我国体育社团行政诉讼主体资格探析

王 润，郁 俊，丁红娜

●百家论坛

我国体育社团行政诉讼主体资格探析

王 润1，郁 俊1，丁红娜2

实践中，体育社团遭受诉讼的案件越来越多。针对体育社团是否具有行政诉讼主体资格，学术界展开了激烈的争论。本文首先对争论的观点进行汇总；其次重点分析争论产生的原因，并就争论的问题给出自己的观点；最后，针对竞赛管理权的权利属性定性问题及我国体育社团诉讼主体资格问题给出建议。

体育社团；行政诉讼；诉讼主体资格

近年来，我国体育社团遭遇“被诉讼”的案例越来越多。但鉴于我国体育社团特殊的组织构成、人员配置以及法律规定的些许模糊，致使在司法实践中，针对此类案件引起了社会各界的激烈争论[1-2]。实践中比较典型的案件有长春亚泰诉中国足协案、凤铝诉中国篮协案，而这两个案件最终都是以法院的不予受理而收场，原告方的权利最终也没有得到法律的保护。这是一个典型的权利救济渠道缺失的问题。在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性已然不能满足行政相对人权利救济的需要。实践中，类似于村民状告村委会案件、俱乐部状告体育协会案等往往都因为状告主体不是“法律、法规授权的组织”、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外，从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约，相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。这与“有权利必有救济”的现代民主法治精神是极为不符的。本论文试从长春亚泰诉中国足协案、凤铝诉中国篮协案等实际案例着手，针对此问题进行分析探讨，期望能为问题的解决提供理论参考。

1 案件简介

案件一：长春亚泰诉中国足协案

2001年10月16日，中国足协就甲B联赛最后几轮出现的不公平竞赛问题，对长春亚泰等五家俱乐部做出了《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》（足纪字〔2001〕14号）。该决定对原告长春亚泰做出了取消其升入甲A的资格及取消其2002年、2003年引进国内球员的资格。原告不服处罚，经两次申诉无果后，于2002年1月7日向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。北京第二中级人民法院经过审查后，认为该起诉不符合《行政诉讼法》规定的受案范围，2002年1月23日做出不予受理的裁定[3]。

案件二：凤铝诉中国篮协案

广东凤铝铝业男子篮球俱乐部有限公司（简称“凤铝俱乐部”）是2008赛季全国男子篮球联赛（NBL）决赛阶段的冠军，与亚军天津荣钢、季军青岛双星共同获得中国男子篮球职业联赛（CBA）2008—2009赛季的准入评估资格。此项评估工作由中国篮球协会（简称“中国篮协”）下设的中国男子篮球职业联赛委员会（简称“CBA联赛委员会”）负责，评估小组于8月4日至7日，实地对三家俱乐部进行了考察。在3家俱乐部均基本符合准入标准的情况下，CBA联赛委员会于2008年9月4日召开会议，经无记名投票表决：天津荣钢入选、青岛双星候选、广东凤铝落选。凤铝对此结果不服，认为“表决程序”具有明显的不正当性，背离了民主原则的基本精神，表面上的“民主表决”实际是中国篮协操纵的结果。为此，2008年10月6日，凤铝俱乐部向国家体育总局递交了《关于请求国家体育总局履行监督职责、纠正中国篮协错误决定的申请书》，在申诉未果后，于2008年10月22日向北京市第二中级人民法院递交诉状起诉中国篮协。10月28日，法院以起诉不符合《行政诉讼法》规定的受案范围为由，做出不予受理的裁定[4]。

2 案件争议的焦点

纵观上述两例职业俱乐部诉体育协会的行政诉讼案件，其争议的焦点为：体育协会的行为是否是一个行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围？我们知道，判断一个行为是否属于行政行为，应从两方面进行判断。第一，行为人是否具有行政主体资格，只有具备行政主体资格，才存在做出行政行为的可能。第二，在解决了第一个问题的基础上，接下来要判断行为的性质。即判断主体的行为是否是在行使行政权力。

