中英足球反暴力安全立法的对比研究

黄世昌

(湘潭大学 体育教学部，湖南 湘潭 411105)

·体育法学·

中英足球反暴力安全立法的对比研究

黄世昌

(湘潭大学 体育教学部，湖南 湘潭 411105)

英国在规制足球流氓暴力行为方面拥有丰富的经验和相对完备的立法。从中英两国足球反暴力安全立法的对比性研究出发，总结了足球反暴力在立法领域的成功经验，在此基础上提出完善我国足球安全法律法规的建议,以期加快中国足球反暴力安全立法的进程。

足球流氓；反暴力；对比研究；立法

足球相关暴力和骚乱这一社会问题为越来越多的人们所关注。近年来，中超联赛发生多起球迷骚乱，各种挑衅行为、暴力冲突、流血事件不断发生，并出现了“球迷”集体强行冲关逃费的恶性事件。虽然，在中国体育界对足球流氓的提法很谨慎，但中国球迷们的过激行为已经有朝足球流氓发展的态势。英国在规制足球流氓行为，维护足球比赛秩序和公共安全等方面先后制定了十余部法律，堪称足球安全立法最完备的国家。这些法律的实施在英国打击足球流氓暴力行为的过程中发挥了极其重要的作用。针对足球流氓及其暴力行为的性质、分类进行阐述，通过对中英两国的足球反暴力安全立法进行比较分析，提出建议，以期有效地预防和打击新形势下的球迷暴力行为。借鉴英国相关立法、司法的成功经验，进一步完善我国足球安全法律法规。

1 足球流氓及其暴力行为的概述

足球流氓起源于英国，被称作“英国疾病”，已蔓延到世界各地。足球流氓是指那些经常在足球场上寻衅滋事、扰乱球场和公共秩序、危害社会公共安全的人[1]。足球流氓借看球之名故意制造事端以发泄情绪和寻找刺激，因其具有球迷的身份，有一定的隐蔽性。足球流氓行为是指在比赛前后，赛场内外，导致人员伤亡的球迷骚乱或犯罪活动。因其主要发生在人群高度密集的区域(体育比赛场馆内外)，具有很大的危害性和煽动性。足球流氓行为主要分为两种类型：自发型和有组织型。自发的流氓行为是较为低级的骚乱，其暴力程度不及有组织的流氓行为，危害相对较小。有组织的流氓行为是更为严重的一种暴力行为，有造成人员伤亡。有时这些暴力行为是一个团伙为攻击另一团伙而在赛前预先策划好的[2]。

英国足球流氓最为著名，其暴力行为造成了多起足球悲剧，如1989年希斯堡惨剧。英国政府制订了足球安全与治安标准以及专门立法，严厉打击足球流氓的暴力活动和骚乱，遏制足球赛事中的违法犯罪行为。

2 英国足球安全立法

足球相关暴力和骚乱在过去的30多年里给英国政府和执法机构不断带来新的挑战。历届议会通过立法来应对英国足球俱乐部和国家队的追随者们可能造成的暴力行为。从20世纪70年代中期开始，英国国家立法机构就针对足球球场安全与球场观众行为制定并通过了一系列的相关法案。

2.1足球场馆安全立法

海瑟尔球场惨剧及希斯堡惨剧主要是由于体育馆内座位布置不充分以及入场观众过度拥挤，警察无法维持秩序而造成的踩踏挤压伤亡事件。体育场馆作为足球比赛的重要场所，其安全性无论是对运动员还是球迷观众而言都至关重要。英国政府通过制定足球场馆安全相关法律来维护球场比赛秩序，保护足球运动员及球迷的人身安全，遏制足球流氓的暴力企图。主要法律有1975年《体育场地安全法》(Safety of Sports Grounds Act，1975)和1987年《体育场所安全和消防安全法》(Fire Safety and Safety of Places of Sport Act，1987)。在体育场馆的入口通道控制，筛选与搜查，交通与停车，管理赛事工作人员等方面有详细的规定。

