集体林权制度变迁的比较分析——基于行为主体的视角

胡 武 贤

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

一、引 言

制度分析一直存在两大阵营：演进理性主义阵营和建构理性主义阵营[1]。通常认为，演进理性主义主张制度演化是无意识的，而建构理性主义则主张制度演化是有意识的，其焦点在于：制度变迁过程是无意识的演化还是有意识的演化？事实上，无论老制度主义者还是新制度主义者，都很难说他们绝对地属于演进主义还是理性主义[2]，并非所有制度都是无意识演进而成，也非所有的制度都是有意识的选择而成[3]。考察人类社会的制度变迁过程，我们不难发现，制度演化路径既带有自发演进的痕迹，也有着人类理性选择的烙印，自发秩序与建构秩序相互交织。在本质上，无论是自发秩序还是建构秩序产生的基础在于共享信念(shared beliefs)体系的存在。自发的规则要成为制度，或设计的规则要成为制度，都要求规则的认知内容和协调内容成为行为主体的共同信念。只有得到共同信念的支持而被固化的规则才能成为制度。

正在全国全面展开的集体林权制度改革，试图着重解决在历次集体林权制度改革后仍然普遍存在的“产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题”，“实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标”。然而，中央政府尽管表现出了足够的谨慎和渐进改革的决心，但应该怎样将改革的理念有效地传递到农户并得到普遍认同，从而避免继林业“三定”之后再次引发农民的砍树高潮呢？本文将在新制度经济学理论的指导下，从行为主体的角度，重新考察中国集体林权制度的变迁轨迹，试图回答这样一个问题：改革一套长期驻存的低效率制度必须满足哪些边际条件才能避免大规模的租金耗散？

二、集体林权制度变迁中的行为主体偏好

制度变迁的机理一直是新制度经济学研究的核心内容之一，主要存在两条研究线索。一是从经济系统之外寻找制度变迁的源泉。Veblen从人的本能出发来建立制度演进理论[4]，Hayek假定“观念引导人的行为”，进而决定制度演进的方向[5]，Greif等人建立的“历史比较制度分析”(HCIA)运用博弈论模型论证了一类特殊的文化信念对社会制度框架的形成与演进所产生的决定性作用[6-7]，林毅夫把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型[8]，斯密德(Schmid)强调具有占先优势的社会群体影响制度变迁的权力[9]，罗必良[10]和曹正汉[11]对前述理论进行了综合和发展，提出了制度变迁的精英理论，突出个人在制度变迁中的重要作用。二是在经济系统内部寻找制度变迁的动力。North努力将制度变迁问题纳入新古典经济学的“最大化”分析范式之中，主张制度变迁的源泉来自要素相对价格的变动和行为者偏好的变化[12]，舒尔茨(Schultz)认为经济增长引致人的经济价值提高进而导致制度变迁[13]，戴维斯(Davis)和诺斯(North)把人们对潜在利润的追逐作为制度变迁的根源[14]。可见，无论是从经济系统外部还是从经济系统内部探求制度变迁的源泉，经济活动主体的行为偏好对制度变迁的影响始终存在。

关键的问题是，如果制度设计者与行为人的目标函数存在差异，那么制度设计理念能否得到行为人的广泛认同？或者说，“共享信念”体系将如何得到确立？显然，当行为主体的目标函数出现差异，制度变迁的过程就会变得较为复杂。事实上，在集体林权制度变迁过程中，政府与农户之间因目标函数的差异而存在信念上的博弈。政府依据一定的理念进行相应的制度安排，力求使农户接受其制度理念从而形成相应的行为约束；而农户将对既定的制度安排作出理性回应，“用脚投票”向政府反馈强烈的制度信息，试图产生有利于己的制度安排。博弈的结果能否使信念和行为收敛到演化稳定均衡，将深刻地影响制度变迁的路径和速度。

建国60多年来，我国集体林权制度经历了由分—合—再分的变迁过程。在这个过程中，政府的政策偏好发生了历史性转变，一如既往的强制推动所引致的农户行为也发生了历史性变化。政府偏好和农户行为的历史变化左右着集体林权制度变迁的演变轨迹。通常，学术界对集体林权制度变迁轨迹的研究主要是按照农村整体改革的阶段——土地改革、初级合作社、高级合作社、人民公社、改革开放——进行划分，如陈世清、王佩娟和郑小贤将其分为4个阶段[15]，徐秀英、吴伟光分为5个阶段[16]，黄李焰、陈少平和陈泉生分为6个阶段[17]，柯水发和温亚利分为8个阶段[18]，等等。本文在借鉴上述研究的基础上，根据中央政府政策偏好和农户行为的变化，将我国集体林权制度变迁大致划分为3个阶段，如表1所示。下文将以此为基础展开比较分析。

