中俄两国边境区域合作开发文献落实问题探讨

韩 青,李景禹

(辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心区域经济研究所,辽宁大连116029)

近年来,经过中俄两国政府有关职能部门的反复磋商和认真准备,并由两国元首在2009年9月23日批准的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009-2018)》[1](以下简称《合作规划纲要》),目前已经进入具体落实阶段。对此,胡锦涛主席认为:“这是一份内容充实、很有分量的文件,希望两国有关部门抓紧落实,推动两国地方合作不断迈上新台阶”。梅德韦杰夫总统也明确表示:“双方正式批准的中俄地方《合作规划纲要》,是双边关系成熟稳健的重要标志,俄方将认真落实”。随后在2009年10月中旬普京总理访华期间发表的《中俄两国总理第十四次定期会晤联合公报》[2]中进一步强调:“双方地区合作取得新突破,对两国关系发展具有重要意义,双方将全力落实两国元首批准的《合作规划纲要》,为此双方将确定协调落实的办法”。[3]2010年9月26日至28日,应胡锦涛主席的邀请,俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫对中国进行了国事访问。在此期间,两国元首签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于全面深化战略协作伙伴关系的联合声明》,声明指出,双方将继续积极落实《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009-2018)》,大力推动基础设施建设及其他地区项目合作,全面支持利用双方确定的合作机制开展两国地方合作。根据中俄两国高层领导达成的重要共识,为推动双方高度关注的《合作规划纲要》的有效实施,发挥其在今后两国地区合作中的指导作用,有必要对这份关于中俄两国边境区域合作开发重要文献的落实问题加以探讨。

一、中俄两国元首共同批准《合作规划纲要》的战略意义

在2010年9月26日至28日,梅德韦杰夫总统访华期间,两国元首回顾了中俄战略协作伙伴关系的发展状况,高度评价了近年来两国各领域合作取得的重大进展。中俄两国边境地区的合作作为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分,对充实两国务实合作内容,提升中俄两国合作整体水平,实现经济互补和地区共同繁荣有着重要的现实作用以及深远的影响,因此,受到了两国领导人的高度重视。

(一)有利于中俄两国共同应对全球性金融危机影响

进入21世纪以来,中俄两国领导人多次在会晤中提到要共同形成一份关于边境区域合作开发的纲领性文件,以保证和促进双边战略合作伙伴关系的具体落实。《合作规划纲要》的批准对双方都具有跨时代的重大战略意义。这一重要文件,是俄罗斯远东及东西伯利亚地区的地方经济发展规划与中国东北地区振兴规划纲要实现战略对接的具体体现。这种具体体现,是中俄双方面向21世纪中期全面推进战略合作伙伴关系的需要。

另一方面,2008年下半年以来,国际金融危机转化成国际经济危机,对中俄之间和各自的经贸产生重大影响。在当前国际经济危机范围不断扩大,各国都在积极采取措施以防止其进一步影响实体经济而导致全面经济危机的情况下,中俄经贸合作也要有新的进展。由此可以认定,两国《合作规划纲要》的批准也是共同应对全球性金融危机的现实需要。

(二)有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣

这场全球性的金融危机现在仍在深化和蔓延,不仅对俄罗斯发达的欧洲部分的对外出口所造成的消极影响至今没有减退,而且对比较落后的亚洲部分的经济发展有着更大的打击。俄罗斯远东及东西伯利亚地区属于资源丰富地区,过去主要是向东欧和西欧出口石油、天然气、电力等方面的初级产品来维持经济发展。由于欧洲市场受到了金融危机的严重打击,并且在国家关系方面又出现了一些矛盾,还有国际市场能源价格波动的消极影响,所以使远东及东西伯利亚地区的出口贸易遭受很大损失。以天然气为例,在以往经济正常的情况下,每年向欧洲市场出口大约4000亿立方米的天然气,现在只能维持一半的水平。如果按照和中国达成的合作开发与销售协议,远东及东西伯利亚地区每年向中国出口的天然气将达到7000亿立方米,比以往出口欧洲的还要多。仅此一项就可以证明,俄罗斯进一步开拓中国市场,不仅有利于遏制全球性金融危机的蔓延和消极影响,而且有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣。

