恶意欠薪入罪与工资拖欠问题的有效解决

最高人民法院刑五庭 侯宏林

恶意欠薪入罪与工资拖欠问题的有效解决

最高人民法院刑五庭 侯宏林

自上世纪九十年代以来，工资拖欠问题就一直是我国劳动关系领域中的一个疑难问题，可以说是一个顽疾。这次《刑法修正案（八）》将恶意欠薪行为规定为犯罪，用刑罚手段惩治恶意欠薪行为，是刑法在维护劳动者合法权益，尤其是经济权益方面的一大进步，对督促用人单位按时支付劳动者的工资报酬，减少和遏制欠薪现象的发生会起到很大的促进作用。但另一方面，我们也应该看到，欠薪现象的发生有着多方面的复杂原因，不仅有用人单位或雇主方面的因素，也有劳动者和政府以及相关管理部门的因素。将恶意欠薪入罪（规定为犯罪），通过刑罚手段予以打击，固然对欠薪现象的发生能够起到有效的威慑、遏制作用，但是要切实解决劳动关系领域里的欠薪问题，仅靠在刑法里增加一个条款，仅靠对恶意欠薪者进行威慑、打击是远远不够的，最主要的还是应该全面分析把握欠薪行为发生的原因，并据此采取有效的经济、行政或法律对策，消除欠薪现象产生的社会土壤，这是解决欠薪问题的根本之道。

□ 工资拖欠的原因分析

导致欠薪问题发生的原因是多方面的，不仅涉及用人单位和劳动者，还涉及立法和政府相关执法主管部门。

从用人单位的角度来说，有些企业在生产经营过程中，因各种原因造成生产销售不正常，资金回笼周期过长或发生三角债甚至连环债等状况，没有能力按时足额支付职工工资。还有部分企业因停产、歇业濒临破产，被法院冻结银行账号，查封资金等原因，不能依法向职工支付工资。但有些企业虽然经营正常，资金周转流畅，有能力按时支付职工工资，企业经营者却为了眼前利益或自身利益，无视国家法律法规，无故拖欠或克扣职工工资，把拖欠工资作为增加企业流动资金和控制职工流动的手段。建筑行业由于建筑市场运行无序，形成工资拖欠，并成为工资拖欠最为严重的行业。建筑工程往往采取“层层分包，多层转包”的形式，开发商将工程的一部或全部发包给建筑公司，而建筑公司又将工程转包给个人包工头。有的包工头没有工程资质就挂靠在建筑公司，由包工头组织和雇佣民工进行施工。在这种情况下，往往由于开发商与建筑公司承建方的矛盾，开发商不能支付承建方工程款，导致拖欠职工工资；或者建筑公司因与包工头在工程质量、计量上有矛盾，拖欠包工头工程款，导致包工头拖欠民工工资；再或者由于包工头承包亏损，无力支付工资，造成工资拖欠。同时，由于当前在建筑行业工程招投标中，压级压价恶意竞争现象很普遍，工程通过层层分包、转包，最后到了包工头手里几乎无钱可赚，一些包工头就采取各种欺骗手段，恶意拖欠民工工资，以降低成本。

从立法、执法和劳动管理的角度来看，一方面，现行立法不够完善，劳动法律法规对工资支付保障力度不够，为工资拖欠留下了空间。这主要表现在：

一是现行的《对<工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》（劳部发〔1995〕226号）对允许用人单位延期支付职工工资的条件和程序规定得太宽松，容易助长用人单位拖欠工资的行为。按其规定：用人单位在生产经营发生困难，资金周转受到影响时，只要“征得本单位工会同意后”，即可暂时延期支付劳动者工资。而在目前的企业领导体制中，由于工会与企业行政的关系扭曲，一些用人单位的工会成为行政的附庸，这使得工会在延期支付劳动者工资问题上，往往对用人单位行政让步，无法制约单位滥用上述《对<工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》中关于延期支付劳动者工资的规定，影响劳动者合法权益的维护。

二是相关法律、法规对用人单位无故拖欠劳动者工资应承担的法律责任以及主管部门在处理此类问题的职权规定得过于弹性，不利于严格执法，不能有效制裁、扼制用人单位无故拖欠劳动者工资的行为。《劳动法》和《工资支付暂行规定》均规定，在用人单位出现“克扣或者无故拖欠劳动者工资的”情形时，“由劳动行政部门责令支付劳动者的报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”。而这一“可以”而非“应当”的自由裁量规定，不利于有效扼制用人单位无故拖欠工资现象的蔓延。

三是现行劳动法及相关规定对克扣、无故拖欠工资者的处罚，仅限于经济处罚，没有同时追究用人单位及其法定代表人的法律责任的条款。在《刑法修正案（八）》出台前，没有规定其刑事责任，这样的规定不足以制止有些无良无德的用人单位向劳动者的血汗钱伸手。

另一方面，从劳动执法和劳动管理的角度来说，监察执法不严、力度不够也是导致工资拖欠的重要原因。这方面存在的主要问题：一是基层劳动执法队伍建设滞后，人员缺少，导致对用人单位工资发放情况不能及时督查。比如，截止到2010年，整个天津市专职劳动监察员仅145人，面对监管的各类用人单位达30万户，涉及劳动者为300万人。由于缺乏足够力量，对所有用人单位工资发放情况不能及时进行督查，使少数用人单位存在违法的侥幸心理。