入口通道控制方面，赛场工作人员进场随时佩戴证件；车辆停靠体育馆附近需持停车通行证并检查可疑物品；个人进入体育馆限制区，需身份证明；赛场工作人员接受意识训练(awareness training)以处理进场可疑人员。筛选与搜查方面，个人进入体育场馆要遵守包括搜查包袋的规章，拒不遵守规章的将禁止入场。赛场人员将入场者分为两组，即携带包袋或其他物品的与不携带任何物品的。这能更好地控制进场的观众流量。一般是两人一组对入场球迷进行搜查工作。交通与停车方面，车辆被要求停放在距体育馆100英尺以外的地方。如果车辆需停放在体育馆附近，应提前获得体育馆负责官员许可，司机则由体育馆安全官员确定身份，并且车辆需要接受检查。管理赛事工作人员方面，管理者应培训赛场工作人员处理突发事件和紧急疏散。包括对爆炸威胁迅速做出反应和辨别可疑车辆及人员。在员工招募时进行背景考核，注意员工是否有异常行为。赛场安全官员与当地警察和分配到各馆的反恐安全顾问保持联系。还有关于场馆设计、技术设施监控和风险管理计划等的具体规定。

英国政府制定了《运动场地安全指南》(Guide to Safety at Sports Grounds)，为英格兰的每个足球俱乐部印发了一套安全规则，要求每一个足球俱乐部持有体育馆“安全执照”。当地政府当局(市政当局)负责颁发执照，并确保各体育场馆遵照安全指南的要求行事。每个足球俱乐部都有特定的安全官员在比赛当天辅助场馆设施安全管理。安全官员还负责招募和训练安全干事[3]。这些法律法规在体育场馆的安全保卫方面提供了切实可行的措施和途径，减少了球场暴力骚乱发生的几率。

2.2对足球流氓的法律规制

20世纪80年代中期，足球场上的暴力活动显著增加，英国政府颁布法规和安全措施全力抗击流氓行为。1986年通过的《公共秩序法》(Public Order Act,1986)对于在英格兰和威尔士犯有足球相关罪行的人员启用驱逐令，禁止他们进入英格兰和威尔士所规定的足球赛场。这一权限后被1989年《足球观众法》中的条款所取代。1989年《足球观众法》(Football Spectators Act,1989)引入限制令，为防止球迷随英格兰国家队到国外比赛犯下足球暴力罪行，要求其在英格兰和威尔士以外区域举行足球比赛时到警察局报到。1991年《足球犯罪法》(Football Offences Act,1991)将在指定的足球比赛中有以下行为的：投掷炸弹；下流的或带有种族歧视的言行；冲入比赛区域，定为刑事犯罪。1994年《刑事审判与公共秩序法》( Criminal Justice and Public Order Act 1994)将倒卖足球比赛门票定为刑事犯罪。在公共场所倒卖门票或在交易过程中以任何方式(包括邮购的方式)转售门票均为犯罪。1998年《犯罪与骚乱法》(Crime and Disorder Act 1998 (section 84))将违反1989年法所规定的限制令定为可逮捕罪，并将监禁期限延长至6个月。

1999年《足球(违法与骚乱)法》(Football (Offences and Disorder) Act 1999)将限制令更名为“国际足球禁令”，将驱逐令更名为“国内足球禁令”并拓宽了施加的条件，准许将包括上交护照等条件纳入至“国际足球禁令”的范围。2000年《足球(骚乱)法》(Football (Disorder) Act 2000)修正了1989年足球观众法中关于禁令的条款，将国际和国内的足球禁令合并，且实质上要求所有获禁令的人上交护照，以确保所有禁令能有效禁止球迷到海外观看比赛。足球禁令的另两个临时权限是：授权地方法官基于牵涉骚乱的证据发布禁令；警察有权发布通告，要求相关个人参加治安法庭的禁令听证会。2001年《足球骚乱法案》(Football Disorder Bill 2001)的目的就是无限期的延续这两项权力。英国内政大臣Jack Straw根据2000年欧锦赛指出足球流氓的性质发生了变化，海外的足球流氓已不限于小部分有犯罪记录的人而是有大批的英格兰队支持者卷入暴力、酗酒和骚乱。2001年法案继续沿用2000年法有关禁令的规定，并且授权地方法官对以前没有足球犯罪记录，但有涉及暴力或骚乱证据的人员实施禁令。诉讼程序要求警察证明其导致或促成了暴力或骚乱，并且有合理的理由相信实施禁令有助于防止足球比赛暴力。