(三)有利于加强两国在更高水平和更宽领域的合作

2010年3月20日,中共中央政治局常委、国家副主席习近平对俄罗斯进行正式访问。习近平副主席说:“中国代表团此次把访俄第一站选择在俄罗斯远东地区,就是要深入贯彻两国元首达成的共识,进一步落实《合作规划纲要》,推动中俄地方合作向广度和深度发展。”由此可以看出,中国对此次两国《合作规划纲要》的落实问题给予了高度的重视。习近平副主席在讲话中表示:中俄经贸合作具有极为深远的意义。加强经贸合作是充实和深化中俄战略协作伙伴关系的重要内容,俄远东地区同我国北部边境省区互为重要经贸伙伴,加强中俄地方合作是推动中俄关系发展的新的增长点。他还强调,中俄毗邻地区大力发展互利合作的条件已更加成熟:边界问题的解决为此扫清了政治障碍,《合作规划纲要》的签署为其奠定了法律基础,两国地方政府和企业的强烈合作意愿又为其注入了内在动力。在访问期间,中俄地方边境政府、企业还签署了15项总价值约16亿美元的合作文件。双方在习近平副主席访问期间举行签约,是以实际行动落实中俄两国元首共同批准的《合作规划纲要》,表明两国边境和地区间经贸合作正朝着更高水平和更宽领域发展。[5]

二、中俄两国落实《合作规划纲要》的保障及战略协作基础

《合作规划纲要》涉及的领域之广、项目之多、内容之实,在中俄以往批准和签署的文件中堪称首例。《合作规划纲要》的批准和实施,将在中俄两国合作发展中产生极为深远的影响,对毗邻地区的经济社会发展也会产生巨大的推动作用。因此,一定要积极采取相应的措施,以保障规划的有效实施。

(一)中俄两国必须共同促成双边合作机制,以求获得实施保障

关于这份《合作规划纲要》,虽然从表面上看来基本上是属于项目合作的清单,但它实质是一份框架性的双边合作文件,对于两国及地方合作开发具有指导意义。现在的主要问题是启动和操作的行为主体不太明确。因此,俄罗斯方面认为,俄罗斯联邦政府的地区发展部和中国的发改委不仅是文件的起草单位,而且还必须成为纲要落实的主导者。为此,俄罗斯联邦政府地区发展部部长专程访问了中国,与中国国家发改委副主任张国宝进行了会晤,展开了详细的交谈。双方达成了每年就《合作规划纲要》落实情况进行定期协商,并针对具体问题形成项目实施方案的意向。这种定期协商并达成项目实施方案的具体安排,也可以说成是《合作规划纲要》的运行机制雏形。中国国家副主席习近平也对俄罗斯进行了访问,俄罗斯总统以及总理还在会见中就此提出了具体建议。为了使俄罗斯方面的建议具有可操作性,俄罗斯联邦政府地区合作部部长还在2010年3月22日到远东和东西伯利亚地区召开了联邦主体的主要官员和总统代表的会议,部署推进《合作规划纲要》的实施方案,并且及时向中国发改委通报有关情况,以求实现两国边境区域项目合作开发的具体对接。[6]

从《合作规划纲要》中所涉及的具体项目来看,可以分为三个层次:一是国家有关职能部门操作的大项目,需要俄罗斯地区发展部与中国发改委共同牵头实施;二是属于远东及东西伯利亚地区与中国东北地区要分别推进的区域性开发项目,需要当地联邦主体负责人和中国东北地区三省一区领导人共同关注推进;三是属于国际性的项目,虽然开发的地址在中俄两国的边境区域,但有关产品要进入国际市场,所以还要协调和促成项目实施的国际合作关系,特别是在引进资金和技术方面的事物必须及时加以解决,以求尽快打开中俄两国边境区域经济合作开发的新局面。

(二)提高两国的整体合作水平,为全面实行战略协作奠定基础

从普京总统到梅德韦杰夫总统,俄罗斯对中国的合作层次和轮廓越来越清晰,主要分为两个方面:一是属于国家层面的战略协作伙伴关系,包括经济贸易、国际事务、科学技术、人文交流、国家安全等诸多领域,显然是具有全面性;二是地区性的合作关系,这方面更具有操作价值,有利于为两国战略协作伙伴关系的推进提供支撑。在今后的一段时间内,中俄两国边境区域经济的合作开发,将会成为双方携手推进战略协作伙伴关系的一个重点。

在《合作规划纲要》制定的这一过程中,俄罗斯方面有关官员也在不断提高认识,认定在俄罗斯远东与东西伯利亚地区必须把发展摆在优先考虑的重要位置,通过合作建立起与中国东北地区的互动关系,并且逐步达到平衡。

随着中俄两国区域经济合作规模的不断扩大、合作领域的不断拓宽、合作层次的不断深入以及合作途径的不断增加,对提升整体合作水平已经提出了迫切的要求。因此,中俄双方要注重通过边境区域的项目对接开发,在中国东北与俄罗斯东部地区大力开展以技术贸易为先导的产业合作的基础上,形成地方国际化产业集群的优势,以此来提高两国的整体合作水平,进而形成新的经济增长极。

