略论推进基层社会管理创新——基于浙江省的思考*

□钟 其

（浙江省社会科学院，浙江 杭州 310025）

○公安理论与实务
主持人：王玉叶

略论推进基层社会管理创新
——基于浙江省的思考*

□钟 其

（浙江省社会科学院，浙江 杭州 310025）

以县域为核心的基层社会管理，是当前我国社会管理中的重要组成部分。浙江省在长期的经济社会发展中，不仅在县域经济方面得到了空前发展，而且通过一系列重大社会发展战略，探索了许多独具地方特色的基层社会管理经验，为创新基层社会管理提供了坚实的经济基础和有效的经验支撑。与此同时，浙江省在基层社会管理方面还面临着一系列超越基层的宏观挑战以及附随于基层自身的微观问题。为此，必须从浙江省县域社会管理的实际情况出发，加强基层党委领导体制，密切基层党群、干群关系，提高基层社会管理水平；改进和完善县域政府社会治理效能；建设相对完善的基层公共服务体系；打造以促进社会管理为基础的基层社会组织；拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道；塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，以进一步推进基层社会管理创新。

县域；基层社会；社会管理创新；浙江省

一、问题的由来

2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中提出，要“进一步加强和完善社会管理格局，加强社会矛盾的源头治理”，“加强和完善基层社会管理和服务体系，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作”，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。要实现这一目标，就需要我们切实关注县域层级的社会治理，最大限度地激发基层社会活力。

事实上，自秦设郡县以来2000多年，县一直是中国社会行政区划的基础一级。《中华人民共和国宪法》也明确规定，省、县、乡是中国行政区划的基本架构。同时，县级行政组织也一直是历朝历代最稳定、最有效的基层政权组织，在国家治理中始终占有重要地位。因此，中国历来注重县治，有所谓“民为邦之本，县乃国之基。安邦之难，难在固本；治国之难，难在强基”，“郡县治民，从制则天下安矣”，“郡县治，天下安”，等等。

在当前我国的政权结构中，县级政权处于承上启下的关键环节。依照国家法律，县级政权在自己的行政辖区行使职能尤其是社会管理和公共服务职能。它直接面对人民群众，是党和国家政策方针的具体执行者。基层社会管理或社会治理，具有基层和草根等特征，因为在基层社会治理过程中，制度与人情、政府与社区、集体与个人、公共领域与私人领域等浑然一体，构成了我们所谓的地方社会。保持基层社会的秩序、运行、发展和创新的过程，就是社会治理的过程。因此，举凡当前我国社会的经济繁荣、社会进步抑或社会矛盾和冲突，也大部分在这一层面得以实现、形成或者爆发。甚而，我们可以这么认为，以县域为基本单元的中国基层社会，隐含着中国社会发展大部分问题的密码。

本报告主要着眼于浙江省情展开，着力于既往经验总结，着手于现实问题分析，着重于未来对策研究，企望为省委、省政府加强和创新基层社会管理提供理论支撑和决策依据。

二、创新基层社会管理、推进县域善治的现实基础

改革开放三十余年来，浙江人民在现代化建设实践中，以自己的聪明才智和辛勤劳动创造了巨大的物质财富，取得了举世瞩目的经济社会发展成就。这其中，浙江省县域经济得到空前发展，为创新基层社会管理打下了坚实的基础。

（一）壮大的县域经济规模，为创新基层社会管理奠定了强大的经济基础。浙江省是我国县域经济最发达的地区之一。县域经济（包括县级市）主要指在县域范围内以城镇为中心、以农村为基础，由各种经济成分有机构成的一种区域性经济。作为城市经济与农村经济的连接点，县域经济是我国国民经济的重要组成部分。根据第二次经济普查数据，2008年浙江省有61个县（市、区），包括22个县级市，35个县，1个自治县，3个区（仅含萧山、余杭和鄞州区，其他城区未统计在内）。这61个县（市、区）人口占全省总人口的77.6%；县域生产总值占全省GDP的62.9%，县域工业总产值占全省工业总产值的65.6%。可见，县域经济在浙江全省经济中占有举足轻重的地位（见图1）。上世纪90年代以来，生机勃勃的县域经济已成为浙江经济持续快速发展的重要基础和动力源泉。同时，大多数的县人口规模相对较小，相对富裕程度较高，城乡统筹条件比较理想。如此快速发展和壮大的县域经济规模，不仅积累了充足的物质财富，同时也具备了相应的财政支持能力，为我省创新基层社会管理打下了坚实的基础。

