乡村治理视阈下农村社会保障的多元供给

谢妮霞，唐绍红，郭大林

(西南科技大学 政治学院，四川 绵阳 621010)

一、治理与乡村治理

“治理”(governance)理论，是20世纪八九十年代公共管理领域兴起的一种新的理论话语，基本内涵是对公共产品的供给和公共事务的管理不能仅由公共部门(政府)进行，应当寻求公共部门与私人机构，政府与公民社会等主体之间的积极合作、共同参与的多元化治理路径，以发挥各自优势，最终达到公共利益最大化，实现公共事务善治的目的。治理理论的核心是一种公共事务管理中的多元主体合作的理念。治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙对此进行了精辟地概括，他指出“公共治理最大的贡献是对传统政府管理模式的否定，它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导的，对社会多样性成份的吸纳、接收，而是一种平行的、各自以主体身份而存在的合作与对话机制。”[1]

乡村治理理论，不仅是治理理论地方化的逻辑推演，更是中国乡村公共事务管理实践拓展的经验总结。这一理论主张建构乡镇政府、非营利组织、村民组织等多元化、网络化治理主体的共同参与、谈判和协调的长效互动机制，共同进行乡村事务的管理与公共服务的提供，进而实现中国乡村社会的有序发展与持续稳定的目的。乡村治理理论作为一种新的政治学、社会学的学术范畴与思维方法，是对传统的政府一元“乡村统治”模式的摒弃。正如有学者指出的那样“乡村治理的问题界定、理论辨析、主题提炼，为中国乡村治理理论与实践走向提出了有意义的路径。”[2]当前，中国乡村治理面临的一个重要命题是如何提高农村社会保障的供给水平，进而有效地增加乡村民众的社会福利。我们认为，将乡村治理理论与中国农村社会保障的具体论域相结合，打破过去单一的行政化供给制度约束，探索农村社会保障多元主体协作的供给路径，或许是解决这一命题的一个有益着力点。

同时，随着中国农村市场化改革的不断推进，村民自治制度的政策性导入，计划经济时期政社合一的权威性管理体制逐渐变迁，特别是在几次乡镇政府重组和农村税费改革之后，“中国乡村治理事实上已经形成‘多元主体’的‘共治’结构模式”。[3]乡镇政府、村民委员会、乡村精英以及普通村民等各个主体在中国乡村治理过程中不断进行着利益博弈与较量。尽管如此，在目前“乡政村治”的治理架构下，此种“多元主体”的“共治”模式仍难以摆脱路径依赖导致的治理行政化的困境。许多情况下，乡村公共事务的参与、决策、管理、监督等权力仍由政府单向度地行使，村民委员会往往因“代理者”与“自治者”角色冲突而陷入主体迷失的境遇中；乡村精英则因很难得到政府的认同而被“边缘化”；“离散式”的普通村民也难以在体制内形成有效的治理力量。中国乡村社会这一治理困境的集中表现之一就是农村社会保障供给主体失衡所引起的供需脱节和管理失范的问题。

二、农村社会保障主体失衡引发的供需脱节与管理失范问题

十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为标志的农村改革将广大农民卷入市场化的浪潮之中，但乡村经济的巨大变革并没有推动乡村统治模式的根本变迁，政府单中心的统治方式并未退出历史舞台。与此相适应，农村社会保障的制度变迁不可避免地存在着供给主体一元化问题。“这一时期制度模式的变迁更多地体现出政府供给主导型制度变迁的色彩，人民政府是社会保障制度变迁的关键性组织。”[4]过于依赖政府供给的主体失衡问题，导致了农村社会保障的供需脱节与管理失范现象。

(一)农村社会保障供需脱节

长期以来，我国农村社会保障水平难以显著提高的一个重要原因就是政府投入严重不足。我国的社会保障制度在20世纪50年代建立之后，一直采用的是“城乡分立”的二元发展模式，国家在社会保障问题上采取了城镇优先的政策，将有限的社保资金几乎全部投入城市，农民的社会保障需求长期被忽视，其只能依赖家庭和土地予以保障，而随着土地保障功能的退化，农村社会保障的发展几乎处于举步维艰的境地。改革开放之后，这种二元模式非但没有改变，反而有愈演愈烈之势，社会保障需求巨大的农村，其供给程度远远低于需求较小的城镇，城乡的社会保障水平差距巨大。造成这一问题的原因除了国家的城市化战略之外，更为重要的是社会保障的供给主体是失衡的，在政策制定与实施过程中，非营利组织等社会化力量一直处于体制之外，它们没有被赋予独立的主体地位，甚至作为利益相关主体的农民也缺乏有效的参与和利益表达机制，以致其福利需求长期处于隐性状态。此外，“离散式”的农民个体由于无法形成组织化，统一化的力量与社保政策制定者展开博弈，其只能是“心有余而力不足”，作为“自上而下”行政化决策的被动接受者而存在。

