20年来中国与东盟的经济合作

陆建人

20年来中国与东盟的经济合作

陆建人

自1991年中国与东盟建立对话关系以来，双方的经济合作已开展了20年，形成了一整套机制，领域逐步扩大，取得了显著成果。最近，双方的经济合作又出现了一些新进展。展望未来，在加快解决合作中存在的问题的基础上，双方还面临着经济和政治安全方面的重大挑战，需要双方携起手来，精诚合作，共同推进经济合作的进一步深化。

中国—东盟；经济合作；中国—东盟自由贸易区

2011年是中国和东盟建立对话关系20周年。20年来，双方的经济合作从无到有，从小到大，已涉及各领域。今天，通过中国—东盟自由贸易区（CAFTA），11国的经济正在逐步融合于一体。回顾20年的合作历程，总结其经验与问题，看清当前面临的挑战，对于更好地推进双方的合作，取得更大的成果大有裨益。

一、中国与东盟经济合作的背景

中国和东盟双方的交往源远流长。中国与东南亚各国的商贸关系已有数千年的历史。但是，中国与东盟开展广泛、密切的经济贸易合作却是近20年的事。

东盟是在1960年代地区主义浪潮背景下成立的区域性国际政治经济合作组织，目前已有10个成员国，已成为国际舞台上一支重要的力量，为世界所瞩目。

1991年7月，东盟首次邀请中国外长出席其外长会议。1994年7月，中国成为由东盟发起成立的地区安全机制“东盟地区论坛”的磋商伙伴国。1996年，东盟将中国从“磋商伙伴”升格为“对话伙伴”。1997年12月，中国与东盟建立“面向21纪的睦邻互信伙伴关系”，并开始10+1对话机制。此后每年中国与东盟10国都有一次最高级别对话会议，商讨经济、政治、安全合作事项。其中，经济合作是10+1合作的首要内容。2002年，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，2003年10月，中国加入《东南亚友好合作条约》，这两项举措使中国与东盟的经济合作有了新的政治保障，双方进一步升格为“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。双方于2002年签署了《全面经济合作框架协议》，决定建立中国—东盟自由贸易区（CAFTA）。随后几年，双方在此框架下签署了《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》。2010年，CAFTA如期顺利建成。此外，中国—东盟博览会及商务与投资峰会自2004年起每年在广西南宁举行，已成为中国与东盟国家经济往来的重要平台。

2009年，双方设立了总规模100亿美元的中国—东盟投资合作基金；中国承诺向东盟提供150亿美元信贷、向中国—东盟合作基金增资500万美元、向老柬缅提供2.7亿元人民币特别援助；实施“中国—东盟粮食综合生产能力提升计划”、“中国—东盟农村发展推进计划”等。

2010年，双方共同制定了第二份《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，签署了《建立中国—东盟中心谅解备忘录》、《中国—东盟东部增长区经济合作框架》等。

二、中国与东盟经济合作的机制

经过20年的摸索与实践，中国与东盟之间已形成了一整套开展经济合作的机制，包括决策机制与执行机制两个层面。决策机制指中国与东盟双方高层领导人磋商和确定经济合作的领域、方法、形式等重要问题的渠道，这套决策机制主要由以下三部分组成：第一，不定期举行首脑互访。近年来，东盟国家是中国领导人出访最多的地方，而东盟各国领导人访问中国也很频繁。经济合作是双方最高领导人会谈的重要内容之一。第二，每年举办一次10+1峰会。在东盟10国与中国、日本、韩国3国（10+3）首脑会晤之后，随即举行东盟10国与中国首脑的10+1对话，作出包括经济合作在内的重要决策。第三，大湄公河次区域①大湄公河次区域指湄公河流域的6个国家和地区，包括柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国和中国云南省。该区域总面积256.86万平方公里，总人口约3.2亿。1992年，在亚洲开发银行的倡议下，澜沧江—湄公河流域内的6个国家共同发起了大湄公河次区域（GMS）经济合作机制，以加强各成员国间的经济联系，促进该区域的经济和社会发展。领导人会议，自2002年起举行。湄公河流域的泰国、越南、老挝、缅甸、柬埔寨加上中国6国领导人共同商讨湄公河流域的开发与合作问题。

在上述三种决策机制中，10+1峰会是最重要的机制，中国与东盟开展经济合作的重大举措和决策，如建立中国─东盟自由贸易区等，都是在10+1峰会上作出的。

领导人作出决策后，具体的工作交由一些专门的机构执行。目前，已形成的各类执行机制包括：中国—东盟高官磋商、中国—东盟联合合作委员会（ACJCC）、中国—东盟经济贸易合作联合委员会、中国—东盟科学技术合作联合委员会、东盟北京委员会、中国—东盟合作基金委员会和专业部长会议。