表1 集体林权制度变迁阶段划分

三、从土地改革到人民公社：意识形态导向

建国伊始，为了兑现新政权的政治承诺，1950年6月30日中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，成为土地改革中山林权属处理的依据。当时，各地政府依靠政权的力量通过没收、征收地主、富农、祠堂、教堂等封建土地，分配给无地、少地的农民，形成了我国集体林权制度变迁的初始起点，也是本文讨论的基点。1951年2月2日，政务院发布《关于一九五一年农林生产的决定》指出：“实行山林管理，严禁烧山和滥伐，划樵牧区域，发动植树种果，推行合作造林……公有荒山荒地，鼓励群众承领造林。造林后，林权归造林者所有。”通过土地改革，农户分得了个体所有的山林，山林所有者可自由地就自己所有的山林进行采伐、利用、出卖、赠送和继承。农户林权的取得，尤其是收益权的独享，极大地激发了农民的生产积极性，从而取得了比较好的产权制度绩效。

但是，由于农村生产力极其落后，土改后个体农户无法抵御林业生产过程中遭遇的各种自然灾害，更没有能力采用先进的生产工具和技术进行林业生产。于是，1951年9月9日中共中央召开全国第一次互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议草案》，使以互助组为主要形式的互助合作组织迅速兴起。

从农村互助组开始，政府推动林权集中的步伐不断加快，使得农户在拥有短暂的林权后逐步将其交给了农村集体组织。1953年12月16日，中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》强调指出：“为了进一步提高农业生产力，党在农村工作的最根本的任务，就是要逐步实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。”1954年初，很快掀起了大办农业合作社的热潮。初级合作社的林地资源产权安排是：个人拥有林地所有权，合作社拥有林地的使用权，收益权在林地所有者和合作社之间分配，所有者获得土地分红，但这种分红必须在作出公积金、公益金扣除后兑现，处分权也受到了很大制约，所有者不能再按照自己的意愿来处分土地，社员不能出租或出卖土地，但农户有退社的自由。这种产权安排没有从根本上剥夺农民的利益，农民对此基本上还是认同或顺从的。

1955年10月4日，中共七届六中全会通过的《关于农业合作社问题的决议》提出：“要重点试办农业生产合作社，在有些已经基本实现半社会主义合作化的地方，根据生产需要、群众觉悟和经济条件，从个别试办，由少到多，分期分批地由初级社变为高级社。”从1956年开始，初级合作社还没来得及巩固，高级合作社就在全国进入大发展阶段。高级农业合作社开始废除土地私有制，除少量房前屋后零星果木仍属社员私有外，山林被完全地集体化，合作社拥有森林、林木、林地的所有权、使用权、收益权和处分权，使林地由农户所有转变为合作社集体所有，从而实现了由农户私有向合作社集体所有的转变。在高级社时期，政府通过集体化控制集体林的采伐，公有产权成了惟一的产权类型，农户只有名义上的生产资料，其退出权大受限制。高级合作社否定了农户生产资料的个体所有制，是对农户生产资料的变相剥夺，违背了农民的意愿，引起农民群众的普遍抵制。在一些地方，有的农户以要求退社来表达强烈不满，刮起了一股所谓“退社风”，在受到政府的强力压制后，才平息了“退社风波”。当“退社风”受到压制后，一些地方的农户又采取变相“退出”的策略加以抵制：在保持高级合作社的组织架构的情况下，暗自改变高级合作社内部生产分配关系。

1958年3月，中共中央通过的《关于小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》指出：“在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是有必要的。”同年4月，该文件经中共中央政治局正式批准下发，全国各地迅速开始了小社并大社的工作。1958年8月，中共中央又通过了《关于在农村建立人民公社的决议》。此后，人民公社化运动很快在全国开展起来。1961年6月26日，中共中央颁布《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》。该规定指出：高级合作社时期，划归合作社、生产队集体所有的山林和社员个人所有的山林，应该仍然归生产大队、生产队集体和社员个人所有；原来划归国有的山林当中，有些分散小片的，国家不便专设机构经营，归公社、生产大队、生产队经营，对于山林的保护和发展更为有利的，可以划归附近的社、队所有，或者包给他们经营。1962年9月，中共八届十中全会召开，通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称六十条)，确定人民公社实行以生产队为基础的公社、生产大队和生产队三级所有制。该条例第十二条规定：“为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般应该下放给生产队所有；不宜下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权，定下来以后，长期不变。” 通过人民公社化运动，总体上实行“四权统一”的产权安排：集体拥有山林的所有权、使用权、收益权和处分权。至此，农户丧失了土地改革时期得到的全部林权。面对声势浩大的人民公社化运动，农民的应对策略是表面顺从，但采取消极怠工、“偷懒”的方式进行抵制。