三、中俄两国落实《合作规划纲要》的对策

国家主席胡锦涛2010年9月27日上午在人民大会堂同俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫举行会谈。两国元首一致表示,并肩携手,开拓进取,努力把中俄战略协作伙伴关系提高到新的水平。温家宝总理也于当日会见了梅德韦杰夫总统,温家宝说,务实合作是中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分,有着广阔的发展前景。中方愿同俄方共同努力,确保如期、高质量完成重大合作项目。梅德韦杰夫总统表示,俄方愿积极落实两国各项合作协议,深化务实合作,把两国关系推向更高水平。

由此可见,加强中俄地区合作必须要注重实效,中俄地区合作领域广泛,是一项系统工程。今年是贯彻落实中俄地区《合作规划纲要》的开局之年,双方要以《合作规划纲要》为主线,扎实做好各项工作,积极推动两国地区合作迈上新台阶。

(一)加强两国边境区域的口岸基础设施建设,为实现海陆联运提供保障

从这份《合作规划纲要》的文件构成来看,一共包括八个部分,涉及的内容具有全面性,还把中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作目录附在后面。值得一提的是,文件把中俄两国口岸、边境地区基础设施建设以及改造放在首位,特别是从加强中俄地区运输方面,突出地谈到了互用中国东北地区和俄罗斯远东地区的港口出海问题,目的就是要把两国边境地区海陆联运业务的启动设想付诸实施。为此,要采取务实措施推进两国边境地区口岸基础设施建设,为实现双方海陆联运业务提供必要的支撑和保障。在俄罗斯远东地区,一共有五个沿海港口,其中海参崴港和纳霍得卡港的基础设施建设最好,但还远没有形成配套的运行体系。因此,俄罗斯从中央到地方将在这方面做出积极努力,以便创造条件吸引和接纳中国东北地区的货物由远东港口进关上船,转运到中国的南方地区和世界其他的目的地,特别是要为东北亚区域经济合作和商品交流开辟出一条新的通道。俄罗斯方面认为,只有在两国边境区域港口之间加强海陆联运业务,才能使远东及东西伯利亚地区经济获得发展,逐步走向繁荣。

为了尽快启动中俄两国边境地区的海陆联运业务,中国东北地区各省也有许多工作要做。俄罗斯方面看到,在2009年内,中国政府先后把辽宁沿海经济带开发和图们江区域开发上升为国家战略,黑龙江省也在积极促进哈大齐工业走廊建设,特别是在近期又提出了开发哈尔滨—牡丹江—绥芬河—东宁一线的出口加工区,主要是希望在拓展俄罗斯市场方面有所作为。但需要提醒的是,俄罗斯远东市场比较狭小,人口少,消费能力低,所以黑龙江省这一带的出口加工区应该面向整个俄罗斯乃至欧洲市场,更主要的是要注重对资源和原材料进行深加工,共同开辟国际市场。为此,双方启动海陆联运业务迫在眉睫。东北地区不仅应当注重实现通江达海的战略目标,而且也要努力加强基础设施建设。只有注重与俄罗斯在这方面实现跨国对接,才能够促进海陆联运项目取得理想的经济效益。

(二)注重以项目开发带动劳务输出,努力建设两国边境区域的和谐环境

从《合作规划纲要》的正文来看,中俄两国需要共同推进的合作开发项目就有59项,而在附件中又列出了远东及东西伯利亚地区承担的合作重点项目更多,其中由外贝加尔地区承担的有8项,伊尔库斯科州承担的有9项,阿莫尔州承担的有12项,犹太自治州承担的有7项,哈巴罗夫斯克州承担的有12项,布里亚特共和国承担的有9项,滨海边疆区承担的有5项,萨哈林州承担的有7项,马加丹州承担的有6项,勘察加州承担的有10项,楚科奇自治州承担的有4项,总共高达89项之多。这么多的大项目,仅由远东及东西伯利亚地区来承担是无法完成的,无论从劳动力还是从财力来看都难以实现。因此,今后在中俄边境区域合作中引进劳动力是不可避免的,确实需要中方提供大量人员参与合作项目建设。

在这一方面,俄罗斯方面的想法是,以项目开发带动劳务输出,以项目承包引进中方的资金投入,进而形成由项目带动的一条龙合作规程。长期以来,中国政府以睦邻、富邻、安邻为基本国策,希望在两国边境区域合作开发中得到实际体现和落实效益。由于历史的原因和现实的影响,俄罗斯远东及东西伯利亚地区至今还可以听到“中国威胁论”的声音,主要是担心通过边境区域经济合作开发进一步带来中国移民问题,再加上这一地区人烟稀少,又有和中国人通婚的现象,所以这种担心也是有道理的。为此,在远东及东西伯利亚地区正在进行海关改革,甚至要暂时关闭某些海关进行整顿。其中以马哈林诺口岸海关作为试点,将在整顿后再开关,以便能够建立起良好的开放秩序。俄罗斯方面期待海关建立良好开放秩序的目的,就是要引导中国方面以项目开发带动劳务输出,避免出现混乱现象,防止双方产生矛盾,以利于形成中俄两国边境区域合作开发的和谐环境。