（二）丰富的社会管理实践，为创新基层社会管理提供了经验支撑。浙江省通过全面建设 “平安浙江”、“法治浙江”、“和谐浙江”等一系列重大战略部署，大力加强和创新社会管理，取得了应有的成效，积累了有益的经验。各县级政府在响应和落实省委、省政府相关决定的过程中，结合自身实际，发展和探索了许多独具地方特色的基层社会管理经验，为创新基层社会管理提供了经验支撑。

1.尊重和发挥人民群众在社会管理中的重要作用，扩大民主参与。在尊重和发挥人民群众在社会管理中的重要作用、扩大其民主参与方面，不少县有许多积极的探索和创造。例如，温岭市首创“民主恳谈会”制度和“参与式预算”制度，义乌市把外来农民工选为人大代表参与社会决策，乐清市实施“人民听证制度”构筑人民监督政府新平台，等等。这些探索和创造，尊重和保障了人民群众当家作主管理社会的权利，使公民的知情权、参与权、表达权、监督权以及救济权得到进一步发挥，使人民群众成为社会管理的参与者和受益者。

2.改革和完善政府行政体制机制，增强治理效能。在既有的法律和制度框架内，各县级政府积极改革和完善政府行政体制机制，增强社会治理效能。如余杭区通过量化评估法治指数建立基层法治建设的目标体系和责任体系，绍兴县率先实施“扩权强镇”加快推进城乡一体化发展，遂昌县以文化“软”实力促进社会“软”管理，等等。

3.加强和完善政府公共服务职能，强化民生保障。随着县域经济的不断壮大，各级地方政府把更多的精力和公共资源投向社会领域，在加强和改进政府公共服务职能，保障和改善民生方面做出了积极努力。如宁波市海曙区创立全天候全方位全程式“81890”公共服务模式，舟山市定海区推行重大事项社会稳定风险评估机制，上虞市创建了“政府服务超市”，等等。

4.发扬和创新“枫桥经验”，完善社会矛盾化解体系。为进一步畅通与基层群众沟通的渠道，督促解决群众反映强烈的问题，构建排查和化解矛盾的长效机制，浙江省各县级政府传承“枫桥经验”，积极组织开展领导干部“走进矛盾，破解难题”、“蹲点调研”、“民情日记”和下访接访活动，广泛开展基层和谐建设和平安创建活动，推进乡镇（街道）综治工作中心和城乡社区及规模以上企业综治室规范化建设。例如，诸暨市外来务工人员服务管理的“店口模式”，义乌市提高境外经商人员管理和服务水平的“平安义乌”模式等，都是结合本地实际，在新时期发展和创新“枫桥经验”的成果。

5.鼓励和培育多元社会力量参与社会管理，促进社会和谐。随着社会矛盾的多样化和复杂化，各县级政府积极鼓励和培育多元社会力量参与社会管理，促进社会和谐。如慈溪市通过推广新型社会融合组织“和谐促进会”模式，将原先游离于社会管理体系之外的“外地人”纳入社区管理，促进了新老市民融合；杭州市萧山区筹建“和事佬协会”，将草根组织正规化，使之作为人民调解的补充和延伸来化解社会矛盾和冲突，等等。

三、当前创新基层社会管理的挑战与问题

当前社会正处于急剧变化的转型阶段，而社会管理又是一个非常庞大的系统工程，因此，创新基层社会管理还面临着一系列超越基层的宏观挑战以及附随于基层自身的微观问题。

（一）创新基层社会管理面临的宏观挑战。

1.“风险型”社会的典型特征。当前我国社会正处于从传统社会向基本现代化社会转型发展的过程中，这个转型阶段属于典型的矛盾凸显期和风险多发期。社会生活多样、多元、多变特征明显，利益主体日益分化，信息流动更加频繁，各种思想文化相互激荡，影响人们思想和行为的因素增多、渠道扩大、程度加深，形成社会共识、扩大社会认同的难度不断加大。与此同时，社会改革进入深水区，需要推进的改革更具涉及面宽、利益调整层次深、配套性强、风险性大等特征，改革的普遍增益性在降低，人民群众对改革成果的分享预期在提高，统筹协调好各方利益难度加大。总而言之，风险社会具有不断扩散的人为不确定性逻辑，使得防范和预测社会矛盾与冲突的难度增大。

