《工资条例》的立法背景与法律沿革

罗凯天 李文沛

《工资条例》的立法背景与法律沿革

罗凯天 李文沛

《工资条例》的立法背景

2011年两会期间，收入分配改革成为社会各界热议的焦点。作为收入分配改革的重要法律文件，已经探讨多年的《工资条例》立法也最终正式由幕后走向台前。可以预见，它也将成为2011年社会各界继续关注的话题。为何《工资条例》立法此时提上日程？何时将会正式颁布实施？其又将展现出什么样的内容？对此，通过分析《工资条例》的立法背景与法律沿革，人们可以管窥一二。综观《工资条例》的立法背景，可以简单概况为三个方面，即宏观政策、制度机制、客观现实。

宏观政策 中共十七届五中全会的召开和“十二五”规划纲要的公布实施，明确了我国在“十二五”时期将构建扩大内需长效机制，加强农业基础地位，统筹城乡发展，促进区域良性互动，协调发展。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。加大收入分配调节力度，坚定不移地走共同富裕的道路，使发展成果惠及全体人民。分配改革的具体目标是使城乡居民收入普遍较快增加，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水平不断提高。这也是转变经济结构，扩大内需的重要手段之一，因为只有在完善收入分配制度的基础上，合理调整国民收入分配格局，使城乡中低收入居民的收入显著增加，居民的消费能力才能实现有效提升。在三次分配关系中，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。创造条件增加居民财产性收入。健全扩大就业，增加劳动收入的发展环境和制度条件，促进机会公平。逐步提高最低工资标准，保障职工工资正常增长和支付。同时加强分配外部机制建设，规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距不断扩大的趋势。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度改革。同时强调建设创新型国家，进一步提升劳动力素质等目标，都要求完善我国的分配制度立法。这可以说是《工资条例》出台的宏观政策背景。

制度机制 目前我国实行的工资制度是自1993年工资改革以来逐步确立的，其反映了初步确立市场经济条件下的分配状况。但时至今日，随着我国市场经济的深入发展、劳动力市场的不断完善以及经济社会客观情况的巨大变化，现行的工资制度已经无法进行有效调节，成为制约我国收入分配和社会经济发展、人民生活水平提高的制度机制因素。具体而言，现有工资制度存在以下问题：一是平台现象严重，工资标准差距过小；二是行业差距明显，这不仅表现在不同行业中第二产业职工、农民工的工资水平与增长幅度较低，而且还反映出同一行业间纵向和横向由于单纯的论资排辈和权力寻租等隐性因素导致的不合理差距；三是国家机关、事业单位及专业技术人员职务工资分配的效益原则没有充分体现，分配仍然主要是按学历、资历、职务（职称），而非按照实际岗位、业绩及效益进行分配；四是脑力劳动者与体力劳动者工资倒挂现象严重；五是工资管理体制与市场经济体制不配套，不适应，无论各地经济发展水平的差异如何，全国均实行同一工资标准，尤其是财政统收统支体制的典型模式，地区津贴迟迟未能建立，宏观调控乏力。 六是造成了社会主义价值取向的紊乱。从当前情况来看，能源、金融、交通等垄断行业工资高，公务员、事业单位等收入较为稳定，而教育、科研等行业的工资低，造成了反常的、“垄断企业招考热”与“公务员热”等现象的出现。这是《工资条例》立法的制度机制背景。

客观现实 从《工资条例》立法的现实背景来看，社会成员收入差距过大，城乡、区域收入严重不平衡，劳动力市场出现“刘易斯拐点”，社会矛盾突出等都是促使《工资条例》出台的客观现实。根据一项全国总工会关于职工收入的专项调查，208家国企高管与一线职工的收入相差近18倍，两成职工5年间从未涨过工资，72%的员工认为分配不公。与之相伴的还有不同行业之间巨额的工资差异。另外，城乡差距也在不断拉大，1978年城乡收入差距是2.5倍，现在已经到了3.33倍。由此产生的社会矛盾和群体性事件也不断增加。最后，经过改革开放三十多年的发展，随着人口年龄结构的变化，我国已经从廉价劳动力充足的“人口红利”时代走到“刘易斯拐点”，未来劳动力市场将逐步呈现出适龄劳动力的减弱趋势，工资制度也需要通过立法加以调整以适应这一重大变化。