英国政府所颁布的条例和规定对维护英国职业足球联赛赛场秩序的稳定起到了很大的作用, 足球赛场秩序的治理工作有了明显的改进和提高。特别是严厉的足球禁令机制的实施不仅使国内足球观众暴力事件有所下降，而且有效制止了足球流氓的海外骚乱。英国犯罪预防部大臣詹姆斯·布罗肯希尔说：“距离上次(2000年)足球流氓重大海外骚乱事件已经有10年的时间了[4]”。 在2010年南非世界杯赛到来之际，英国政府采取严格措施禁止足球流氓前往南非；英国还就两国警方在世界杯期间进行合作的问题与南非签订了谅解备忘录。

3 中国足球暴力及相关法律措施

3.1中国球迷暴力现状

我国职业足球联赛发展时期不长,与英国足球流氓行为相比，中国球迷暴力行为仍处于足球暴力的初级阶段，具有自发性的特点，即足球暴力行为是由裁判员或运动员引发的，主要是在体育馆内外“敌对”球迷团体之间及其与警察和安保人员之间的冲突[5]。虽然中国足球长期以来处于低迷状态，但球迷暴力事件持续不断，特别是近年来有愈演愈烈之势(见表1)。

3.2中国规制球迷暴力的相关法律

为了预防和打击足球球迷的暴力行为，中国政府各部门及一些地方政府相继制定了法律法规。反球迷暴力的主要法律依据是《中华人民共和国体育法》、《治安管理处罚法》、《刑法》和中国足协制定的《全国足球赛区安全秩序规定》。

根据1995年通过的《中华人民共和国体育法》第五十三条：在体育活动中，寻衅滋事、扰乱公共秩序的，给予批评、教育并予以制止；违反治安管理的，由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》于2005年8月28日通过，自2006年3月1日起施行。《治安管理处罚法》第二十四条规定，有下列行为之一，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)强行进入场内的；(二)违反规定，在场内燃放烟花爆竹或者其他物品的；(三)展示侮辱性标语、条幅等物品的；(四)围攻裁判员、运动员或者其他工作人员的；(五)向场内投掷杂物，不听制止的；(六)扰乱大型群众性活动秩序的其他行为。因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；违反规定进入体育场馆的，强行带离现场。

表1 中国职业联赛的十大球迷冲突[6]

《刑法》的相关条款，如非法携带危险物品进入赛场，情节严重的，可构成《刑法》第130条规定的非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪。 国务院办公厅转发体育总局《关于做好2005年足球比赛有关工作的意见》的文件指出，加强赛场安全管理，承办足球比赛的地区要把足球比赛纳入当地社会安全管理体系中。建立预警机制，做好警务保障。在发生球迷闹事等突发事件时，要依法果断处置，迅速、有效制止赛场斗殴、罢赛等恶劣事件。

2006年修订《全国足球赛区安全秩序规定》中关于违反规定的处罚有：对赛区出现下列情况(情况条款略，下同)之一者，中国足球协会纪律委员会将予以口头警告处罚；通报批评；警告处罚，并处以1万元以上，5万元以下的罚款；进行无观众比赛、禁止在某体育场(馆)比赛、在中立场地进行比赛等处罚，并处以5万元以上，10万元以下的罚款；取消赛区资格的处罚，并处以10万元以上罚款；未被列入的其他扰乱或破坏赛区秩序和安全的行为或事件，将参照上述条款予以处罚。

从中国现有的足球反暴力法律法规和文件来看，中国在对待足球球场暴力事件的处理上主要是根据《全国足球赛区安全秩序规定》及《治安管理处罚法》的有关比赛管理和处罚条例来进行。自中超开赛以来，中国足球保持着每年必发生几起球迷暴力事件的频率，特别是近年来，客队大巴被砸导致球员受伤的事件频频发生。由于中国球迷的暴力行为一般属于非理智过激行为，公安机关对涉暴球迷的处罚往往较轻，主要采取批评、警告或罚款的方式。但是球迷心存“法不责众”的侥幸，仍然袭击球员车辆、向场内运动员、裁判员投掷杂物、强行冲关逃费等。此类暴力行为情节严重，已构成违法犯罪，而现行的法律难以对暴力事件的所有当事人进行相应的刑事、治安处罚，这在一定程度上助长了某些违法犯罪分子的嚣张气焰[12]，不利于中国足球的健康发展。