2.社会公正状况不容乐观。当前社会发展中，利益失衡是一个突出问题。它在基层社会中的主要表现有：分配格局失衡，企业劳动者收入偏低，尤其是农民工收入过低；分配制度不合理，城乡居民收入差距与基尼系数进一步扩大；财富分配失衡，垄断性行业收入畸高；发展机会失衡，弱势群体向上层流动的机会和空间变小，社会流动存在诸多不公正障碍，等等。上述利益失衡现象最为直接和严重的后果就是公众“社会不公正感”日益增强，弱势群体的心理失衡、怒气和怨气等负面情绪不断积聚，导致相当一部分社会成员对社会的不信任和不满情绪，由此产生的各种负面效应极大增加了社会管理的难度和压力。

3.既有的社会管理体制相对滞后。在社会转型期，原有“领导控制型”的传统权威迅速削弱，而以良知、理性和法律为基础的“合作互制型”现代社会权威的建立又需要一个过程，导致社会整合机制有所削弱。当前，我省社会应急及管理机制还不健全，政企不分、政事不分、政社不分的局面尚未完全改变，因而政府行政效能低下，依法维护社会稳定和社会安全的能力有待提高。上述问题的存在说明现行社会管理体制难以满足时代发展的需要，政府工作特别是依法行政等方面还存在一些问题和缺陷。面对转型期社会利益格局的深刻变化、社会流动的不断加快、社会矛盾的日益复杂，各级政府迫切需要创新社会管理体制，提高调处社会矛盾、处置群体性事件、解决安全生产和维护社会治安等方面的能力。

4.社会伦理道德陷于失范。社会伦理道德是人们在生活和实践当中形成的一系列不成文的约定俗成的思想观念，是维系社会正常运转、指导人们行为规范的重要工具。当前，由于各种复杂的内外部原因，社会的伦理道德底线不断失落，社会信任感降低，人的主体性迷失，潜规则盛行。人们的心理显得越来越焦虑，人与人的关系趋向紧张。拜金主义盛行，不少人以金钱为标准，缺乏道德约束。企业家社会责任感匮乏，社会和一些政府部门缺乏诚信，社会成员集体性的责任感丧失。物质利益至上改变了人们的价值观，使人们的心灵趋向于功利、算计，道德教育边缘化为道德危机的产生提供了温床。社会伦理道德的弱化带来了一系列负面后果，如越轨和犯罪行为增多，犯罪率、自杀率、离婚率和精神病发病率等指标迅速增长，社会成员安全感下降。更令人担忧的是，法律公正作为人们最后的依赖屏障和对社会道德的最后信心，也面临着严峻的挑战。

（二）基层社会管理自身存在的微观问题。

1.基层政府公共产品供给能力不强。县域及以下政府所提供的社会公共产品、服务总量和相对水平均偏低。首先，长期以来受城乡二元体制制约，城乡公共服务存在很大差异，“城市公共事业以政府为主体来办、农村公益事业以农民为主体来办”的思想观念和投入格局尚未根本改变，与城乡公共服务均等化要求相适应的公共财政投入和公共资源配置向农村倾斜的体制机制尚未完全建立。其次，不少县市财政压力很大，不发达地区财政负债的现象比较严重。农业税取消后，一些乡镇财政收入骤减，运行更加困难，农村公共产品供给的资金来源没有切实保障。再次，基层政府财权与事权不相匹配。1993年后，财权逐渐向上集中，而事权却逐级下放，使得基层政府所掌握的财力与所承担的公共服务职责严重不匹配。这种不对称的事权和财权安排是造成城乡公共产品供给失衡的重要原因之一。

2.基层政府在社会管理中的缺位、越位现象突出。一方面，社会管理职能配置不当，无法适应社会转型期的新情况和新问题。例如，社会管理人才相对紧缺；社会管理职能分散化，综合管理和协调部门缺位；社会管理法律制度尚不健全，许多社会事务管理无法可依；大量社会事务管理主体不明确，对社会成员管理缺位较多。另一方面，政府对公民及社会组织经济行为事前审批仍过多，对公民个体应有的社会权利不当干涉时有发生，突出表现在四个方面：第一，崇尚权力，任何事都需“一把手”亲自抓，所谓“老大难，老大难，老大到了都不难”。第二，在社会管理中，最管用的是领导批示，其次是政策，然后才是法律，这种社会管理中的“批示导向”沿袭了传统社会的权力崇拜和个人崇拜意识，与社会协同、公众参与的社会管理格局不相符合。第三，地方政府的经济工作思路与社会管理手段相脱节。第四，一些地方政府特别是基层政府，在履行社会管理职能时，秉持一种“衙门”习气，依法管理的自觉性不强，管理中的自由裁量度过大，官僚主义和形式主义还有较大市场。