可以说，《工资条例》作为目前级别最高的关于劳动者薪酬保护的法律条款，其推行势在必行。也唯有如此，才能使今后用工问题的法定权利义务与法律责任更加明晰。

我国工资立法的法律沿革

了解我国工资立法的法律沿革，对理解《工资条例》的出台推行具有重要借鉴意义。关于我国工资立法发展，新中国成立以来，我国进行了三次大的工资制度改革，首先是取消供给制，建立等级工资制，之后在计划经济向市场经济过渡时期，由等级工资制向结构工资、分类管理工资制发展。同样，我国的工资立法也主要经历了以下几个阶段，呈现出鲜明的时代特性：

（一）国民经济恢复时期的工资立法（1949-1956）

新中国建立初期，政府为保证政权平稳与国民经济的迅速恢复，保障职工的基本生活，在工资领域推行原职原薪政策，延续战时供给制，发放维持费，以实物作为计算工资的单位。这一工资制度在新民主主义社会经济建设和向社会主义过渡的准备过程中，逐渐暴露出其不适应性，阻碍了生产和国民经济的进一步恢复和发展。我国从20世纪50年代开始实行统一的工资制度。1949年到1952年2月，工资制度是处于以供给制为主，供给制和工资制并存的阶段。1950年1月，政务院颁发《关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》，建立了国家机关工作人员的工资制度。1950年8月31日召开的全国工资会议提出以技术职务划分工资等级标准，并同意将“工资分”作为全国统一的计算单位。1951年开始第一次工资改革立法，大多数地区根据1951年2月公布的《统一全国工资计算单位办法草案》，统一了“工资分”所含的实物品种和数量，并且初步建立了企业工人工资等级制度和职员工资制度。当时，党政机关、学校的大部分工作人员主要实行供给制。所谓供给制，就是根据当时国家的财政经济状况和个人生活必不可少的需要,对工作人员免费供给生活必需品的一种分配制度。它包括伙食、服装、津贴三部分。供给制的待遇标准主要分为大、中、小灶三种不同伙食标准。开始时实行将生活费折成实物的“小包干”，后来逐步扩大包干范围，实行除小孩保育费、保姆费以外，一律包干的“大包干”形式。具体供给标准按工作人员的职务、工作岗位和工作年限评定。实行工资制的是部分解放后参加工作的人员和政府机关留用的旧职员及留任原职的部分人员。当时全国没有统一的工资标准，是以小米为计算单位，采取临时借支的办法付给的。

从1952年3月开始，工资立法进一步推进了从供给制向工资制的过渡。1955年，国家颁布了《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，到1955年7月全部实行工资制，并统一了工资标准。

（二）计划经济体制时期的工资立法（1956-1985）

1956年到1985年6月，我国处于实行职务等级工资制的阶段。1956年第二次工资改革立法，劳动部召开全国工资工作会议，讨论实行新的工资制度——八级工资制以替代工资分制度，确立以货币形式规定工资标准的制度基础。1956年7月国务院发布了《关于工资改革的规定》、《关于工资改革中若干具体问题的规定》和《关于工资改革方案实施程序的通知》等文件，正式实施八级工资制。由此，全国范围内的工业企业工人工资等级制度正式确立。当时，八级工资水平是较低的，企业也无权调整。为了在低工资水平下维持劳动力供给，政府采取压低农产品和其他生活用品价格的措施，降低劳动力的维持成本，使之与低工资水平相适应。其主要内容包括：（1）取消工资分和物价津贴制度，试行直接用人民币规定工资标准的职务等级工资制度；（2）对有重大贡献的高级科技人员及其他高级知识分子加发特定津贴；（3）制定了国家机关工作人员一职数级、上下交叉的工资标准，并分别制定了科研、教育、卫生、文艺、体育、公安干警等各类人员的全国统一工资标准；（4）根据各地经济发展情况、物价生活水平及生活工作环境条件，全国划分为11类工资区，各类工资区实行比例差别制。