4 中国现行法律法规中存在的问题

4.1赛场安全保障细则欠缺

综观中国现行足球安全立法，《全国足球赛区安全秩序规定》中有部分条款涉及到了体育场馆安全，如对赛区安全秩序的基本要求：赛前对体育场建设结构、疏散条件、各项安全设施等，进行全面严格的检查；与公安部门密切合作，制定周密的安全保卫工作方案；观众入场时要严格验票，确保体育场观众席的安全容量；严格进行入场检查，严禁观众将危险物品、各种软硬封口包装饮料、杂物及可能破坏赛场秩序的不文明、不健康甚至有侮辱或谩骂性的旗帜、标语等带上看台；这些规定在一定程度上借鉴了英国足球球场安全的实践经验和相关法律，对维护中国足球赛场安全具有积极的意义。但是这些规定应该如何运作，还缺乏具体的细则。对于什么赛场结构、设施符合安全标准；如何保证验票及入场检查的有序和严密性；安保工作方案怎样才是周密、到位，《规定》并没有详细说明，而只是列出了相应的处罚标准。这将难以达到法律规定的预期目标。

法律明文规定禁止将包装饮料带入看台，可是球迷暴力行为中仍主要涉及向场内投掷或球迷相互投掷矿泉水瓶等，这折射出安保工作的疏漏，应该对入场检查措施及工作人员的责任制定细则。球迷暴力中出现的新情况，比如2009年6月北京工人体育馆中出现的北京球迷携带安全套(充当投掷用的“水弹”)入场，并用包子袭击天津队，以及声势浩大的京骂和激光笔的使用充斥整场比赛，对今后赛场的安保问题提出了新的挑战[13]。

4.2对涉暴球迷“量刑太轻”

《全国足球赛区安全秩序规定》主要是针对赛区的处罚规定。最重的处罚是取消赛区资格，并处以10万元以上罚款。2010年5月，由于天津球迷在津、京比赛中用激光笔破坏比赛正常进行，中国足协将对天津赛区处以最高额度罚款。这意味着天津赛区将面临10万元的重罚[14]。而对于那些使用激光笔的球迷则难以进行严厉处罚。

针对涉暴球迷个人的处罚，《治安管理处罚法》规定，扰乱体育比赛秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；被处以拘留处罚的，可实行十二个月的“禁看令”。与体育相关的治安管理处罚的种类主要有：警告；罚款；行政拘留。并且规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，绝大多数涉暴球迷都达不到《刑法》所规定的危及公共安全罪的最低标准，因而无法对其进行刑事处罚。英国的立法中将足球比赛中有投掷炸弹，下流的或带有种族歧视的言行，强行冲入比赛区域的行为认定为刑事犯罪；将倒卖或转售足球比赛门票定为刑事犯罪；将违反限制令定为可逮捕刑事犯罪。虽然目前中国球迷的暴力行为没有造成严重的伤亡事故，但相关立法中“量刑太轻”不能对球迷形成强大的震慑作用[15]。中国球迷日趋严重的暴力行为将危及赛场安全与社会的和谐稳定。应充分考虑体育运动的特殊性及球迷暴力的潜在危害性。在立法方面应将球迷暴力或可能导致骚乱的行为纳入刑事犯罪的范畴，制裁涉暴球迷的违法行为，严厉打击球迷暴力。

5 完善足球安全立法的建议

5.1加强比赛场馆安全法制建设

比赛场馆安全是足球比赛顺利进行的重要保证。一方面，可授权专门的机关、部门研究并提出先进的反球迷暴力体育场馆建筑设计方案并进行技术指导。比如，由英国首席警官协会研制体育场馆设计标准，为运动场地的结构和设计提供参数，以减少观众拥挤管理事务和可能的暴力恐怖袭击[16]。通过限制体育场周边面积，控制场馆的可及性。不仅可以及时控制闲荡人员靠近赛场，也减少了赛场工作人员巡视的区域。限定停车区域专属运动员，赛场职员和官员。在体育场内设置指挥和控制中心，随时监控赛场内外区域。

