生物医药技术创新激励政策的国际比较研究

杨军歌，丁锦希，邵 蓉

（中国药科大学国际医药商学院，江苏南京 211198）

生物医药技术创新激励政策的国际比较研究

杨军歌，丁锦希，邵 蓉

（中国药科大学国际医药商学院，江苏南京 211198）

为完善我国生物医药技术创新激励政策提供建议，建立生物医药技术创新激励政策及其实施效果评价指标体系，并选取生物医药创新水平较高国家的相关指标进行对比分析。结果显示，我国的药品知识产权政策、药品注册审批政策等在激励生物医药技术创新方面还有待进一步完善。我国生物医药技术创新水平与国外发达国家相比还存在较大差距，调整相关激励政策是激励创新药物研发投入进而激励其产出的重要保证。

生物医药；技术创新；激励政策；实施效果国际比较

生物医药产业的发展与人类身体健康密切相关。伴随着生物医药产业发展进程的加快及新药研发难度的不断增加，世界各国特别是发达国家促进生物医药产业发展的政策措施也在不断深化。我国政府对生物医药技术创新亦给予了高度重视，伴随国家“重大新药创制”科技重大专项和“十一五”、“十二五”计划课题的启动和实施，我国已经初步建立了国家生物医药技术创新激励政策体系。然而，纵观我国生物医药技术创新水平，与发达国家相比仍有很大差距，如在NCE数目方面，我国的数目基本为零，而美国则占世界NCE总量的50%以上[1]。

研究证实，相关创新激励政策及其实施效果的差异是存在创新水平差距的重要原因之一。本文在比较分析我国与发达国家生物医药创新成果各项指标的基础上，对影响指标数值的创新激励政策展开深层次研究，并试图从中发现有着良好激励绩效的创新政策，以期为我国生物医药技术创新政策的进一步完善提供借鉴意义。

1 生物医药技术创新激励政策执行效果评价指标体系

本文在分析现有的政策评估指标体系的基础上[2-6]，从生物医药专利申请数目、新药获批数目两方面对国内外生物医药技术创新激励政策执行效果进行评估，以期较清晰地评价生物医药技术创新激励政策的实施效果。

2 生物医药技术创新激励政策评价体系

虽然影响生物医药技术创新产出的政策有很多，为使问题分析简化，本文仅从药品知识产权政策、药品注册审批政策入手，抛砖引玉，在上述指标体系的基础上对国内外各项政策的执行效果进行比较分析，并选择执行效果较好的国家，对其政策进行解读，旨在为我国生物医药技术创新激励政策的完善提供建议。

生物医药技术创新激励政策及其评价指标体系对应关系见表1。

表1 生物医药技术创新激励政策执行效果评价指标体系与激励政策体系的对应关系Tab.1 Corresponding relationship between the incentive policy system and the appraisal system aiming at evaluating its implemented effect

3 政策实施效果评价

3.1 药品专利申请数目

3.1.1 指标选择依据

药品发明专利申请和授权数量能够在一定程度上反映知识产权政策的执行效果。本文在对美国、日本和我国的药品发明专利申请数目比较的基础上，对优势国家的政策进行分析。结果见图1。

图1美国、日本和中国药品专利申请的时间分布Fig.1 TimedistributionofpatentapplicationintheUSA,JapanandChina(data source:brief reports and literatures on statistic of patent,2009)

3.1.2 数据分析

2002～2008年，日本药品专利申请数量基本持平缓态势；美国药品专利申请数量远高于日本，也一直处于较高水平；而我国药品专利申请数量一直攀升，2008年药品申请数量将近美国药品专利申请数量的2倍。

由上述数据可以看出，我国药品专利申请数量显著高于美国。然而，这一现象意味着我国生物医药企业专利保护意识逐渐提高，却并不能说明我国的生物医药技术创新水平高于美国或日本，这从下文的新药获批上市数目的分析即可看出。

3.1.3 政策分析

经历了几十年的不断发展，美国药品知识产权保护制度已经有了较完整的体系，主要分为药品专利和市场独占保护两大部分[7]。美国作为全球药物创新强国，在知识产权激励政策方面有诸多值得我国借鉴之处。