除上述官方机制外，还有一些半官方的或民间的合作机构，担任协助工作。例如2004年成立的“中国—东盟协会”（隶属于中国对外友好协会）半官方机构及2001年成立的“中国—东盟商务理事会”等民间机构。

三、中国与东盟经济合作的领域

中国与东盟在资源禀赋、经济结构和科学技术水平上呈现出较大的互补性，这为双方开展经济合作提供了有利条件。早期的合作局限于农业、水利等少数领域，随着双方关系的加深，经济合作领域逐渐扩大，目前双方已经确定了农业、信息产业、人力资源开发、相互投资、湄公河流域开发、交通、能源、文化、旅游、公共卫生和环保11个重点合作领域。东盟10国均已成为中国公民出国旅游目的地，双方互为主要旅游客源地。

中国、东盟双方还先后签署了农业、信息通信、非传统安全、大湄公河次区域信息高速公路、交通、文化、卫生与植物卫生、新闻媒体、知识产权、技术法规、标准和合格评定程序、东盟东部增长区、建立中国—东盟中心等12个合作谅解备忘录和合作框架。

四、中国与东盟经济合作的主要成果

20年来，在双方的共同努力下，中国和东盟的区域经济合作开展得十分顺利，取得了显著成果，主要表现在以下六个方面：

（一）双方货物贸易大幅度增长

1991～2010年的20年里，中国与东盟的贸易增长了约36.7倍，期间经历了四个重要阶段：

第一阶段（1991～1996年）：良好开端，奠定基础。在这一阶段，中国与东盟建立了对话关系，政治上逐步加强互信，与东盟6个成员国开展了经贸合作，同时也注重开拓与当时尚未加入东盟的越、老、缅、柬4国的双边经贸合作。中国与东盟的货物贸易从1991年的79.6亿美元增长到1996年的244亿美元，这一良好开端为以后双方经贸合作的快速发展奠定了基础。

第二阶段（1997～2001年）：携手应对亚洲金融危机。1997年亚洲金融危机爆发，中国与东盟携手应对。中国采取了一系列积极措施和政策，承诺人民币不贬值，稳定了东南亚地区经济，为亚洲经济快速复苏作出了贡献。这期间，受亚洲金融危机冲击，1998年双边贸易额下降了6.2%，但自1999年起，双边贸易又恢复增长。2001年，中国与东盟货物贸易额达到416亿美元。

第三阶段（2002～2009年）：CAFTA建设带动贸易快速增长。这一阶段，中国—东盟自由贸易区的建设成为双方贸易合作的重点，双方货物贸易呈现跳跃式增长势头。2002年，双边贸易额首次突破500亿美元，达到548亿美元。2004年中国与东盟的双边贸易额达到1058.8亿美元，提前实现贸易额突破1000亿美元的目标。2007年，双边贸易额达到2025亿美元，提前3年实现了双方领导人确定的到2010年双边贸易额达到2000亿美元的目标（见图1）。

图1 中国对东盟的贸易状况（1991～2010）

第四阶段（2010年至今）：进入后CAFTA时代。2010年1月1日，CAFTA正式建成，“零关税时代”如期到来。尽管受全球金融危机影响，2009年双边贸易下降了7.8%，但在2010年年底又恢复增长，增幅高达37.5%，创历史新高。2011年1～4月，中国与东盟的双边贸易额达到1100亿美元，比上年同期增长26.5%，预计2011年全年稳超3000亿美元。随着CAFTA的建成，自贸区对双方经济增长的拉动作用逐渐减弱，中国与6个东盟老成员进入了后CAFTA时代，需要开拓新的动力来深化双方的经济合作。

（二）相互投资日益增多

据商务部统计，东盟对华年均投资额已从2003年的29.3亿美元增长到2010年的63.2亿美元，至2011年4月投资总额累计已达600亿美元。东盟对华投资主要来自新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾和印度尼西亚5国，投资领域包括房地产业、制造业、交通运输业、宾馆、饭店、住宅、金融、零售、石油化工、旅游、矿产资源开发等行业。

