保障之间的接续转移等问题[9]，努力改革和完善农民工参加社会养老保险的各项制度措施，也就成为应对乡-城人口迁移下的农村老龄化和农村养老困境的重要内容和内在要求。

[1][4][6]黄乾.农村养老资源供给变化及其政策含义[J].人口与经济，2005，（6）：55-60.

[2]谢安.我国农村老龄化趋势及新型养老保险体制的建立[J].中央财经大学学报，2009，（9）：12-16.

[3]陈功.中国养老方式研究[M].北京：北京大学出版社，2003.232-233.

[5]李建新.低生育率的社会学后果研究[J].社会科学，2001，（2）：64-69.

[7]周莹，梁鸿.中国农村传统家庭养老保障模式不可持续性研究[J].经济体制改革，2006，（5）：107-110.

[8]国家统计局课题组.城市农民工生活质量状况调查报告[J].调研世界，2007，（1）：25-30.

[9]韩俊江、韩烨.建立新型农村社会养老保险制度的思考 [J]. 东北师大学报 （哲学社会科学版），2009，（3）：123-127.

2011-08-26

王泽强，中共安徽省委党校经济学部副教授，博士。

吴妍妍