发挥土地整治效益 加快新农村建设步伐——以长丰县土地整治整村推进项目为例

杨维国

（长丰县财政局，安徽 长丰 231100）

发挥土地整治效益 加快新农村建设步伐
——以长丰县土地整治整村推进项目为例

杨维国

（长丰县财政局，安徽 长丰 231100）

土地是稀缺资源。近年来，安徽省将农村土地综合整治与新农村建设相结合，探索出了一条耕地面积不减少、土地利用更节约、城市建设发展用地有保障、人民群众得实惠的新路径，有效地解决了工业化城镇化缺地、新农村建设缺资金、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手等一系列难题。未来几年，安徽省将全面推进农村土地整治整村推进工作，加快城乡统筹进程，保护耕地和粮食安全，促进社会主义新农村建设。本文以长丰县造甲乡宋岗村、陈刘村土地整治整村推进项目为例，结合当前土地整治整村推进项目工作实际，对如何有效解决项目建设中和建设后存在的问题、加快新农村建设步伐做一探讨。

土地整治 新农村建设 整村推进

在国务院新土地管理法指导下，安徽省加大了农村土地整治力度，到目前为止经历了三个阶段：2006年以前的土地整理复垦开发阶段；2006年至2008年的土地整理和建设用地置换并行阶段；2008年至今，整村推进阶段。特别在第三阶段，整村推进的土地整治项目以集约节约利用农村土地为主题，以土地及宅基地整理为切入点，以新农村建设和土地经营权流转为主要途径，通过引进农业产业化项目，大力推进农业产业结构调整，加快发展农业规模经营，努力实现农业增效、农民增收与集体经济增强。整体上看，该项目达到了预期效果。

一、土地整治整村推进项目取得的成效

土地整治中的整村推进项目是统筹推进地方工业化、城镇化和农业现代化的重大战略选择，也是加快社会主义新农村建设的重要突破口，具有前瞻性、开拓性与探索性，就长丰县而言，项目实施取得了显著成效。

（一）增加了耕地面积，提高了耕地质量。在整村推进的土地整治中，长丰县严格按照建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不下降的原则推进项目实施，不仅实现了耕地占补平衡，而且增加了耕地面积。通过整治，共新增耕地面积3167亩，其中确认土地整理项目净增耕地1406亩，旧村庄复垦净增耕地1761亩，新增耕地率达到14.4%；同时，通过宅基地整理出建设用地指标1613亩。以作为合肥市2008年实施综合整治项目2个试点的长丰县造甲乡宋岗村、陈刘村为例，两行政村项目区总面积为22019.2亩，涉及20个自然村庄、1295户，总人口为3978人，项目总投资约1.6亿元。项目主要包括新村建设、土地及宅基地整理和农业产业化发展三个方面。整理后的耕地“小田变大田”，实现了田、水、路、林综合配套，大大改善了农业生产条件，提高了农业生产能力。

（二）搭建了支农平台，破解了支农资金不足难题。以农村土地整治整村推进项目为载体，把新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金中用于农业土地开发的资金等集中投入到项目建设中去，并以项目建设为平台，集中整合各类支农资金、广泛引导社会资金投入，为推动社会主义新农村建设开辟了一个稳定的资金渠道。同时搭建了比较宽阔的支农平台，初步破解了支农资金不足的的难题，为增加农民收入等惠农措施提供了有益的经验借鉴。

（三）优化了用地结构，促进了土地节约。农村土地整治整村推进打通了统筹城乡建设用地的通道，打破了城镇建设用地瓶颈，开辟出经济发展的新空间，特别是建设用地置换和城乡建设用地增减挂钩政策的实施，大大缓解了用地矛盾。同时，通过整治也减少了农村闲置土地，提高了农村土地利用率，长丰造甲乡项目区户均宅基地占地面积 （含公共占地面积）由原来的1.9亩减少到0.5亩，宅基地面积节约率近400%，建设用地布局得到很大优化。

（四）促进了土地流转，增加了农民收入。整治后的土地，实现了耕地连片作业与基础设施的配套建设，扫清了地界与沟壑阻拦，为实现土地无障碍流转创造了条件；项目实施后，改变了传统的农业生产方式，农业规模化经营与集约化经营明显加快。例如，造甲乡宋岗村、陈刘村整理出来的1.6万多亩土地，除将适合农民一家一户耕作的5000多亩土地分到每户外，剩余11000多亩土地全部通过招商，流转给企业承包，包括伊利集团用于奶牛养殖棚舍建设与奶牛青贮饲料种植的5500亩，以及流转给大户主要用于青贮饲料种植和大棚蔬菜栽培的3500亩，农民每亩年纯收入净增1600元。

