福利经济学视角下的“十二五”民政工作研究

⊙ 谢松保

福利经济学视角下的
“十二五”民政工作研究

⊙ 谢松保

党的十七届五中全会指出，“十二五”是我国经济社会发展的关键时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期。党的十一届三中全会开启了我国经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和提高经济总量，使中国从经济弱国成为经济强国。十七届五中全会则是第二次经济变革的历史起点，其主线是转变经济发展方式，目标是形成科学发展的体制机制和实现民富国强，使中国成为世界经济的强国。

一个国家经济发展的最终目的是提高人民生活水平，即社会福利和个人福利的增进。福利经济学作为一门判断社会福利在一种经济状态下比另一种经济状态下更高或更低的学科，强调福利的多元性。围绕十七届五中全会的总体部署，从福利经济学的角度来看，“十二五”民政工作具体表现为：一大目标、二重功能、三项价值、四个转变、五化路径。

一、“十二五”民政工作的“一大”目标：民生问题

福利经济学特别强调通过收入再分配来提高社会福利，因为收入的边际效用具有递减规律，将富人的一部分收入转移给穷人，穷人效用的增加大于富人效用的损失，社会福利也会增加。

民政工作涉及救灾减灾、城乡社会救助、基层民主政治建设、社会组织建设、拥军优抚安置、社会福利、社会事务、行政区划与地名管理、社会工作与志愿者服务管理等内容，社会救助和社会福利是其核心内容。社会救助和社会福利项目主要依靠财政税收，通过转移支付手段对特殊社会成员（贫困者、老年人、残疾人、孤残儿童等）进行收入再分配，以维护所有社会成员的基本生存权。社会救助和社会福利也是民生问题的核心所在，具有很强的社会“兜底”作用，是保障困难人群基本生活和基本权利的最直接、最有效的制度安排。

十七届五中全会第一次在五年规划中明确把科学发展作为主题，强调要把保障和改善民生，作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，并针对经济社会发展中的突出问题，明确了保障改善民生方面的目标，使科学发展的主题更加突出，并有了具体的考核标准和抓手。“十二五”时期，我们要以保障和改善民生为首要目标，继续坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的理念，按照量力而行、尽力而为的原则，从我们所服务的三个群体的根本利益出发谋发展、促发展，逐步形成与我国经济发展水平相适应，与人民群众不断增长的需求相适应的覆盖城乡的民政公共服务体系，充分发挥民政在保障和改善民生方面的基础作用。

二、“十二五”民政工作的“二重”功能

1．民政工作的社会功能——维护社会公平

民政工作主要通过保障公民的基本生存权利和基本发展权利，以达到维护社会公平的目的。一般来说，公平分为经济公平和社会公平两种。

经济公平又分为起点公平、过程公平和结果公平三种。民政工作主要着力解决经济社会发展不平衡的矛盾，通过收入再分配的公平性，保障公民的基本生存权利和基本发展权利，为社会困难群体提供生存保障和发展空间，为促进社会公平正义、和谐发展提供长远物质保证和精神支持。这一点也正是以庇古为代表的旧福利经济学家所倡导的社会福利思想。

社会公平主要是指每个公民参与社会活动的平等性，包括政治、社会地位的平等性和接受公共服务的基本权利。20世纪70年代以后，福利经济学进入新发展时期，认为社会福利不仅仅取决于个人福利，还与自由、公平和个人权利相关。民政工作的社会功能不仅强调社会公平、公正，而且还需要强调人是一种社会资本，不仅有生存权利，还有发展权利。因此，民政事业的发展，还有利于维护社会成员的发展权利。“十二五”时期民政工作应该通过恢复人的社会资本功能，来满足人的各项权利。

2．民政工作的经济功能——保持经济效率

福利经济学强调通过效率手段以实现社会福利最大化。有的经济活动对社会产生有利影响，能够促进社会的进步和发展；有的经济活动却对社会产生不利影响，阻碍社会前进的步伐。任何一种外部效应都会造成社会福利的净损失，但是合理的制度安排，可以将其外部效应内生化，以实现社会福利最大化。