综上所述，从土地改革到人民公社，政府推动集体林权制度变革的主导力量来自意识形态。很明显，土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，[注]引自《中华人民共和国土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过，同月30日中央人民政府主席毛泽东发布命令公布施行。农业合作化“就是要逐步实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济”，[注]引自《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》，1953年12月16日。而建立人民公社则是“指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。[注]引自《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，1958年8月29日。在这个过程中，农户对政府的意识形态灌输并非完全被动接受的。新中国成立伊始，政府依靠政权的强制力通过没收、征收地主的封建林地分配给农户，得到了农民群众的热烈拥护，林业生产积极性空前高涨，形成了我国集体林权制度变革的初始起点。但随后的农业合作化和人民公社化运动，脱离了农村生产力发展水平和干部经营管理能力，受到农户的消极抵制。在农业生产合作化推进过程中，林权制度改革使所有权与使用权分离，即私人拥有林地的所有权，合作社拥有林地的使用权，但规模化经营并没有带来生产效率的提高，致使一些地方的农户“闹退社”，而政府则采取强迫命令的方式强制推行。在人民公社化运动中，中央政府搞“一大二公”迫使农户加入人民公社，将原合作社的山林全部划归公社所有，尤其是文化大革命时期推行“割资本主义尾巴”，进一步没收了农户的自留山、自留树。对此，农户表面顺从，实则以“出工不力”、“磨洋工”的“隐性退出”方式进行抵制，造成人民公社生产效率低下[19]。

四、林业“三定”改革：生产效率导向

1980年代初，农村种植业的家庭联产承包责任制成功推行，大大提高了农业生产效率，极大地调动了农户的生产积极性。受此启发，中央政府决定在集体林区开展以林业“三定”为内容的经营体制改革。

1981年3月8日，中共中央、国务院发出的《关于保护森林 发展林业若干问题的决定》指出：“要稳定山权林权，根据群众需要划给自留山，由社员植树种草，长期使用，社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。并落实林业生产责任制。社队集体林业应当推广专业承包、联产计酬责任制，可以包到组、包到户、包到劳力，联系营林造林成果，实行合理计酬、超产奖励或收益比例分成。”由此开展了以“稳定山权和林权、划定自留山、确定林业生产承包责任制”为主要内容的所谓林业“三定”改革，广大农户分到了自留山，承包了责任山，出现了承包荒山造林的专业户、重点户。这是我国林权多元化的开端。

1985年1月1日，中共中央、国务院颁发《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，决定进一步放宽山区、林区政策，“集体林区取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销国营林场，也可实行职工家庭承包或与附近农民联营”。但是，由于配套政策没有跟上，农户对集体林权改革政策缺乏信任，采取了将远期收益进行短期兑现的策略，南方集体林区随之出现了严重的乱砍滥伐现象，造成了继1950年代“大炼钢铁”和1970年代“开荒造田”之后我国森林资源的第三次大破坏。

1987年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理 坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分。已经分到户的，要以乡或村为单位组织专人统一护林。积极引导农民实行多种形式的联合采伐，联合更新、造林”。于是，集体林区的“三定”工作遂告中止，事实上停止了分林到户工作，集体林的经营权再次收归集体，集体林业“三定”改革宣告失败。

显然，中央政府推行林业“三定”政策是以生产效率为导向的，其目的是为了“坚决制止乱砍滥伐”，解决“我国木材和林产品的供需矛盾”。或者说，林业“三定”政策试图通过“分林到户”、开放集体林区木材市场的政策，使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权来调动农户的生产积极性，从而增加木材供应。然而，林业“三定”改革政策可能事先研究不够，没有充分认识到林业与耕作业的差异，只是简单地把家庭承包经营从耕地推广到林地，未经充分试点调研就仓促实施。[注]1981年3月8日，中共中央、国务院发出《关于保护森林 发展林业若干问题的决定》(中发[1981]21号)。文件要求：“各级党委和人民政府，必须尽快作出部署，组织力量在明春以前完成这项工作。”在不到一年的时间里就试图完成集体林权制度改革，太急躁。结果，政策推行后，导致山林严重细碎化，“一山多主、一主多山”的现象普遍存在；同时，林业“三定”政策也未明确山林承包的期限，农民没有稳定的收益预期，客观上形成了将生产性努力转化为分配性努力的激励，出现了短期行为，迫使中央政府不得不紧急叫停林业“三定”改革。从而，原本是为了“制止乱砍滥伐”、“保证木材供给”的林业“三定”改革，却因为农户的机会主义行为导致了更大规模的乱砍滥伐，没有达到预期的政策目标。