（五）改善了人居环境，拉动了农村内需。通过统筹规划，原来脏、乱、差的居住环境得到根本改善。整治规划后的造甲乡宋岗村、陈刘村人车通行水泥道路与自来水管道铺到各家各户，中心广场、公园、民巷等绿化达40%，卫生包片到户到人，新建的为民服务中心、敬老院、卫生院、小学、幼儿园、农家书屋等均已建成投入使用，农户户均住房面积由原来的108m2增加到127m2，农村人居生产生活环境得到较大改善；通过迁村并建、拆旧新建，直接与间接拉动建筑、建材、运输等行业的发展，除了1.6亿元直接投资外，造甲项目区户均装修和购置家具家电等消费在2万元左右，拉动农村消费2590万元。

二、整村推进土地整治项目存在的问题

长丰造甲乡土地整治整村推进项目，是一次既保护耕地红线又推动农业发展的有益尝试，走出了农村城镇化与农业现代化的新路子。但作为一项探索性工作，在政策层面和操作层面都还有一些问题需要重视与解决。

（一）农民思想难以统一。在土地整治整村推进过程中，较多农民抱着“好房子不肯拆，旧房子不愿拆”的观望思想，尤其是老年人图享清静，或者与儿女一起居住感觉不自由，喜欢单独蜗居一隅，不愿意离开旧居。另外，农民对土地整治过程中拆除旧庄、整出土地、提高土地利用率的道理都明白，但在拆迁中一旦牵涉到个人利益得失，往往斤斤计较，大局观与前瞻性不够，等等，农民思想上的不统一，给土地整治整村推进工作的顺利实施带来一定阻碍。

（二）村级组织力量不强。牵涉到农村的各项工作都要通过基层村级组织加以执行才能落实。土地整治整村推进工作涉及千家万户，涵盖的内容包括拆迁补偿、耕地承包权调整、农村基础设施建设和公共服务设施配套等，涉及面广，牵动性强，推进难度大，加上农民利益诉求不一等众多原因，让原本就战斗力较为薄弱的村级组织有了畏难情绪。尤其是在项目实施过程中，因实行招投标制与资金报账制，村级干部从项目上得到的好处很少，使他们发动、组织群众的积极性不高，导致项目建设难以推进。

（三）基础工作相对薄弱。土地是农民的最重要的财产，但由于体制与政策原因，我国土地确权相对滞后，依据安徽省国土厅统计数据，全省农村集体土地所有权发证率、集体土地使用权发证率、宅基地登记发证率分别只有55.3%、30%、54.6%，同时，由于现行法律法规尚不完善，农村宅基地价值未能充分体现，大部分地方农村旧宅拆迁补偿标准偏低，另外，农民长期稳定增收机制没有形成，土地整治整村推进项目区的连片耕地在政府主导下主要以租赁形式流转给企业与大户经营，农民仅仅获得土地租金，并没有从项目区农业生产条件显著改善中得到更多实惠。

（四）项目后续管护欠缺。土地整治整村推进项目实施中，项目区大量闲不住的农民外出务工，大部分农民工的务工收入都比务农收入高，所以在项目完工后，很多农民不愿意回来耕种，即使有的村委会将适于一家一户耕种土地分配到户，但因单户种植效益不高，也往往会出现了“有田无人种，有地无田耕”的抛荒现象，有的甚至在适宜于种粮的地块上种上树木，图个一劳永逸，继续在外打工；同时，项目主管部门的监管工作截止于项目竣工验收，项目工程后续管护出现空白，出现了“有人建、无人用、无人管”、“前面建，后面坏”等现象。

（五）新村管理有待加强。项目区新村的社区化管理问题是实施土地整治整村推进项目后急待解决的问题，原本散居爱忙的农民全部搬进新居集中居住后，社区管理和服务成为一大难题，垃圾处理、环境治理、用水等问题逐渐显现，以造甲乡宋岗村、陈刘村项目区为例，三个集中居住点徐小集中心村、徐老家、陈刘老街共新建住房212栋，共居住户数1203户，共计3978人，相当于一个乡镇集镇，但邮政、电信、物流、商贸、集贸市场等配套并未及时跟进，社区服务体系尚不完善。

三、对策与建议

深入开展土地整治整村推进工作，是工业化城镇化加速发展时期实现保耕地、促发展的根本途径，是解决新农村建设钱从哪里来、人往哪里去的关键抓手，是解放和发展农村生产力、发展现代农业、增加农民收入、拉动农村内需的现实需要，也是统筹城乡大发展、实现社会大和谐的重大战略选择，具有牵动全局的意义，这就有必要巩固项目实施业已取得的巨大成就，总结借鉴已有的成功做法，针对项目实施中存在的问题，积极探索解决问题的对策，切实把好事办好办实，推动土地整治整村推进工作持续健康发展。