3.1.3.1药品专利保护政策 ①专利审批时限和公开制度。美国发明专利申请授权较快，从申请日至授权日为1～3年，并且直到专利申请获得授权后，才予以公开[8]。相应地，我国专利审批期限过长，对申请人来说费时费力，亦不利于申请后、授权前对技术秘密的保护；加之与美国不同，我国采取“早期公开，延迟审查”的制度，导致如果专利申请最终不能获得授权，申请人的技术秘密则因已经公开而不能得到有效保护，且容易被他人仿制。有调查表明，在中药申请专利保护问题上，部分医药企业迟迟不肯申报的顾虑在于，对于中药来说，尤其是中药复方，一旦组方公开，申请人就要承担被他人从组方中提取活性成分制成新药的风险，而现行的《专利法》对这种行为并无有效遏制、追究手段[9]。②药品专利期延长政策。药品专利的有效保护期（从新药获批上市销售日起至其专利期届满日止）是新药研发者收回研发成本并支持下一轮新药研发的重要保证。因此，美国于1984年通过了《药品价格竞争和专利期恢复法案》（Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act， 也称为 Hatch-Waxman Act），并分别于1988年和2003年出台了配套法规和修正案，允许经FDA批准首次上市销售或使用的药品的专利获得一次最长5年、延长后总有效专利期不得超过14年的专利期延长[10]。除美国外，目前世界上建立药品专利期延长制度的国家和地区还有日本、澳大利亚、欧盟、韩国、以色列以及中国台湾等[11]。我国的《专利法》并未考虑到新药的前期研发和审批造成的发明专利期限的消耗问题，减少了专利权人的受益时间，不利于提高制药企业的创新积极性。

3.1.3.2 市场独占权保护政策 根据Hatch-Waxman Act的规定，FDA对NCE授予5年市场独占期。在独占期内，FDA不受理同一活性成分的NDA申请。如果新药有专利保护，竞争者可以在市场独占期过4年后提交申请，但申请者必须证明其不侵犯该专利或该专利无效[12]。市场独占权可弥补药品在经FDA审批过程中所损失的时间。

3.1.4 政策建议

3.1.4.1 由于化学药品均有具体的化学结构式，申请专利时可用其结构式衍生物予以“涵盖”，若出现仿制，很容易发现；而中药组方中各种成分或者剂量被加减后一般即成为一种新的药物，很难通过“涵盖”达到对中药专利申请予以最大限度地保护的目的。因此，建议根据中药的特殊情况，借鉴美国做法，对中药专利实施先授权后公开的制度。

同时，现行《专利法实施细则》（2010年修订）第八十五条规定：在发明专利申请公布后专利权授予前使用发明而未支付适当费用的纠纷，由管理专利工作的部门进行协调；但目前全国还未出台具体的操作细则。我国应尽快制订相应的操作规范来完善专利公布到授权期间的临时保护制度，进一步发挥知识产权法对生物医药创新成果的保护作用。

3.1.4.2 建议根据我国生物医药产业创新能力情况，适时修改《专利法》并纳入Hatch-Waxman Act中的专利期延长制度，以延长审批上市后新药的有效专利期，从而激励创新药物研发商加大研发投入。

3.2 新药获批上市数目

3.2.1 指标选择依据

新药获批上市数目是衡量企业创新产出的重要指标，在一定程度上也可以反映药品审批相关政策对生物医药技术创新产出的激励作用。

本文所指的新药是狭义的概念，即NCE和新生物药（包括重组蛋白药物和单抗药物），是从未在国际市场上市的药物[13]。

3.2.2 数据分析

见图2。

从图2可以看出，1998～2008年美国新药获批上市的数量一直维持在较高水平，欧盟次之，而我国在2003年突破零记录后仍一直在低水平徘徊。美国年平均上市新药数目超出我国35倍之多。

以上数据说明，近年来我国新药研发能力有一定的提升，但与美国相比，在创新药物研发产出方面仍存在着巨大差距，注册审批相关政策的差异是这种差距存在的原因之一。本文将结合我国情况对美国的药品注册审批政策进行分析。

图2 1998～2008年美国、欧盟和中国新药获批上市情况[14-24]Fig.2 New drugs granted in the USA,Europe and China between 1998-2008[14-24]