二是劳动执法部门在执法中缺乏积极性和主动性，往往对用人单位拖欠劳动者工资等问题熟视无睹，不能及时责令其改正和对其进行处罚，使拖欠现象不断蔓延；即便对拖欠现象予以查处，并且对相关用人单位无故拖欠劳动者工资的法律责任执行起来也往往打折扣。如劳动法律法规不仅规定无故拖欠工资的要及时支付工资，而且要支付经济补偿金和赔偿金，但在具体落实上，劳动行政部门在对用人单位处理时往往比较宽容，常常仅限于“追回补发”的方式，而不是在追回补发的同时依法追究用人单位的经济补偿和赔偿责任，从而助长了用人单位拖欠工资的行为。

同时，由于在处理拖欠工资中对于那些恶意拖欠工资、不补发拖欠工资又有转移财物倾向的企业，劳动部门因无权对其财务进行查封、扣押，导致不能及时解决拖欠工资问题。在这种情况下，只能借助法院强制执行，而执行又存在着时间问题、程序问题、协调问题等等，往往法院受理开始执行时，企业法人早已逃之夭夭，人去楼空。

另外，在劳动司法方面，由于仲裁是劳动争议处理的必经程序，从仲裁到诉讼，案件处理耗时漫长，久拖不决。这也是助长用人单位拖欠工资的重要原因。

从劳动者的角度来说，劳动者，尤其是外地打工者文化水平较低，法律意识淡漠，不学法、不懂法，自我保护意识和依法维权意识差，往往在入职时不知道应该签劳动合同，自己的工资权益受到侵害时不懂得如何寻求帮助，或者拿不出有力证据进行举报投诉，或者由于怕失去工作而不敢进行举报投诉，不敢向劳动争议仲裁委员会和审判机关申诉、起诉，及时主张自己获取劳动报酬的权利。这也使一些企业存侥幸心理，助长了部分企业无故拖欠职工工资的气焰。

□ 工资拖欠问题的解决之道

通过以上分析，我们可以看出，欠薪问题的发生是由用人单位、劳动者、相关立法和执法、司法等多方面原因造成的。在这其中，对欠薪尤其是恶意欠薪行为处罚过轻、力度不够仅仅是导致欠薪现象发生蔓延的原因之一，因此这次《刑法修正案（八）》将恶意欠薪行为规定为犯罪予以刑事处罚，虽然大大加强了对欠薪行为的制裁力度，让用人单位面对高额的违法成本不敢以身试法，对欠薪，尤其是恶意欠薪现象的发生会起到有效的遏制作用，但是对于解决欠薪问题来说，仅仅是提高处罚力度，仅仅是抓几个、判几个恶意欠薪者是远远不够的。就像仅靠对贪污受贿犯罪分子判处刑罚甚至死刑而不是从权力运行中的监督尤其是制约着手永远也解决不了腐败问题一样，遏制乃至消除欠薪，尤其是恶意欠薪现象的发生最主要的还是要消除其发生的内外环境。因此，解决欠薪，尤其是恶意欠薪问题需要“综合治理”。

具体来说，笔者认为，解决欠薪问题，需要同时从以下几个方面采取措施：

第一，要完善相关立法。

一是完善工资支付保障的相关立法，堵住欠薪尤其是恶意欠薪现象发生的法律漏洞。具体来说，对于现行立法关于工资支付方面的漏洞，比如上文提到的《对<工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》（劳部发〔1995〕226号）对允许用人单位延期支付职工工资的条件和程序过于宽松，在我国现行企业领导体制下容易被滥用的规定，要通过修改加以完善。

二是完善欠薪责任的相关立法，完善对欠薪者的责任追究制度。在欠薪的法律责任方面，《刑法修正案(八)》出台前，我国现行《劳动法》、《劳动合同法》以及《工资支付暂行规定》仅规定了较轻的经济补偿或赔偿责任，并且规定得过于弹性，不利于严格执法，不能有效制裁、扼制用人单位无故拖欠劳动者工资的行为。现在虽然《刑法修正案（八）》规定了恶意欠薪罪，有了对欠薪者刑事处罚的规定，但是从实践的角度来看，刑事处罚虽然力度大，但不仅要求的标准比较高，一般的欠薪行为不能适用，适用面比较窄，同时其处理程序也比较漫长，不能及时解决问题。

因此，对一般的欠薪行为来说，加大欠薪单位刚性的经济补偿和赔偿责任，并追究欠薪单位及其法定代表人的行政责任，给予行政处罚是更为有效的措施。这就需要修改完善现行立法，增强经济补偿和赔偿责任的力度和刚性，规定欠薪者必须支付经济补偿金和赔偿金，并加大支付比例，增加对欠薪单位和法定代表人的行政处罚责任的规定。只有这样才能有效遏制广泛存在的一般的无故拖欠工资行为，对解决欠薪问题也才更有意义。