另一方面，法律应明确规定体育场馆管理者、赛场执法者和其他安保人员在球场中的权利和义务。可借鉴英国的作法，建立场馆工作人员培训制度，明确培训的目的和内容，使赛场安保人员有反暴力意识，确保验票和检查制度得以严格执行，配合当地警方从源头上杜绝入场球迷发生拥挤踩踏、投掷杂物等暴力行为。建立风险评估机制，包括足球场馆风险评估和足球比赛风险评估。管理者对场馆进行风险评估，可以评定场馆可能存在的具体风险、威胁及不安全因素。足球协会通过对每一场赛事分别进行“评分”，将赛事的相关情报，球队信息，场馆容量和预期观众进行综合评定，使赛场管理者和当地警方能相应调整安全计划[17]。

5.2加大对涉暴球迷的处罚力度

中国足球安全相关立法中一直存在着对涉暴球迷“量刑太轻”的问题。对于倒卖球赛门票的行为，依照《治安管理处罚法》第五十二条(三)项规定，伪造、变造、倒卖体育比赛入场券或者其他有价票证、凭证的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。对严重干扰赛场正常秩序，尚不够刑事处罚的，按照《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条(四)项以扰乱公共秩序呈报劳动教养。中国的球迷倒票主要是受到罚款和治安拘留的处罚。而英国政府已将倒卖或转售足球比赛门票定为刑事犯罪。倒票行为虽然表面上涉及的是经济利益，但其为扰乱公共秩序埋下了隐患，尤其是影响到人群高度密集的球场秩序安全。因此，倒卖或转售球票应被定为刑事犯罪。中国政府对在赛场扰序、倒票或妨碍工作人员工作等行为实行了限期为一年的“禁看令”。对违反 “禁看令” 规定而进入体育场馆的，只是强行带离现场。而英国将违反限制令的行为认定为可逮捕的刑事犯罪。受到“禁看令”处罚的人员已有扰乱体育赛场秩序的前科，如再违反禁令则属累犯，应加重处罚。在中超的赛场上，球迷燃放焰火和冲入赛场与球员狂欢的情形曾经司空见惯，球迷恣意地放纵自己的激情，通常不会受到强硬的约束[18]。但是这些行为实质上已扰乱了赛场秩序，很可能是导致严重暴力骚乱的前序。鉴于球迷暴力行为的潜在危害性大，有必要通过立法来规范，将各种出现或可能出现的足球暴力相关犯罪行为进行分类，加大对涉暴球迷的量刑力度，以期对其他球迷产生警示作用，预防中国足球暴力事件的升级。

中国足球安全反暴力法律法规是预防和打击球场暴力行为的法律依据。对现阶段中国维护足球赛场秩序，保证足球运动的正常发展起到了一定的积极作用。但是，现行法律还存在一定的问题，在实际操作过程中，可能会面临出现新情况而找不到适用的法律依据，还不能及时有效地预防和处理足球相关暴力行为。相对于西方国家足球立法，中国的足球安全立法相对滞后。要建立完善的足球安全法制体系，可以借鉴具有完备足球安全立法的英国的经验，充分考虑体育场馆安全管理和对涉暴球迷进行必要的处罚，还可引进涉暴球迷处罚听证会制度，在处罚涉暴球迷的同时，也在一定程度上保护球迷的权利。足球安全法律条例的制定，是为了维护球场秩序，维护球迷及运动员的人身安全，使足球比赛得以顺利进行，使足球运动得以健康有序发展。处罚是手段，预防是目的。为了防止少数球迷越过足球流氓的临界线，为了有效地减少足球球迷暴力行为，最大限度地遏制各赛区足球暴力和骚乱事件的发生，应加快足球安全立法的进程以适应新形势的需要。

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[18] 陈默.秩序与自由:治安法“满月”回眸[N].民主与法制时报,2006-04-16.

AStudyontheFootballAnti-violenceLegislationofChinaandtheUK

HUANG Shi-chang

(PE Department, Xiangtan University，Xiangtan 411105, China)

Britain has rich experience and relatively sufficient legislation on regulating football hooliganism. This essay compared the football anti-violence legislation of United Kingdom and that of China，summed up successful experience of the football anti-violence legislation, and put forward suggestions concerning improvement of domestic football safety legislation, to accelerate the pace of Chinese football safety legislation.

football hooligan; anti-violence; comparative study；legislation

司法部项目(07SFB3002)

2010-12-31

黄世昌(1975-)，男，湖南益阳人，讲师，在读硕士研究生,研究方向：国际体育法学.

1004-3624(2011)03-0001-04

G80-05

A