3.2.3 政策分析

美国在新药临床前、临床研究阶段和注册审批的过程中，都针对性地出台了激励生物医药技术创新的政策[13]。

3.2.3.1 临床前、临床研究阶段政策 ①制订研发指南，指导企业有效研发。为了让企业及时了解FDA对新药研发的最新技术要求及标准，达到指导企业有效研发新药的目的，FDA新药审评研究中心（CDER）制订了全面、详细、富有可操作性的新药研发指南。FDA还会根据需要修订或撤销现行的指南，以使在新的技术标准不断出现的情况下，这些指南仍保持有效的状态[25]。我国药品注册的相关法律法规中目前尚没有类似新药研发指南的文件，这加大了我国新药研发的盲目性，使我国药物研发始终于低水平状态重复。②鼓励企业尽快开展临床研究，缩短研发周期。FDA规定，对于企业提交的新药临床研究申请，若FDA 30天内没有作出暂停临床研究的决定，企业即可以按照提交的方案进行临床研究。我国现行《药品注册管理办法》（28号令）仍然规定在申报单位完成全面的药学、药理、毒理的研究及质量标准经审核后，再决定是否准予临床研究，推迟了新药进入临床研究的期限，进而延长创新药物研发的周期。

3.2.3.2 注册审批过程中的政策 在具体审批程序方面，FDA采取的是直接申报、一级审评的审批机制，该做法提高了新药注册审评效率，缩短了注册审评周期；我国采用的是多次申报、二级审评的审批机制，即省级药品监督管理部门负责形式审查和初审，合格后报国家食品药品监督管理局进行再次审查。

然而，我国的初审（省级）和终审（国家级）不是同一批审评人员（FDA初审和终审工作均为同一批审评人员），这样在审评工作中掌握的尺度不尽相同，因此我国的初审并未起到像FDA初审那样的“分流”或“截流”的作用，反而易产生审评周期长、效率低、成本高等一系列问题。

此外，美国的药品审批政策中的申请人与审评机构之间的双边交流、较为灵活的审评时限等，对激励生物医药技术创新产出也起到了一定的积极作用。我国药品审批政策中存在的一些问题，如信息沟通不健全、审批主体的责任缺失等，间接地影响到生物医药技术创新的产出。

3.2.4 对策建议

美国药品审批采取直接申报、一级审评的申报机制，在药品审批过程中注重审评机构与企业的双边交流，并且有针对性地简化审评程序、缩短审评时限等做法，值得我国借鉴。

4 结语

胡锦涛总书记在中共十七大报告中强调：提高自主创新力，建设创新型国家，这是国家发展战略的核心，是提高综国力的关键。结合我国创新药物研发产出现状，我们清晰看到，“引导和鼓励创新”将是“十二五”期间我国政府发展药产业、保护公众健康、建设创新型国家的工作重点；而如何通过实施动态、全程的政策效果监控评价体系来提高技术创新政策的制订和实施水平，将成为新世纪的一个重大研究课题。

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International comparison on incentive policy of biopharmaceutical technology innovation

YANG Junge,DING Jinxi,SHAO Rong
(School of International Pharmaceutical Business of China Pharmaceutical University,Nanjing 211198,China)

To provide suggestions to complete the incentive policy of biopharmaceutical technology innovation in China,we established an incentive policy and appraisal system aiming at evaluating implemented effect of the policy above and sample related indexes of the countries whose bio-pharmaceutical industry was relatively developed as comparison objects.Results showed that policy of intellectual property right of medicine and drug registration which were set to stimulate the technology innovation of biopharmaceutical in China needed to be better perfected.The gap of biopharmaceutical innovation level between China and the developed countries is large,while adjusting related incentive policy is the main guarantee to stimulate the R&D input and output.

Biopharmacy;Technology innovation;Incentive policy;International comparison on the implemented effect

Q81

A

1673-7210（2011）01（c）-006-03

本研究得到国家社会科学基金项目和国家知识产权局软科学研究项目的资助。项目主持人：丁锦希。国家社会科学基金项目名称：创新药物研发科技投入与激励法律制度研究；项目编号：10CFX055。国家知识产权局软课题项目名称：创新药物研发的知识产权激励和保护政策研究；项目编号：SS09-A-26。

杨军歌（1986-），女，江苏连云港人，中国药科大学社会与管理药学硕士在读；研究方向：医药政策与法规。

丁锦希（1971-），男，浙江乐清人，中国药科大学国际医药商学院副教授，硕士生导师，药事管理系主任，医药知识产权研究所所长；研究方向：医药知识产权。2005年成为国务院知识产权专家库成员，2008年因为国家知识产权战略制订工作作出重要贡献，获得国务院表彰。

2010-11-23）