2.1 体育协会行政主体资格问题之争

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体具有以下3个特征：第一，行政主体是享有国家行政权力的组织；第二，行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织；第三，行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织[5]。在我国现行法律框架下，行政主体主要指国家行政机关和法律、法规授权的组织。具体到本案，体育协会是否具有行政主体资格？在体育及法学界尚存在较大分歧。有部分学者们认为，依据《体育法》第31条第3款“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，体育协会明显属于“法律、法规授权的组织”的范畴，当体育协会以自己名义行使所授行政管理权能时，体育协会实质是一个行政主体[6]。而另有部分学者认为31条的规定太过于笼统、模糊，不属于是一种授权行为。认为不能仅从语言表面对此条款进行理解，应从立法本意出发对31条进行解释。体育法31条的规定实际上是法律对行业自主权的确认，并不是一种授权行为。既然不是授权行为，体育协会也就不能被认定为“法律法规授权的组织”，进而否认体育协会具备行政主体资格[7]。

2.2 体育协会所行使权力的性质之争

针对此问题，学术界也存在着两种完全不同的观点。一部分学者认为，在以上的案件中，无论是足协对长春亚泰的处罚，还是篮协对广东凤铝俱乐部的决定，其实质都是体育协会行使的对单项体育竞赛的管理权力，而根据体育法31条之规定，联赛管理权是法律授予体育协会的权力，是一种行政管理权。所以，其认为体育协会的行为是一种典型的具体行政行为，应该属于行政诉讼法的受案范围，体育协会可以作为行政诉讼的被告[8]。这样，对北京二中院的裁定就形成了否定性的看法。而另一部分学者认为，虽然根据体育法第31条之规定，可以认为体育协会是法律法规授权的组织。但对其行使的竞赛管理权，认为并不是一种行政管理权能，而是社团自治的体现[9]。他们的观点是：根据足协以及篮球协会的章程可以知道，足协或者篮协等体育协会其实质是一个依法注册的社会团体法人，而依法自治则是现代法制下授予社团的最基本权力。体育协会作为一个自治性的组织，其当然的享有制定内部章程、管理联赛的权力。这种权力产生于组织内部，来源于社团成员的一致认同，而不是该组织外的其他主体的赋予。据此，他们认为，体育协会所做的行为并不是在行使国家赋予的行政职权，而是在行使协会自治权。既然协会行使的权力并不是行政管理职权，其行为当然不构成具体的行政行为，自然也就不属于行政诉讼法的受案范围。结论是北京二中院的裁定是正确的。

3 我国体育社团主体资格问题探析

3.1 体育协会行政主体资格探析

在此问题上的两种不同观点，笔者认为，其实质的争议点在于两者采用了不同的法律解释方法。第一种观点的学者采用的是文义解释方法。所谓文义解释，是指从法律条文的字面意思来说明法律规定的含义。第二种观点的学者采用的是主观目的解释方法。主观目的解释（又称立法者的目的解释）是指根据参与立法的人的意志或立法资料揭示某一法律规定的含义，或者说将对某个法律规定的解释建立在参与立法的人的意志或立法资料的基础之上。运用德国基尔大学教授罗伯特·阿列克西的证成理论，他认为这种解释方法必须要求解释者对立法者的目的或意图进行证实。而要完成这个任务，解释者必须要以一定的立法资料如会议纪录、委员会的报告等为根据[10]。

针对体育协会的行政主体资格问题，笔者认为，法律条文应按其字面的、文字的最惯用的意义来解释。只有在按字面意思解释会在应用中产生极为不合理的、令人难以接受和信服的结果时，法院才应该采用其他的解释方法，借以避免这种与公义不符的结果。具体到体育协会的主体资格问题，采用文义解释方法对体育法31条进行适用，并没有出现所谓的“极为不合理的、令人难以接受和信服的结果”，相反，这种解释结果恰恰与我国目前的实际情况极为符合。据此，笔者对第一种观点基本持赞同意见，认为体育协会是具备行政主体资格的。另外，依据我国行政主体制度的理论研究趋势，将体育协会认定为行政主体也是与其相符合的。在行政法学界，人们针对我国现行的行政主体理论进行了深入的研究，对其弊端进行了无情的披露。许多学者认为，现行的行政主体理论将享有国家行政职权作为要件之一本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包含享有公共管理职能的非国家公共组织[11]。在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性不利于对行政相对人的保护，不利于对权利的救济。据此，行政法学界要求将具备公共管理职能的社会组织纳入行政主体范畴的呼声已经越来越高，针对其的理论研究也越来越成熟。针对此问题，国外也有相关的经验可以借鉴。在大陆法系的德国，这种行为被认为是行政行为，须受到行政法院的司法审查。法国也同样倾向于把这类组织归为公务法人之列，使其成为行政主体从而接受行政法的调整和审查。在美国，学者们也注意到了非政府公共组织决策过程更不透明、更容易逃脱司法的管辖，救济渠道也更不畅通，因而学者们也建议将联邦行政程序法适用于这些具有公共管理职能的团体和组织，使其做出的行为能符合必要的程序要求，进而接受司法审查[12]。可见，将体育协会作为行政主体纳入司法管辖不仅在理论上有依据，在实践中也有他国的例子可以借鉴。