(三)加快推进中俄科技合作园区建设和发展,加强中俄两国的科技合作

加强科技合作已成为中俄战略协作伙伴关系中的重要组成部分,潜力巨大,前景广阔。加强中俄两国在科技和创新领域的合作,对中俄双方是互利双赢的,有利于促进两国科技优势互补和经济快速健康发展。双方应该共同努力,推动科技合作更好更快的发展,从而进一步充实中俄战略协作伙伴关系的内涵。

首先,在中俄边境地区双方应大力开展技术含量高的资源加工业,以深加工为主的农副产品加工业,发展以高科技为引领的新兴产业,加强机械制造业领域的全面合作,以产业合作为龙头带动中俄边境地区的经济合作走向国际化,进而实现区域经济一体化。[7]

其次,加强创新思维,进一步改善合作方式。在加强与俄罗斯科技合作的同时,要进一步深化与国内科研院所的合作,利用国内科研院所的技术力量,建立技术依托,提高国内技术消化吸收能力,共同承接俄罗斯的技术转移,引进俄罗斯的先进技术进行二次创新。加快引进关键技术和高新技术产业化步伐,提高自主创新能力。

再次,从引进人才和技术入手,加强对俄科技合作。依托高等院校、科研院所和高新技术企业,与俄罗斯科研机构和知名大学等开展学术和技术交流,深化双方高技术和创新领域的合作。有计划分批派出企业相关的专业技术人员赴俄参加学习、培训,提高国内技术人员的水平。

(四)由于工程浩大必须加强国际合作,需要引进日韩等国的资金和技术

中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区的合作开发,不仅是东北亚区域经济合作进程中的重要组成部分,而且也能够为后金融危机时代的世界经济发展提供示范和引擎。可以看出,东北亚区域经济合作进程具有后发优势,这里的各种生产力要素齐备,资源、资金、技术、劳动力等方面在区域配置上具有明显的互补性。

应当指出,在中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区的合作开发平台上,既具有丰富的资源和相对充足的劳动力,也具有较好的产业基础和实用技术。而比较缺少的就是开发资金和高端技术,所以需要面向世界引进欧美的资金和技术,尤其要注重就近吸引日韩等国的资金和技术。应当看到,日韩等国在全球性金融危机的冲击下遭到重创,也需要进一步找到投资开发项目的机会和出路,以求铸成本国经济发展的积极态势。如此看来,中俄两国边境区域合作开发的诸多项目,能够为日韩等国找到投资合作的机会和出路。由于近期国际市场上的石油价格又出现攀升态势,因此有利于俄罗斯通过石油出口为远东及东西伯利亚地区开发提供投资。而中国政府曾经答应的12亿美元合作开发资金,也有利于推进两国边境经济合作开发进程;再加上中国东北三省区域经济发展出现强势,已经为国家积极应对金融危机、力挺国内经济形势又好又快发展做出了贡献,所以不仅有基础,而且也有条件推进两国边境区域经济合作开发进程。估计在第一阶段的合作开发中,主要是在基础设施建设上,首先要使中俄两国边境区域实现通江达海的战略目标,需要筹集和投入资金3000亿—5000亿美元。为此,应当向两国企业界发出明确的招商引资信息,同时也要向区域内日韩等国做出积极的招商引资姿态。只有这样努力下去,才能把中俄两国《合作规划纲要》中所确定的大量开发项目逐步落到实处,取得理想的市场化运作效益。

[1] 中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009-2018)[DB/OL].http://www.chinaruslaw.com/CN/CnRuTreaty/ec-Trade/201035205636_900020.htm,2010(3).

[2] 中华人民共和国外交部.中俄两国总理第十四次定期会晤联合公报[DB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/t620336.htm,2009(10).

[3] 中央政府门户网站.胡锦涛会见俄罗斯总理普京[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2009-10/14/content_1440103.htm,2009(10).

[4] 国家发展和改革委员会.东北地区振兴规划[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/20/content_721632.htm,2007(8).

[5] 中国日报网.习近平副主席出席中俄地方合作座谈会侧记[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/zwgx/2010-03-21/61712.html,2010(3).

[6] 新华社.习近平开始正式访问俄罗斯[N].人民日报,2010-03-21.

[7] 郭力.东北振兴过程中的对外开放:中俄合作[J].东北亚论坛,2007,(5):42.