另一方面，东盟也是中国企业“走出去”的首选地之一。越来越多的中国企业把东盟国家作为主要投资目的地。中国商务部批准成立的10个境外经贸合作区有三个设在东盟国家，分别在印尼、越南和柬埔寨，这表明东南亚已成为中国企业“走出去”战略的重点地区。2003年，中国对东盟直接投资仅为2.3亿美元，而到2011年初，中国对东盟投资累计已超过100亿美元，①数据引自中国新闻网2011年4月8日报道“高虎城：中国对东盟累计直接投资已突破百亿美元”。改变了过去东盟对华投资较多而中国对东盟投资相对较少的局面。

（三）服务贸易发展迅速

2007年7月，在CAFTA框架下，中国与东盟的《服务贸易协议》生效，双方相互作出了开放市场的承诺。2008年中国与东盟服务贸易进出口总额达到了233.6亿美元，同比增长30.4%。②数据来自中国商务部。目前东盟已经成为中国的第五大服务贸易出口市场和进口的来源地。双方在海运、航运、金融服务等领域加强了合作。东盟国家现已成为中国海外重要的承包工程市场和劳务市场。截至2009年7月，中国与东盟地区累计签订承包工程合同额680.8亿美元，完成营业额405.8亿美元。③数据引自“中国对外承包工程商会副会长迟长海答记者问”，见http://www.chinca.org/templates/exhblist/index.aspx?nodeid=57&page=ContentPage&contentid=8607。

（四）经济一体化程度加深

经济理论认为，FTA（自由贸易区）是经济一体化的初级阶段。随着CAFTA的建成，中国和东盟的经济关系已从领域合作上升到经济一体化阶段。CAFTA是中国首个与外国建立的FTA，具有开创意义，它标志着中国与东盟10国已开始经济融合进程，内部市场在不断扩大。2015年东盟自身的经济一体化完成后，中国与东盟的经济融合将进一步加深，从而推动东亚区域经济一体化进程。

（五）区域合作内容日趋丰富

随着CAFTA的建成，中国与东盟区域经济合作已进入全面和深入发展的新阶段。主要表现在：一是双方贸易合作中贸易便利化步伐加快；二是投资领域从制造业拓宽到农业和服务领域，投资合作方式更加多元化；三是金融和科技领域的合作全面展开；四是基础设施的合作加快，带动跨境经济合作区的建设和次区域合作发展；五是环境、能源、知识产权等新领域的合作及行业对接已经开始；六是双方合作领域日益拓宽，开展了青少年培训、妇女儿童权益保护、扶贫、医药卫生、港口、检验检疫等合作项目。

（六）中国—东盟博览会成为区域经济合作的新平台

2004年开始的中国—东盟博览会已成为中国与东盟经贸合作的重要平台和助推器。前7届博览会共有26.54万名客商参会，贸易成交额98.83亿美元，签约国际合作项目投资额417.52亿美元，签约中国国内合作项目投资额4027.92亿元人民币。④数据来自《中国—东盟博览会概况》，中国—东盟博览会秘书处，2011年3月。历届博览会期间，中国与东盟国家领导人、部长举行多场会见，进行对话与交流，密切了双方的睦邻友好关系。

五、当前的新进展

继上述各项成果后，随着中国—东盟自贸区（CAFTA）的建成，当前双方的经济合作出现了许多新的进展，主要有以下几点：

（一）CAFTA向纵深发展

CAFTA新的措施仍在继续出台。2010年9月17日，第一届中国—东盟行业合作会议在昆明召开，通过了《第一届中国—东盟行业合作昆明会议主席声明》，双方行业对接与互利合作取得进展。这标志着CAFTA框架下的中国与东盟合作已从政府层面走向行业和企业层面，其意义重大。因为行业和企业是CAFTA的执行者，中国与东盟在行业与企业层面的合作将决定CAFTA的成败。

另外，2010年10月29日，中国与东盟签署了《〈中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议〉第二议定书》，使双方企业可以更方便地使用原产地规则等自贸区优惠政策，获得更多利益。议定书中关于允许使用第三方发票的规定也使中国—东盟自贸区能够惠及香港等周边地区和国家，①此规定意味着第三地的代理商（如香港商），把东盟或中国的货物出口到中国或东盟，尽管进口方和出口方都不在香港，只要提出发票，即可在东盟或中国享受中国—东盟自由贸易区的免关税优惠待遇。促进跨国产业链的稳定和发展，推进本地区的经济一体化进程。

（二）跨境经济合作区建设取得进展

2010年年底，广西凭祥综合保税区已基本建成，并将于2011年内封关运行。这个面积为8.5平方公里的保税区紧靠着中越边境线，与之对接的是越南建设的谅山省同登—谅山口岸经济区。这两个经济区对接后，两国的交通、产业和服务将无缝连接，从而建成共同产业园区。