需要指出的是，尽管林业“三定”改革以失败告终，但中央政府改革集体林权制度的决心不变。在随后的几年里，中央政府出台了一系列文件和法律，为集体林权制度改革铺路。1992年中国共产党第十四次全国代表大会提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这两个文件，为再次推行集体林权制度改革提供了重要的政策依据。几年后，几个与集体林权相关的重要法律相继出台。1998年修订后的《森林法》规定：商品林的森林、林木所有权和林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不能将林地改为非林地。1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“……林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”这些法律的出台和实施，为再次启动集体林权制度改革奠定了重要的法律基础。

五、全面推进集体林权改革：生态效率导向

在做了一系列的政策和法律准备之后，中央政府决定再次启动集体林权制度改革，并且表现出更加谨慎的态度和逐渐推进的决心。2003年6月25日，中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》，要求：“进一步完善林业产权制度。……要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益”；“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有”；“分包到户的责任山，要保持承包关系稳定”；“对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定，并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取‘分股不分山、分利不分林’的形式，将产权逐步明晰到个人”。由此，拉开了全国新一轮集体林权制度改革的序幕，各地积极开展了试点工作，但总体而言，进展缓慢。

经过几年的试点，积累了不少经验，中央政府认为全面推进集体林权制度改革的时机已经成熟。2008年6月8日，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，计划“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标”。不久之后，2008年10月召开的中国共产党十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再次强调要“全面推进集体林权制度改革”。目前，集体林权制度改革工作正在全国各地紧锣密鼓地展开。

中央政府再次启动集体林权制度改革的目标取向较之林业“三定”已有了明显变化：由生产效率导向转变为生态效率导向。新一轮的集体林权制度改革被纳入整个农村改革工作之中，被置于统筹城乡发展、破解“三农”问题、推进社会主义新农村建设、实践科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列更广阔的社会发展理念之下，不再单纯地就林业生产问题而推动集体林权制度改革。然而，在政府全面推进集体林权制度改革的理念中，生态效率被放在头等重要的位置，“建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务”。可以这样理解，林业为国民经济提供物质产品的任务已退居其次，而为全社会和国民经济发展提供优良的生态服务则尤显重要。政府的生态优先意图已昭然若揭。相应地，农户对政府的生态优先理念会作出怎样的回应？据笔者对广东省作为集体林权制度改革试点的始兴、博罗和四会三个县(市)进行的实地调查发现，林农对政府“像发房产证一样发林权证”表现出高度的认同，对新一轮集体林权制度改革表现出积极的参与热情，在林权改革模式、林权收益分配、林权边界勘定等方面充分地表达自己的意愿，但改革的绩效尚有待进一步观察。

六、余 论

人们通常认为：政府是制度的供给者，而农户则是制度的需求者，二者供求均衡的轨迹就是制度变迁的路径。事实上，政府在建构集体林权制度时所传达出的制度理念或政策偏好，只有得到农户的普遍认同成为共享信念，集体林权制度才能得到农户的有效遵循。否则，制度运行的结果可能会违背政府的初衷，甚至会使一项制度改革彻底失败，达不到预期的制度绩效。再者，农户并不完全是集体林权制度的被动接受者。他们对集体林权制度改革理念的认同度，决定着对新制度的接受程度，从而深刻地影响着集体林权制度的运行绩效。一言以蔽之，政府设计的集体林权制度型构(shape)着农户行为又为农户行为所型构，并在政府偏好和农户行为的相互作用中不断变迁。

纵观建国以来60多年的集体林权制度变迁史，我们不难发现，集体林权制度的演变过程是政府政策偏好变化的具体反映，而且始终交织着政府强制与农户回应的博弈过程。值得注意的是，财政“分税”制改革后，政府系统内部政策偏好的一致性被打破，各地政府对中央政府集体林权制度改革理念的传递有可能出现信息失真，而农村基层组织作为政府机构向广大农村地区的延伸，属于政府和农户间的中介层。因此，集体林权制度改革理念在自上而下传递的过程中就涉及四个行为主体，即中央政府、地方政府、基层组织和农户。在集体林权制度改革过程中，始终贯穿着改革理念在行为主体间的传递，始终交织着利益重新配置所引发的行为主体间的博弈。于是，集体林权制度变迁将受制于两个层次上的互动过程：一是中央政府与地方政府在改革理念传递过程中因偏好差异而形成的改革路径均衡；二是基层组织与农户、农户与农户间利益协调而形成的博弈均衡。当中央政府、地方政府、农村基层组织、农户等多主体形成博弈均衡时，制度变迁的路径才得以确立，集体林业的经营模式才得以确定。现实观察发现，农户间的博弈均衡是由多个纳什均衡交织的多重均衡，具体表现为集体林权改革模式的千差万别。

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