三是建立完善劳动者便捷有效的追薪、讨薪制度。当前追薪力度不够，讨薪成本过高也是导致欠薪事件频发且有蔓延之势的原因。如前所述，按照目前的法律规定，对于恶意拖欠工资、不补发拖欠工资又有转移财物倾向的企业，劳动部门无权及时对其财务进行查封、扣押，不能及时解决拖欠工资问题。这种情况下虽然可以借助法院强制执行，但又存在着时间问题、程序问题和协调问题等等，往往法院受理开始执行时，企业负责人早已逃之夭夭，人去楼空。所以完善相关规定，赋予劳动部门对恶意拖欠工资的企业财务进行查封、扣押的权力，建立有效的追薪制度，对解决欠薪，尤其是恶意欠薪问题十分必要。

解决欠薪问题不仅需要建立有效的追薪制度，更需要在讨薪制度建设上做努力。根据现行劳动立法，劳动争议的解决可以通过仲裁和诉讼两个程序，但仲裁是必经程序，也就是说不能不经劳动仲裁直接向法院提起诉讼，这样就大大延长了问题解决的程序和时间。这不仅让劳动者在考虑通过司法讨要工资时面对高昂的时间和精力成本望而却步，也助长了拖欠者的气焰。虽然《劳动合同法》规定对于工资拖欠，劳动者可以直接向法院申请支付令，请求法院强制执行，但支付令执行的前提是当事人双方对债权债务关系没有异议，而用人单位总会鸡蛋里面挑骨头，无中生有地找出理由，生出“异议”，让支付令不能执行，这样就让《劳动合同法》的规定归于无效。被拖欠的劳动者解决讨薪问题的主动性、积极性无疑是最高的，因此缩短讨薪程序，如考虑实行或裁或审制度，使劳动者讨薪更为便捷，让劳动者积极主动地拿起法律武器去讨薪，这对化解拖欠工资问题无疑具有更为重要的意义。

第二，加强劳动执法和劳动管理。

徒法不足以自行。法律制定得再好，没有有效的执行也没有意义。如前所述，我国当前的工资拖欠现象不仅有立法缺陷的原因，更有执法不力的原因。根据上文对此的分析，笔者认为，在劳动执法和劳动管理方面，应该主要从以下三个方面予以加强：一是加强队伍建设。增加劳动执法队伍的编制，改变目前力量不足，应付不过来的局面。同时也要加强、提高劳动执法队伍的素质。目前劳动执法队伍素质参差不齐，处理问题效率不高。提高素质有利于更快更好地处理执法中遇到的工资拖欠以及其他劳动违法问题，提高执法效率。二是加强执法活动的积极性主动性。劳动监察等基层劳动执法者的工作积极性、主动性不足，对检查遇到或接到的包括欠薪等劳动违法案件投诉处理效率不高是实践中存在问题之一。针对这种情况，笔者认为，除了要加强思想和职业道德素质教育以外，还应该加强相关的制度建设，如借鉴其他行业的做法实行首问责任制、建立健全案件处理反馈制度等，以督促、提高基层劳动执法者的工作积极性和主动性。三是要严格执法，不打折扣。执法必严，违法必究，让法律的规定在实践中得以真正落实，其效果得以真正实现。

第三，要加强法制和道德的宣传教育。

一方面要加强对劳动者的法制宣传教育，让他们知法、懂法，树立较强的法律观念、法律意识，求职、入职时，知道履行相关法律手续，签订劳动合同，出现工资被拖欠等问题时，学会用法律维护自己的工资报酬取得权等合法的劳动权益，以遏制拖欠工资等侵犯劳动者权益现象的发生。另一方面也要加强对用人单位及其负责人的法制和道德宣传教育，让他们知法守法，尊重劳动者合法的劳动报酬取得权，更为重要的是要让他们知道企业是劳资双方共生共存的载体，劳资双方应在企业的运营发展中取得共赢，以损害劳动者权益的方式来实现资方和企业利益的最大化，最终损害的是企业的利益和长远发展。在以上基础上要促使用人单位，尤其是负责人提升自身的道德素养，提升其社会责任感，让企业家身上“流着的都是道德血液”。

此外，针对建筑行业等由于行业无序、恶性竞争最终导致的严重工资拖欠现象，还需要国家相关主管部门加强行业监管，整顿行业秩序，如打击建筑行业的非法层层转包现象，打击恶性的低价竞争，规范和建立行业的良性运行秩序，消除工资拖欠现象的产生条件。

综上所述，工资拖欠有其产生的复杂的社会土壤。工资拖欠问题的解决也不是仅靠采取某一方面甚至某一种措施能够实现的，需要多方面努力，需要系统的治理对策。我国《刑法修正案（八）》将恶意欠薪行为规定为犯罪予以刑事制裁，虽然能够对恶意欠薪行为起到有效的遏制作用，但绝非治疗这一顽疾的灵丹妙药。工资拖欠问题的有效解决还需国家采取如上所述的立法、执法、司法和其他政策措施综合治理。笔者希望，恶意欠薪入罪能成为国家解决欠薪问题的新起点。

栏目主持：纪 元