民政事业不仅不应该成为国家财政的负担，而且应该成为经济增长的动力，而不是经济发展的阻力。以养老服务事业为例，人口老龄化趋势日益严峻，将会加重家庭的养老负担和国家的财政负担，产生一系列社会负面效应。养老问题若能得到很好解决，这种负面效应将会转化为正面效应。一是养老服务事业的发展可以提供大量就业岗位，缓解世界金融危机给中国带来的就业压力。金融危机对中国实体经济的影响远远大于虚拟经济，大量在劳动密集型产业工作的劳动者失业，随着产业结构的调整，这些人所拥有的技能难以满足新兴产业的需要，可以对他们进行培训，来从事养老服务，有助于提高中国就业率。二是养老服务事业的发展，能够减轻年轻人的精神压力和经济负担，有助于提高劳动者的工作效率和居民的生活质量。

三、“十二五”民政工作的“三项”价值

1．民政工作的转型价值——转变发展方式

“十二五”是一个变革时期，其基本特点是发展方式的加快转变，涉及经济、社会和行政领域，而民政工作在不损害既得利益者的前提下，增大另一部分人的利益，通过帕累托改进实现各类发展方式的转型。

民政事业的发展有利于经济转型，实现经济增长方式的转型。经济增长方式的转型主要包括：经济增长动力由外需转向内需，经济增长途径由粗放型转向集约型，以劳动密集型生产方式为主转向资本密集型生产方式。民政事业通过千方百计增加百姓收入，完善保障机制，消除老百姓的后顾之忧，增加城乡居民的消费支出水平，主要依靠内需来拉动经济增长。民政事业通过加大对人力资本的培训，提高劳动生产效率，增强社会竞争力，提高劳动者的收入水平；降低失业率，促进经济发展。

民政事业的发展有利于政府转型，从管理型政府转向服务型政府。管理型政府的主要特征是强调“官本位、权力本位”，主要通过行政管理手段维护社会秩序；服务型政府的主要特征是强调“公民本位、权利本位、社会本位”，主要通过经济、法律、行政等手段为公民提供满意服务。服务型政府的主要职责是确保市场竞争的有效性，并为“市场失灵”纠错，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。

民政事业的发展有利于社会转型，改变人们的行为方式、生活方式、价值观念。民政事业通过提高城乡居民的收入水平，增加消费支出，转变消费观念；通过提供最低收入保障和教育、医疗、住房等专项社会救助，减少人们对未来的不确定性，增强抗风险能力；通过引导居民预期来促进家庭合理分配储蓄和消费，是改变人们长期行为方式的制度基础；通过政府转移支付的示范效应，培育慈善文化，唤醒人们的慈善意识和慈善行为。

2．民政工作的需求价值——升级需求结构

民政事业的发展，有利于需求结构升级。我国需求结构开始进入战略性升级的阶段，从外需向内需的升级，从日用消费品向耐用消费品的升级，从私人产品需求到公共产品需求的升级，从物质需求到精神需求的升级。在社会资源既定情况下，以一种需求形式取代另一种需求，只要符合新福利经济学的补偿原则，增加的福利大于减少的福利，社会总福利就会增加。改革开放以来，我国居民对私人产品的需求基本得到解决，而公共产品供给不足的矛盾凸显出来，民政事业能够为广大民众提供大量的基本公共产品和基本公共服务，加强了居民生活保障，降低重大支出预期，建立了一张兜底的社会保障安全网，由此会导致中国人的消费倾向发生积极变化，由单纯追求个人家庭物质生活，转向追求个人自身发展和社会和谐发展。

3．民政工作的分配价值——理顺分配关系

“十二五”是我国走向公平与可持续发展的历史性转折时期。我国经济不断增长，分配领域的问题却越来越严重。政府主要通过再分配手段开展各项民政工作，将一部分政府收入转移支付给城乡居民，将一部分中央财政收入转移支付给地方政府；通过转移支付手段，提高低收入者的收入水平，缩小居民个体间的收入差距。通过理顺各种分配关系，由国强带动民富，增加对社会、民生支出政策，提高人民收入水平，完善民生政策措施，从机制上保障人民分享更多的改革发展成果，实现“民富国强”目标。