(二) 农村社会保障管理失范

现行体制下，政府既是农村社会保障的一元供给者，又是社会保障物资的唯一管理者。毋庸置疑，社会保障由政府提供是一种理性的策略，因为这样可以有效地防止由公共产品的非竞争性和非排他性带来的“搭便车”问题，但政府作为提供者的优势，在其作为管理者时并不必然有效。到目前为止，我国仍然没有制定统一的社会保障法，对社会保障问题的规制多由国务院的行政法规和地方性法规进行，并且专门规范农村社会保障问题的法律文件并不多，只是在近几年“三农”问题日益严重后才逐渐增多。由于缺乏对农村社会保障的项目设置、物资管理、机构设置、责任追究等问题的详细规范，政府职责界定模糊，很难进行统一有效地管理。“目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。”[5]与此同时，在农村社会保障的供给与管理过程中，“政府失灵”造成的管理混乱问题也非常严重。政府官员通常会基于上级政策和自身政绩压力的考虑，更愿意将有限的财政资金投入到有直接经济效益的形象工程上，而非诸如农村社会保障等有长期效益的项目上。并且，因为 “政出多门”加上监督成本高昂以及体制外监督力量的欠缺等原因，即使是投入的资金也无法保障完全专款专用，农村社会保障资金的管理很容易受到地方行政干预，挪用、盗用现象也屡见不鲜。

三、 乡村治理视阈下农村社会保障的多元供给

著名的经济学家萨缪尔森将物品分为“私人产品”和“公共产品”两类，私人产品具有竞争性和排他性的特征，这决定了其提供者只能是从事市场交易的私人部门。公共产品是“在对该产品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费同量减少”[6]的产品，其具有非竞争性和非排他性的特征。公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品两类，前者具有完全的非竞争性和非排他性，如国防、司法等，其供给只能由政府或社区等公共部门进行，而后者则不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的特征，例如交通设施，文化教育设施等。其供给者不应仅仅限于公共部门，某些准公共产品可以交由私人部门或市场提供。从性质上看，农村社会保障属于准公共产品的范畴。如前所述，我国农村社会保障由于过于依赖政府的一元化供给产生了供需脱节和管理失范的问题，因此，在乡村治理主体已然“多元化”的前提下，农村社会保障的多元供给已是一种必然的趋势。

(一)政府应当进行准确的角色定位

在目前“乡政村治”的治理格局下，政府在农村社会保障中承担的主要角色有两个：一是制度与政策的供给者，政府应该尽快制定有关农村社会保障的全国性、综合性的法律，推动建立城乡一体化社会保障体系，真正从制度上保障宪法赋予公民的平等的社会保障权利。通过建立配套的实施细则与具体操作规范，进一步明确中央与地方政府在农村社会保障中的职责划分与责任限度，并对保障项目与对象、物资筹集与管理等问题予以详细规定。需要指出的是，在税费改革后，乡镇政府实际承担的职能较之以前已经发生了很大的变化，以前“刮宫引产，催粮要款”的硬指标已经趋于弱化，乡镇政府现在应当将精力更多地投入到规范乡村秩序，提供社会保障等公共事务中。但现实是，由于上述事务的盈利性大大降低，作为“经济理性人”的乡镇政府缺乏增加社会保障投入的激励因素。因此“乡镇政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安，而是在国家和农民中间造成一种‘真空’状态，使得整个国家政权‘悬浮’于乡村社会之上。[7]所以，国家应当在农村社会保障体制的重构中通过法律形式赋予非营利组织(第三部门)以独立的供给主体地位，改革繁琐的二级管理机制，降低此类组织的准入门槛，减少不必要的行政干预。还要保障普通村民在农村社会保障的政策制定，项目管理、资金监督等方面的参与权。二是社会保障资金的供给者，“多元化”并不意味着排除政府部门的参与，相反，中央政府应加大财政转移支付力度，大力提高农村社会保障资金的投入，扭转过于依赖地方财政，中央财政投入严重不足的局面。同时，作为乡村社会与国家桥梁的乡镇政府必须更加积极合理地“作为”。一方面，按照“工业反哺农业，城市反哺农村”的方针，在加大投入的同时，更应完善社会保障资金的管理机制，可以根据乡村的具体实际，成立独立于政府的由政府官员、非营利组织人员、普通民众等利益相关者组成的专门管理机构，进行资金管理与运营，使管理失范的现象得到改善。