另外，在中国与缅甸、中国与老挝边境地区的“中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区”、“中老磨憨—磨丁跨境经济合作区”建设工作也在大力推进。

（三）大通道建设提上议事日程

2009年12月，中国国务院下文提出要“构建南宁—新加坡经济走廊”。“南新走廊”是一条交通大通道，将对现有的陆路交通进行改造和升级，以南宁、河内、万象（或金边）、曼谷、吉隆坡、新加坡等沿线大城市为依托，以铁路、高等级公路为纽带，促进沿线各国人流、物流、信息流、资金流，推动区域内投资贸易以及工业、农业、旅游业、交通、服务等产业合作，构建沿线优势产业群、城镇体系、口岸体系以及边境经济合作区，并最终成为中国与东盟经济合作交流的大动脉，太平洋西岸发展最有活力经济增长带。大通道建设提上议事日程，意味着中国和东盟的经济合作即将进入大手笔、大项目时代。

（四）基础设施和能源成为新的合作热点

2010年3月，总规模为100亿美元的中国—东盟投资合作基金正式投入运营，主要投资于双方基础设施、能源资源、信息通信等领域的重大合作项目。双方政府和企业也将基础设施和能源领域（如加强能效、新能源和可再生能源、节能技术和清洁技术的应用）方面作为合作的重点。在2010年中国—东盟博览会上，涉及基础设施、交通能源的国际经济合作项目成为热门，投资比重增加。广东能源企业与缅甸企业合作的500万吨炼油厂及成品油销售网络项目，成为双方在能源领域合作的代表。

（五）次区域经济合作蓬勃发展

在CAFTA框架下，中国正在通过积极推进大湄公河（GMS）和泛北部湾两个次区域合作以及参与东盟东部增长区等举措，改善次区域内的基础设施建设，推进次区域内的贸易投资便利化，谋求与东盟尤其是其欠发达国家之间的务实合作与共同发展。

（六）中国地方政府纷纷与东盟开展经济合作

近年来，中国不少省市积极抓住中国—东盟自由贸易区的发展机遇，纷纷与东盟各国开展合作。2008年年初，重庆、四川、云南、广西、山东、海南、广东等在其《2008年政府工作报告》和今后5年目标任务中均提及要“加强与东盟的经贸合作”。同年，湖北省、广东省和陕西省还先后与东盟秘书处签署了《合作备忘录》。在全球金融危机背景下，推进与东盟的经贸关系正受到国内越来越多省市和地区的重视。

六、经验、问题和挑战

（一）中国与东盟区域经济合作成功的经验

20年来，中国与东盟的经济合作之所以能取得上述巨大成就和发展，得益于以下一些因素：

第一，双方合作自始至终贯彻了“平等相待，相互尊重”的原则。在政治上，双方奉行“国家不分大小，一律平等”的原则。双方相互尊重各自选择的发展道路，互不干涉内政，这是经济合作顺利开展的保障。

第二，采取了“建立机制，循序渐进”的合作方式。双方创立了各级对话机制和领导人定期会晤机制，为开展合作提供了决策保障，并由浅入深地推进合作，确保合作项目的落实和成功。

第三，奉行“互利互惠，立足共赢”的理念。中国和东盟都是发展中国家，双方在经济和其他各个领域的合作中，能相互照顾对方需要，避免不必要的竞争，争取共赢。

第四，坚持“求同存异，增进互信”的方针。对于双边关系和合作中出现的问题和摩擦，通过坦诚对话和协商逐步加以解决，照顾彼此的舒适度。

第五，开拓创新，促进经济一体化。1991年以来，双方从促进共同发展出发，不断提出合作的新内容和新举措，保持了双方关系旺盛的生命力。组建中国—东盟自由贸易区则是双方经贸合作创新的集中体现。

第六，建立起新型的南南合作。中国市场非常大，产业结构具有多层次性，从最低层次的劳动密集型产业到最高层次的航空航天等高技术产业都有，能为东盟的合作伙伴提供多层次的需求，所以双方的经济互补性比较强，尤其是在产业方面合作潜力巨大。

（二）中国与东盟区域经济合作中存在的问题

20年来，双方的经济合作硕果累累，但也存在着一些问题，概括如下：

第一，领域全面铺开，但深度不够。中国与东盟的合作至今已遍及各个领域，重点领域越来越多。但一些领域的合作仍停留在浅层次上。农业领域是中国—东盟率先进行开放与合作的领域，但农业合作仍停留在传统技术层次上，缺乏现代农业和生物技术方面的合作。中国与东盟的农产品贸易仍处于相对较低的水平。