四、“十二五”民政工作的“四个”转变

1．民政工作的政策取向——由被动、消极转向主动、积极

传统意义的民政工作主要进行社会救济，它是一种消极的救贫济穷措施，多表现为暂时性的救济措施和事后救贫济贫措施。现代意义的民政工作主要是进行社会救助和提供社会福利。社会救助是一种积极的救困助贫措施，作为政府的责任而采取的长期性的救助。“十二五”时期的社会救助应该由被动性、预防性转向主动性、积极性。不仅仅是物质帮助，还应该包括提高受助者的自助能力，建立老年人是一种社会资本的民政理念，帮助残疾人自尊、自信、自立、自强，帮助儿童完成基础教育，提高劳动者素质和社会竞争力，从而达到增进国民福利的终极目标。

2．民政工作的保障原则——由保生存转向促发展

经过30多年的发展，我国实现了经济的长期快速增长，社会发展阶段由生存型阶段跨入发展型阶段，社会发展的目标将逐步聚焦于人的发展。因此，在发展型新阶段，保障并提升人的发展权成为“十二五”时期社会发展的主要任务。随着工业化、城市化的快速推进，大量农村剩余劳动力涌入城市，农村和城市困难人群的社会特征正在发生深刻的变化，困难内涵不再局限于物质匮乏，越来越多的人面临心理障碍、社会关系和社会适应难题，迫切需要增强对这部分人群的精神帮助，以适应现代化社会发展的需要。

3．民政工作的项目类型——由选择型转向适度普惠型

传统的民政项目主要是针对老人、儿童、残疾人、贫困者、灾民的生活救助项目，以满足困难群体的基本生活需要，属于选择型的生存保障。家计调查是实施“选择型”民政项目的一种最常见确定方式，例如我国的最低生活保障制度。这种制度的实施往往带有施舍性和受辱感，许多人宁愿贫困也不愿意接受社会救助。而“普惠型”民政项目强调公民不仅享有生存权，而且享有福利权，享有福利是公民的一项基本权利，社会福利应该赋予所有公民，或主要群体中的所有人。这种制度安排可以避免社会分化成两个不平等的阶层——施与者和受施者，进而可以消除受辱感、增进社会整体福利水平。“普惠型”民政项目也要遵循社会福利水平与经济发展相适应的原则，我国目前仍属于发展中国家，经济实力还没有达到实行“普惠型”社会福利的程度，现阶段不可能像北欧国家一样建立起高水平的福利制度，只能提供适度普惠的社会福利制度，首先建立人人享有的福利体系，然后再发展到福利人人均等的阶段。

4．民政工作的资金来源——由单一性转向多元性

我国民政资金主要来源于财政事业费、社会捐赠和福利彩票三方面（见下表）。民政资金总额不断增长，但是来源单一，财政是其主要资金渠道占60%以上；社会资本参与民政事业很少，除2008年汶川地震特殊情况，慈善事业极其不发达，社会捐款不到10%；福利彩票销售占30%左右；政府财政经费供给无法满足人民群众对“适度普惠”民政事业的需求。“十二五”时期，一方面，政府应该继续加大对各项民生问题的财政投入，使老百姓普享经济增长的成果；另一方面，要加大福利彩票的发行力度，为发展社会福利事业筹集更多的公益金；同时，完善一系列社会经济政策，吸引社会资本进入民政领域；努力引导公民主动、积极的进行慈善活动，营造“捐赠光荣”的新理念，以补充民政资金不足的缺陷。

2007—2009年我国民政资金来源

五、“十二五”民政工作的“五化”路径

民政资源是有限的，而需要解决的民生问题是不断增加的，如何用最少的资源投入产生最大的社会福利，即民政资源配置的有效性问题。基于家计调查的社会救助制度，可以确定受益者的资格，因而把有限的民政资源定位于最需要的人。基于普享原则的社会福利制度，可以在不损失他人福利的基础上，确保每个社会成员的