(二)非营利组织应当发挥更大作用

我国当前“乡政村治”的模式并没有很好地解决农村社会保障的供给问题。针对当前农村社会保障的现状，借鉴治理理论“多元主体合作”的理念，有学者建议，“构建多元合作治理模式，提高基层政府公共治理能力，积极培育农村非政府组织，以提高农村基层干部和农民的综合素质，建立多元治理主体互动合作机制。”[8]同时，由中国青少年发展基金会发起的“希望工程”在广大农村的成功也显示了以慈善组织为代表的非营利组织在农村社会保障建构中的巨大潜力。这说明，部分农村社会保障产品，例如医疗、养老等交由非营利组织提供，不但可以弥补政府财政不足引起的社保资金短缺问题，而且可以实现资金筹集渠道的广泛性与资金链条的延续性。另外，应当允许非营利组织参与农村社会保障的决策、管理、监督的全过程，这样可以真正发挥其独立性与非营利性的组织优势，既可以抑制前述政府官员因政绩考量而引发的社会保障资金投入不足问题，又可以改善因政府一元化管理带来的管理低效、透明度不足、监督成本过高以及贪污腐败等“政府失灵”现象。并且，农村非营利组织通过不断完善自治机制，加强对自筹物资的自我管理、自我约束、自我监督，对我国农村社会保障水平的整体提高也具有深远的意义。

(三) 普通村民应当组织化地表达诉求

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民是当下“乡政村治”模式下，村民自治的法定主体，然而，村民自治制度的产生就是在政府主导下，政策导入的结果。基于工业化的需要，国家事实上通过确立“城乡分治”的二元结构模式限制了村民的自治权。“从‘乡政村治’制度模式建立的一开始就存在着内在的结构性矛盾，乡政管理没有得到相应的变革，不但大大压缩了村治的发展空间而且制约着乡村的有效治理，管理成本愈来愈高，管理成效却愈来愈低。”[9]表现在农村社会保障制度的决策程序上，就是普通村民长期被排斥在社保政策的制定程序之外，他们只能被动地接受政府社会保障制度的安排。此种制度形成机制难以真正反映广大村民，尤其是年老、患病、贫困等特殊群体的社会保障诉求，极易形成上文中供需脱节的问题。乡村治理的新模式不仅主张参与主体的广泛性，而且强调组织化地表达利益诉求，所以“离散式”的村民个体有必要根据不同的社保诉求组成各种民间组织，并且通过民主选举的方式选出自己的代表，他们应主动参与社保政策的制定过程，以组织化的形式增强自身的话语权，表达自身的利益诉求。同时，这些民间组织还要充当非营利组织与普通村民“中间人”的角色，积极与慈善组织等非营利组织合作，争取更多的社会化物资的帮助。另外，在整个社会保障项目运作和物资管理的过程中，这些民间组织应当对村民受益状况和诉求变化情况及时反馈，对项目运作和物资管理中的问题实施监督，对行政违法和村民权益受损现象积极诉诸法律途径解决。

随着中国乡村市场化进程的不断加快，市场经济在带给农民巨大效益的同时，其贫富差距等负面效应也逐渐彰显，农村的社会保障需求也日益强烈。一方面，看病难、上学难、养老难的传统福利问题仍未得到有效解决；另一方面，随着城市化进程的加快，失地农民、农民工、农村留守人员等现代福利问题又成为了我国农村社会保障体系的新挑战。在这样一个旧问题悬而未决新问题又层出不穷的社会转型期，治理理论倡导的公共权力主体的多元利益协调与整合，公共事务的系统化参与和供给等理念无疑为我们分析农村的社会保障问题提供了一个崭新的视角。它让我们认识到：以政府一元供给为特征的现行农村社会保障模式难以保障乡村社会的有序发展，而单纯依靠市场提供不仅是不切实际而且是十分危险的，因此政府、非政府组织、村民组织共同参与，寻求农村社会保障的多元供给路径就是一条较为符合现实的路径。农村社会保障供给多元化的意义也许并不仅仅是提高村民生活水平那么简单，其理论与实践经验对于中国市民社会的构建或许具有某种启发性的意义。正如有学者所指出的那样，“治理理论被运用于解释中国当代农村组织问题时，其有效性主要表现在理想型的层面上。但是，治理理论为农村村落社会发展指出了一条可能性的出路，即培育体制外社会组织力量，使之与体制内组织形成博弈关系，从而软化体制，最终形成公民社会(现代社会)的基础。”[10]

[参考文献]

[1][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001:45.

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[3]唐绍洪，刘屹，张春华.从“统治”到“治理”：我国农村政治体制改革的轨迹嬗变[J].社会主义研究，2010(2)：23.

[4]宋士云.对中国农村社会保障制度模式变迁的思考———基于新制度经济学的阐释[J]. 江汉论坛，2007(9)：129.

[5]吕华菊.魏加登建立健全农村社会保障体系的思考[J].生产力研究，2009(14)：35.

[6][美]斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:110-113.

[7]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006(3)：1-38.

[8]闫建.多元合作治理视角下的西部新农村建设——基于西部八省(市)的调查研究[J].陕西行政学院学报，2009，23(5)：17.

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[10]周运清,王培刚.全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析[J].社会，2005(6)：101.