通过这次重大改革，在全国范围内统一了职工工资标准，进一步调整了产业、部门、地区及各类人员之间的关系，这对调动职工积极性，顺利完成第一个五年计划起到了重要作用。由于工资改革的艰巨性、复杂性，加之缺乏经验，改革后的新制度仍存在许多不足与缺陷。由于强调各部门和各产业在国民经济中的“重要性”以及企业的隶属关系，在工资关系上出现了不合理现象，主要是不加区别地规定生产部门的工资高于非物质生产部门，重工业高于轻工业，军事工业高于民用工业，中央企业高于地方企业，制造业高于修理业，增加了职工之间的工资矛盾。同时，工资标准过于繁杂,管理又过于集中，对工资职能作用缺乏深入研究，工资等级与职务脱节，职务高低与工资基本上没有关系，工资高低反而成为安排职务和享受政治待遇的依据，使得职务等级工资制变成了实际上的等级工资制。

同时，传统计划经济体制下为了防止企业经营主体对企业利润的侵蚀，企业几乎没有分配上的自主权，使得企业的经营激励不足而导致经营效率下降。为了改变这种状况，政府于1978年~1984年间先后颁布了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》、《关于调整工资区类别的几项具体规定》、《关于严格制止企业滥发加班加点工资的通知》、《关于国营企业发放奖金有关问题的通知》。另外，1979年7月，政府还实施了国有企业利润留成规定，允许企业以奖金形式激励职工。

从1985年7月到1993年9月,我国处于实行以职务工资为主要内容的结构工资制的阶段，开始进行了全面的工资制度改革。1985年1月，国务院发布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，实施企业工资总额与企业经济效益按比例浮动的办法，开始了工资分配自主权和企业经营风险与劳动者劳动效率相联系的激励机制的改革。1985年6月，随着中共中央、国务院发出《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，正式启动了中国工资制度史上工资立法的第三次大规模改革。机关事业单位废止实行了30年的职务等级工资制，改成以职务工资为主要内容的结构工资制。按照工资的不同职能分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分。由四个单元组合成一个有机整体，并各自发挥自己的职能。

1993年3月，劳动部发出了《关于行业部门实行动态调控的弹性劳动工资计划的通知》，政府不再确定具体的工资指标，代之以弹性工资总额的弹性计划即以增加值（或净产值）、工资含量、资金利税率、工资利税率和劳动生产率作为指标编制确定工资总额计划。这一时期工资改革遵循的是“放权让利”的思路，即在政府统一规划下，由企业参与利润分配，而不是决定利润分配。劳动力价格不是由劳资双方依据市场规律决定，而是由政府以行政权最终决定。因此，这一阶段的改革仍未走出计划管理的窠臼。但是，这种工效挂钩的工资制度改革意义深远。首先，它毕竟给予了企业自主决定利润分配的空间。其次，当时我国还没有形成工资价格市场形成机制，工效挂钩成为提升劳动力价格的有效方式与可能选择。

但结构工资制度是在原等级工资制基础上改进形成的，仍然存在旧制度的问题。结构工资制对于不同职业和职务的人群，均实行同样结构、同样标准、一个模式的工资制度，没有体现工作性质和岗位的差别。工资的激励作用很难做到最大限度地调动劳动者的积极性。

（三）从计划经济向市场经济过渡的工资立法（1993年以后）

从1993年10月至今，我国处于机关事业单位实行不同特点的工资制度阶段。

随着经济体制改革，尤其是国有企业改革的继续深入，工资制度改革仍在继续。进入20世纪90年代，我国市场经济体制改革的目标与方向逐步确立，宏观经济战略发生变化，非国有制经济蓬勃发展；国有企业经营出现困难，国有企业改革也从内部制度的改革走向股份制等产权制度的改革。原先工效挂钩的工资总额计划管理制度也日渐艰难，必须进行改革。工资制度纵深改革以在企业内推行岗位技能工资制和在宏观上实行工资指导线为主要路径。1993年5月劳动部发出了《关于进一步深化岗位技能工资制试点工作的意见的通知》，在企业中实行岗位绩效同工资收入挂钩，打破了收入分配中的等级划分后的无差别待遇，激发了劳动者的工作积极性，提高了劳动效率。在宏观方面，1996年6月，劳动部、国家计委决定实施工资指导线制度，并于1997年1月30日发布《劳动部关于印发〈试点地区工资指导线制度试行办法〉的通知》，开展试点工作。工资指导线制度是指社会主义市场经济体制下，国家对企业工资分配进行宏观调控的一种制度，其目的是在国家宏观指导下，促使企业的工资微观分配与国家的宏观政策相协调，引导企业在生产发展、经济效益提高的基础上，合理确定工资分配。对某些工资增长过快的行业和非国有企业，工资指导线有一定的抑制作用，以防止其侵蚀国家经济利益。由此，我国工资制度实现了从计划管理向宏观调控方向的重要转变。在劳动力价格形成机制方面，政府不再充当定价人，而是逐步向市场定价机制转变。1994年12月1日，劳动部发布了《工资支付办法》，明确了工资由劳动合同来约定的形成方式。2000年发布的《工资集体协商办法》确立了劳资集体协商参与工资确定的方式。至此，我国劳动力市场价格体系逐渐形成，逐步完成了由政府定价向市场定价的机制转变。