第二，合作资金不足，合作模式单一。中国与东盟国家几乎都是发展中国家，其中贫穷国家不少。各领域的经济合作经常遇到资金短缺的难题。另外，合作模式单一化，即基本上由政府推动，导致资金来源仅依赖于政府，渠道狭窄。

第三，一些领域内的合作发展不均衡。例如在贸易领域，货物贸易和服务贸易自由化进展不均衡，后者落后于前者；在相互投资领域，中国对东盟投资仍大大落后于东盟对中国的投资；农业合作方面，则是中国负责的项目多、东盟项目少。这虽与各国的比较优势不同有关，但也反映出一些合作领域的潜力尚未充分发挥。

第四，金融合作明显滞后。中国与东盟的合作是在1997年亚洲金融危机背景下发展起来的，虽然在10+3框架下双方建立了货币互换机制和外汇储备库，但双方在金融领域的合作目前仍处于政策对话的初级阶段，滞后于其他领域。

第五，双方热情不平衡。中国与东盟的经济合作，从参与国的积极性来看，中国是最积极的推动者。中国提出了一系列的合作建议，尽可能提供合作资源。但有的东盟国家对一些项目热情不高，这可能与各国对合作需求不同有关。东盟秘书处虽有协调，但11个国家的合作的协调工作难度不小。

第六，政府推得快，企业跟得慢。迄今为止，中国与东盟合作基本上是由政府主导和推动的。合作项目基本上都是官方的。例如CAFTA，合作的主体应当是企业，但企业尤其是中方企业至今对其了解仍很不够。另外，行业对接才刚起步，这不但会影响CAFTA的进程，也会影响双方整个合作的进展。

第七，CAFTA建成后，中国与东盟的贸易摩擦出现增强趋势。为保护自己国内的产业，一些东盟成员发起了对中国的贸易救济调查，比较突出的是印尼、泰国、菲律宾。仅2010年印尼一国就对中国立案7起，而往年平均仅1～2起。①参见《中国—东盟自由贸易区协定实施后东盟与我贸易摩擦的新趋势和应对策略》，载http://wendang.baidu.com/view/ 10b7f966f5335a8102d2209c.html。可以预计，这类纠纷今后会日益增多，双方需要谨慎处理。

（三）目前面临的新挑战

中国和东盟的经济合作总的看来是顺利的。以CAFTA的建成为标志，双方的合作已进入了新的阶段。当前，合作正面临着诸多新的挑战，主要有两个方面：

一是经济方面。随着2010年CAFTA正式建成，双方已进入后CAFTA时代。自由贸易区也有“保鲜期”，它对经济的拉动作用会随着时间的消逝而减弱，需要寻找新的领域和方式来深化中国与东盟的经济一体化。可以在CAFTA框架下推动跨境经济合作区、贸易便利化、投资自由化、企业合作、行业对接等活动，增强双方的经济伙伴关系。

二是政治方面，自2010年7月美国介入南海争端以来，南海主权之争加剧。这必然会对中越双方的经济合作造成影响，也会影响到中国和东盟整体的区域经济合作。

2011年是中国—东盟建立对话关系20周年，也是“中国—东盟友好年”，中国与东盟中心即将在北京落户。这是进一步推动双方经济合作的好机遇。中国和东盟理应携起手来，精诚合作。中国与东盟的经济合作不但有利于双方各国，也有利于东亚和亚太地区的合作和经济一体化，是对地区的稳定和发展以及世界和平的有益贡献。

[1]陆建人.中国与东盟的经济合作：过去、现在与将来[J].亚非纵横，2004，（4）.

[2]中华人民共和国外交部亚洲司.中国—东盟文件集（1991-2005）[M].北京：世界知识出版社，2006.

The Economic Co-operation between China-ASEAN in the Past 20 Years

Lu Jian-ren

Since China and ASEAN established dialogue partnership in 1991,the Sino-ASEAN economic cooperation has been ongoing for 20 years and made great achievements-a comprehensive cooperation mechanism has been established;cooperation fields have been increasing;remarkable results have been achieved.What’s more,new progresses have been made recently.Looking into the future,there are still major challenges in terms of economic and political security,in addition to existing problems to be solved.Therefore,both parties need to work together to deepen the economic cooperation further.

China-ASEAN;economic co-operation;China-ASEAN free trade zone

F114.46

A

1673-8616（2011）04-0005-05

2011-06-02

陆建人，浙江树人大学国际贸易研究所所长、教授、中国社会科学院亚太所研究员（浙江杭州，310015）。

[责任编辑：陈展图]