3.2 竞赛管理权权力属性定性的理论探析

以上针对体育协会所行使的权力是何类性质问题？学者们存在分歧。有的学者认为竞赛管理权是法律授予协会的，将其定性为公权的一种；有的则认为竞赛管理权是协会当然享有的，并不是来源于法律的授权，将其定性为自治权（私权）的一种。而不同的定性则产生了两种完全不同的法律后果。那么，联赛管理权到底是什么性质的权力呢？下面笔者将对此进行些许论述。

对权力的属性进行定性从来就是相当困难的。对公权的定性，学理上有主观说与客观说之分。主观学说认为，只要立法者规定某项事项或活动为公务活动（公权），有关的组织或机构据此开展的行动就具有公务效果、就是公务行为。即公权来自于法律的授予。这种理论的背景实际是立法者主权理论，即认为立法者有最高的决定权，它的意志不可挑战，具有最高的效力。因此，只要立法者想把某件事、某项活动、某种行为定性为公共事务、公务活动、国家行为，它就可以这样做[13]。客观理论认为，一种活动或行为能否规定为公务，不能仅取决于立法者的意愿，应该以行为或活动的客观性质来认定活动是否应该为公务。而认定的标准来源于宪法对公务（公权）的明确规定。如果行为的客观性质符合宪法对公权的规定，这种行为就被认为是行使公权[13]。

明确了公权的两种理论，再回头看学术界在此类案件中的意见分歧，会发现分歧产生源于理论的采用不同。不同的理论产生完全不同的认识结果。认为联赛管理权为公权的学者其定性的依据为法律的明确规定，很明显采用的是公权主观说。认为竞赛管理权是社团自治权的学者其逻辑轨迹是：虽然法律对竞赛管理权有规定，但根据管理体育竞赛这一行为的性质来分析，其并不符合现阶段人们对公权概念的常识性认识（他们以对公权的常识性认识及对公权的学理分析替代了客观理论上的宪法标准），体育法31条的规定明显已经不符合时代的客观需求，所以其否定体育协会行为的公权属性，认为“行政”只是其形式上的表现，行为的实质是社团自治。其所持的理论实质为客观说。

不同的理论产生了不同的定性，那么给竞赛管理权权力属性定性应该采取哪种理论呢？笔者认为应该首先对两种理论的优缺点进行明晰，然后在此基础上再选择应该采用哪种理论来对其进行定性。从上面的分析可以知道，主观说其优点主要在于它对于公权的规定更加直接化及灵活化，有利于在司法实践中运用以及可以根据实践的变化及时地做出调整。其缺点是这种理论将使立法者的权力不受约束，存在着国家权力不断扩张的潜在风险。客观理论其主要优点是在主观理论的基础上引入了一种审查机制，限制了立法者的权力，防止了国家权力无所顾忌的扩张。但其缺点也同样明显。首先，客观理论要求必须在宪法上对公权的界限做一个明确的界定或者认定标准，而这在实践中是非常困难的。其次，在不同的历史时期，人们对公共领域和私人领域的理解和认识是会发生变化的，而相应的公权力与私权利之间也需要不断的进行转换来适应时代的发展。比如国家在不同时期对保健、住房、教育以及电力、交通等领域的不同程度控制，就可以说明这一点[7]。这种公权与私权之间界限的常变性，必将要求我们不断的对宪法上的公权界限或认定标准进行调整，这与维护宪法稳定性的原则相背离。