1．民政资源配置的最优化个人福利提高，符合“帕累托改进”的福利分配。随着社会、经济的不断发展，民政事业的发展应该沿着“帕累托改进”方向进行改革，尽可能增进多数人的福利水平，努力实现民政资源配置的“帕累托最优”。

2．城乡民政工作的一体化

随着改革开放的不断深入，我国产业结构发生了变化，就业结构也随之改变，“二元”经济正在逐步弱化；户籍制度有所放松，农村大量的剩余劳动力开始涌向城市，同时由于城镇建设的需要，城市征用了一部分农村土地，使中国的人口结构由“二元”变为“三元”。顺应城镇化发展趋势，“十二五”时期要统一配置民政资源，增加民政事业经费投入，增加以改变社会生活状况、提高人民生活质量的发展性保障项目，有步骤、分阶段的建立完善全国统一的最低生活保障制度和优抚安置制度，建立完善的医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业援助制度，最终实现基本公共服务均等化的社会目标。

3．民政服务供给的社会化

传统的民政服务由政府单一提供，政府是民政服务供给的唯一主体，民政服务供给无法满足人民群众多样化的生存和发展需要。从数量上来说，民政服务对象过于狭窄，项目标准定得过低；从质量上来说，民政服务水平较低、服务类型单一、缺乏专业化人员。以养老服务为例，我国已于2000年进入老龄型国家，2025年将进入中度老龄型国家，2050年将进入高度老龄型国家，未来老龄化问题日益严重，养老问题日益突出。“十二五”应该加强养老服务的社会化程度，大量发展社区养老模式和机构养老模式，调动各种社会组织（社团、基金会、民办非企业单位），整合各种社会资源，形成社会合力，以满足人民群众对养老服务的需求。

4．民政工作队伍的专业化

我国正处于社会转型时期，社会转型将引发一系列的社会问题，需要提供更专业、更有效的社会服务，为维护社会稳定，促进社会和谐作出更大的贡献。2008年全国首次进行了社会工作人才职业资格考试，标志着社会工作走向专业化。目前我国社会工作者存在专业人员比重不高、专业水平不高、职业化程度不高、公众认知度不高、岗位设置不规范、激励机制不完善等问题。围绕民政工作专业化建设，“十二五”时期，政府应该制定教育培训规划、加强社会工作知识和技能的培训，运用社工在社区开展社会实践工作，建立薪酬保障、职业晋升和奖励机制。鼓励各种社会力量参与社会事务管理，依靠专业化社会工作的理念和方法，强调生命尊严、提高生活质量、追求社会地位，由专业化的社会工作者依托城乡社区，提供专业化、高水准的社会服务。

5．民政配套机制的完备化

民政事业的发展，除了依靠完善内部制度，还需要辅助于多种外部配套机制。一是表达机制。民政部门提供各种公共产品和公共服务，面临如何将个人需求转化为社会需求的福利选择问题，首先需要解决个人需求真实表达、顺畅表达难题。面对民众参与的需求，政府必须提高制度化、和平化的表达渠道。二是整合机制。民众多种需求充分表达出来以后，要实现社会福利的最大化，必须对民众意愿进行整合。三是协调机制。社会需求一旦确定下来，接着需要解决如何提供问题，由谁提供？采取什么方式提供？必须协调政府与市场的关系，协调中央政府与地方政府的关系。四是分配机制。对公共产品和公共服务的供给，政府必须建立合理的分配机制，处理初次分配、再分配和第三次分配关系。五是监管机制，在经济社会中普遍存在信息不对称和权力不对称问题，民政服务的供给也不例外，必须做到民政信息公开、透明，监督主体从同级监督向社会多元化转变，从领导扩大到群众，从职能部门扩大到社会舆论。

（作者系湖北省民政厅厅长）