在机关建立与国家公务员制度相配套的公务员职级工资制，按照工资的不同职能，将公务员的工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。职务工资，主要体现出公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度。级别工资，主要体现公务员的能力和资历。基础工资，主要根据大体维持公务员本人基本生活费用来考虑，各职务层次、各级别的公务员执行相同的基础工资。工龄工资，主要体现出公务员的年终贡献，按照公务员的工作年限确定。把事业单位工资体系从制度上与机关工资体系分体脱钩，从而在科学分类基础上初步建立和完善了事业单位自身特点的工资制度。对不同行业事业单位的专业技术人员分别建立了专业技术职务等级工资制、专业技术职务岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴奖金和行员等级工资制等五种不同类型的工资制度。为了更好地发挥工资的保障和激励作用，将事业单位工作人员的工资分为固定部分和活的部分两块，分别与工作的职务高低和实际工作量大小挂钩。同时，根据事业单位经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位实行分类管理。此外，机关事业单位技术工人实行了岗位技术和技术等级工资制，普通工人实行了岗位和等级工资制，确定了正常增资的原则，同时也规定了正常增资的具体操作办法，从根本上解决了工资的“平台”问题，实现了晋级增资的规范化、制度化。

之后，我国工资立法在市场经济的条件下不断完善。1996年6月，国家计委《关于对部分行业、企业实行工资控制线办法的通知》，1997年1月，劳动部《试点地区工资指导线制度试行办法》，建立工资指导线制度与劳动力市场指导价位制，建立了企业工资收入宏观指导体系。2004年，劳动保障部《最低工资规定》，加强了工资立法以保护职工的合法收入。1997年《外商投资企业工资集体协商的几点意见》，2000年《工资集体协商试行办法》，2004年《集体合同规定》，使企业拥有了工资分配自主权，同时建立了职工民主参与为基础的工资协商机制。

2008年颁布实施的《劳动合同法》并非工资专门立法，但其全文8章98条涉及劳动报酬（广义工资）问题的规定有33条，占到了1/3。《劳动合同法》从15个方面对劳动报酬（广义工资）问题做出了详细、具体、明确的规定，明确了劳动报酬在劳动合同中的地位。

为了保护工资立法的实施效能，2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的刑法第八修正案包含了恶意欠薪罪这一新罪名，规定：“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”

结语

《工资条例》的立法，是我国工资立法的重要里程碑，是我国在推进“十二五”规划，全面建设小康社会的宏观背景下，优化产业结构，促进民生发展，提升国民生活水平，构建和谐社会的必然要求，也是我国工资立法发展的客观趋势。《工资条例》立法需要兼顾多方利益，在坚持“政府主导、工会配合、多方协同、职工参与、整体推进”的原则下，处理好增加职工工资与稳定就业、企业发展和企业劳动生产力提高以及当前利益和长远利益等方面的关系。合理制定最低工资标准、工资集体协商、工资正常增长、工资收入分配指导调控、劳动争议仲裁调解等制度机制，将对保障广大职工的工资收入具有重要意义。

知易行难是许多改革的现实困境，目前社会各界正密切关注《工资条例》的立法进程，究竟最后呈献给我们的将是一个什么样的版本，又将规定什么样的制度机制，人们拭目以待。但不管怎样，作为我国劳动立法的又一个重大里程碑，《工资条例》的立法与出台，无疑将会深深地影响我国的经济社会发展，将会给未来我国分配制度的发展与完善奠定基础。

栏目主持：纪 元