在明确了两种理论各自优劣的基础上，结合我国现今的法治发展状况，笔者认为，应采用主观理论为宜。因为在我国目前的法律语境下，我们的制度实践更多地倾向于主观理论。主观理论的直接化更有利于司法实践中法官对法律的把握和运用。如果采用客观说，虽然可以避免国家权力扩张的风险，但存在着审查标准制定的困难及司法实践中运用的不便等缺点，与我国现阶段的法治发展水平是不相适应的。

4 解决我国体育社团诉讼主体资格问题的建议

4.1 高度重视体育领域内的权利救济

在我国目前的法治状况下，体育协会实施的对其成员权利影响巨大的处罚行为由于权利救济渠道的缺失而使得相关社会成员的合法权益缺乏切实保障。笔者认为，应该高度重视体育领域内权利救济渠道的建设，需要从立法上进一步扩大行政诉讼的范围，打破现阶段权利救济的真空，使每一个权益受到侵害的个人或组织都能够获得法律的救济，从而真正体现出现代法治国家“有损害必有救济”的原则。

4.2 明确体育协会的行政主体资格

长春亚泰诉中国足协案以及凤铝诉中国篮协案都以判例的形式否定了体育协会的行政主体资格（虽然判例在我国从未跻身法源之列，也不具有拘束力，但在司法实际中是存在很大影响的），但龚建平案却在一定程度上颠覆了以上判例。为什么一个不属于行政诉讼的受案范围、司法无权受理介入，而另一个却以受贿受到侦查公诉乃至判决呢？实际上，两案在对同类活动性质的认定上有明显冲突之处。也就是说司法实践中对此问题的认识也是存在争议的。针对体育协会一套人马、两块牌子，行政机关与社团二而为一的实际，应该从实证法的角度出发，以司法解释的形式明确体育协会的行政主体地位，亦或在修改体育法时对此做出更加明确规定。

4.3 采用列举式方法明确竞赛管理权中具体公权的种类

结合现阶段社团发展的实际，笔者认为，立法者不能再笼统的将竞赛管理权这一多权力集合体定性为公权。因为根据现代社团理念的理解，这个集合体中有部分的权力已经不具备公权属性了。比如制定联赛章程权、吸纳新会员权等，其实质是社团自治的最常态的表现。所以，笔者建议，立法者不能对竞赛管理权的性质进行统一定性，应该在结合我国实际的基础上，确定联赛管理权中的哪些权力应该定性为公权。并用列举式的方式列出具体的权力种类。这样，将对我们判断体育协会的行为性质提供直接的依据。

4.4 加快我国行政主体理论的改革研究

我国传统行政法学对行政主体的界定相对比较狭窄，现阶段我国行政主体理论的滞后性已经不能满足我国现阶段的发展需要。随着我国民主法治的不断发展，国家职能将不断向社会转移，行政职能社会化将进一步加剧，越来越多的组织将行使公共事务管理职能。为了将这些权力的行使纳入司法的监督之下，我们应该加快对我国行政主体理论的改革研究，摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于中国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障及我国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。

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Discussion on Sports Organization Administrative Lawsuit Defendant Qualification

WANG Run1，YU Jun1，DING Hongna2
（1.Dept.of PE，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310000，China；2.Dept.of PE，Hunan University of Science and Engineering，Yongzhou 425100，China）

In practice，the cases of sued sports organization have becoming more and more.The debate about sports organization administrative lawsuit defendant qualification is continues in academic field.First，the thesis collected all these different views.Second，the authors analyzed the reasons of debates and proposed our points of view about these questions.Finally，suggestions were put forth regarding the nature of league's management right and sports organization administrative lawsuit defendant qualification.

sports organization；administration litigation；litigation subject qualification

G 80-05

A

1005-0000（2011）04-0332-04

2010-11-16；

2011-03-26；录用日期：2011-03-28

王 润（1983-），男，山西运城人，助教，研究方向为体育法学。

1.浙江工业大学体军部，浙江杭州310000；2.湖南科技学院体育系，湖南永州425100。