（一）解放思想是关键。土地整治整村推进工作最直接的参与者与受益者是项目区群众，在当前社会各种矛盾凸显时期，争取群众的理解与支持是推动项目实施的关键。做好群众工作，一是要掌握做群众工作的方法，要以理服人，以情感人，要充分利用乡村干部拥有的丰富的农村工作经验与深厚人脉关系，可以走亲访友，建立感情，感动群众，达到和谐征拆，和谐安置。要充分发挥好基层干部、党员的示范作用，广泛宣传整村推进的意义，做到以点带面，逐步打消群众思想顾虑。二是要创新宣传方式，要改变过去习惯于组织领导干部出去参观学习的方式，积极争取与创造条件，组织村民代表与村民集体到先进项目区观摩学习，让村民们对先进地区整齐、干净、繁荣的新村与他们旧村的脏乱差形成一个鲜明对比，让“眼见为实”成为争取群众支持的最有力武器。三是要引导群众算好经济帐，要把现在农业相对于传统农业的优势分析到位，要把项目建成后农田水利设施的改善与引进农业企业所产生的经济效益分析到位，要让农民看得到项目成果。四是要及时化解基层矛盾，畅通农民诉求通道，做到问题早发现，矛盾早处理；要分析矛盾产生原因，要在政策与制度允许的范围内，尽量为群众解难题，做群众的知心人。五是公平公正公开操作。千百年来，中国人都“不患寡而患不均”，因此在整村推进征拆及安置补偿中，要“一碗水端平”、“一把尺子量到底”，要该补多少补多少，不徇私，不枉法，公开透明严操作，公平公正赢民心。

（二）加强村级基层组织建设是保障。解决农民思想上的问题、推动项目实施建设、组织农民投入生产等牵涉到农村的各项工作都要村级基层组织牵头执行与组织，村级基层组织还是党和国家各项政策的宣传者。因此，在土地整治整村推进过程中，要把加强村级基层组织建设作为重要依托，一是要保障村级组织运转经费，把村干部的工资与日常工作经费纳入财政预算范围，提高村级组织开展工作与落实政策的执行力，解决他们后顾之忧；二是要建立健全村干部考核体系，把解决群众实际困难的能力作为考核村干部的最高标准，争取通过对村干部工作执行能力与执行效果考核，选拔重用愿干事、能干事、会干事的同志。

（三）做好土地确权工作是基础。农村集体土地使用证是农民使用土地的“身份证”。要充分认识全面开展农村土地使用登记发证工作的重要性与紧迫性，做好农村土地确权、登记、颁证工作，是完善农村土地产权制度，保护农民土地合法权益的重要举措。开展农村宅基地确权登记发证，依法对宅基地使用权进行登记，将对推动农村土地产权制度改革，实现宅基地的转让、抵押、担保等行为提供重要保障，有利于增加农民的财产性收益，也是依法保护国有土地、集体土地合法权益，保护农民利益的迫切要求。国土部门要认真做好农村宅基登记发证工作，大力宣传农村宅基地确权登记发证工作的法律地位、经济效益和社会效益，以及对农村经济发展的长期推动作用，充分调动村民申请宅基地权利登记、配合宅基地确权登记发证工作的积极性和主动性。

（四）落实项目后期管护是抓手。不能让项目验收成为土地整治整村推进工作的句号。项目通过验收后，必须要先行落实项目投资所形成的路、灌排设施、花卉林木等固定资产的管护责任人。对于项目区内固定资产，当地农村集体经济组织为管护的责任人；对于新开垦的耕地，交由当地农村集体经济组织负责发包经营，并划入基本农田保护区进行保护，不得弃耕抛荒；对于项目后期管护所需要的资金，可由集体经济组织在收入的承包金中解决，或者从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金中争取。也可根据项目规模大小，在项目预算中列入专项维护费用。还要充分调动群众参与工程管护积极性。群众是项目受益群体，要宣传透彻，让群众自觉承担起管护责任。国土等有关部门每年要定期或不定期到项目区进行抽查，并对抽查结果给予适当奖惩。同时，把引入农业龙头企业作为落实项目后期管护的主抓手，把项目管护成本转由企业承担，让企业化的专业管理成为推动农民增收与项目可持续发展的有力举措。

（五）促进新村规范化管理是需要。在项目区新村的社区化管理上，一是要积极探索建立义务工制度，采取“村组织、民志愿”的原则，对农民新村卫生、绿化等实行义务监管与包干。二是实行社区管理社会化服务，当地政府要积极引导，让邮政、电信、物流、商贸、集贸市场等配套及时跟进，要充分征求民意，必要时对农民新村管理实行市场化运作。三是实行社区事务管理“一事一议”制度，加强新村民主建设，充分调动群众参与管理和服务的积极性。四是要高度重视新村老年人生活保障问题，要积极争取“新农保”等政策的落实，同时为农户在房前房后预留了0.2亩以上的“自留地”，减少农民集中居住后买菜等生活成本。五是在道路、自来水、绿化等公共设施管护及环境卫生、公共秩序等经费保障上，可把由村集体所有的土地的对外承包流转所得收入用作新村管理经费，保障新村的各项管理工作正常运转。

2011-09-16

杨维国，长丰县财政局局长，合肥市委党校第37期青干班学员。

马俊