3.基层社区管理压力较大，社区建设相对滞后。基层社区行政性、事务性负担过重，削弱了基层自治组织实行自治管理的能力。随着企事业单位的社会管理和服务事务大量溢出，政府许多社会管理职能和公共服务事务向社会转移，但由于社会“中介”管理载体缺位，社区居委会和村民委员会便成了装载大量社会管理和服务事务的“筐”，本属政府相关部门管理的事务都硬性摊派到社区。在农村，村民委员会的工作同样存在行政化、半行政化现象，某些方面比社区居委会更甚。与此同时，社区社会工作队伍匮乏，专业化社会工作制度的推进还显不足。

4.社会管理手段相对僵化和单一。当前我省基层社会管理的手段相对单一，缺乏灵活性。这在维稳机制上体现得最为明显。目前依然缺乏制度化的渠道来保障各阶层与地方政府之间的沟通，由于对社会矛盾的性质及不稳定因素缺乏准确的了解和判断，为了不出现“一票否决”的状况，有的基层组织就陷入“宁左勿右”的思路模式之中，容易把社会中一般的矛盾和问题与治安联系起来，甚至上升到影响社会整体的层面，为滥用国家机器应对社会一般性矛盾打开了方便之门。结果是在整个社会中形成了一种僵硬的处理人民内部矛盾甚至是处理日常事务的社会管理方式，有时表面上看似问题得以一时缓解，其实根源并未解决，反而容易激发下一次更严重的爆发。

5.人民群众社会参与性差。目前我省社会管理中的群众参与机制还不健全，与中央提出的“社会协同、公众参与”的社会管理格局要求相比，还有差距，突出表现在以下两个方面：一是群众参与社会管理的自觉性不高，较为被动。在经济领域，浙江省素来以民众的大胆创新和主动进取而闻名，但在社会管理领域，由于受传统的“政府控制型”管理模式的影响，公民参与社会管理的志愿精神和公共服务精神都略显薄弱。第二，群众参与社会管理的自发性缺乏引导。当前我省社会管理中的一个突出矛盾就是人民群众日益增强的“参与意识”和相对匮乏的“参与渠道”之间的矛盾。在社会管理格局不健全、社会管理法制建设相对滞后的情况下，这一矛盾就越发地被激化和放大，并在基层社会治理中折射为典型的“自发性”和“地缘性”民众自治组织，给社会治安带来较大隐患。

四、创新基层社会管理的若干建议

创新基层社会管理必须从我省县域社会管理的实际情况出发，加强基层党委领导体制，密切基层党群、干群关系，提高基层社会管理水平；改进和完善县域政府社会治理效能；建设相对完善的基层公共服务体系；打造以促进社会管理为基础的基层社会组织；拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道；塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，等等。惟其如此，基层社会秩序才能建立和维系，社会发展才会安定而充满活力。

（一）加强基层党委领导体制，密切基层党群、干群关系，提高基层社会管理水平。一是要强化基层党委领导作用，理顺基层党政关系。即要加强基层党委建设，理顺基层党政关系，合理配置党政部门社会管理的职责权限，探索社会管理统一领导的体制机制，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。二是要加强和提升基层党政干部素质。要大力实施“基层干部素质提升”工程，打造高素质的基层党政干部队伍。要充分运用各级党校和高校的资源，通过各种学历教育、业务培训、理论学习等方式，采取定期轮训、集中调训、委托培训等措施，对基层干部队伍进行整体性、专业化训练。三是要发挥党的优良传统，努力深化群众工作。即应当进一步完善党政领导干部基层联系点制度、蹲点调研、定期接待群众来信来访、下访等制度，经常深入基层、深入群众，倾听群众意见和建议，及时了解民情，掌握民意，调节利益关系，化解社会矛盾。

（二）改进县域政府社会治理体制机制，提升基层社会管理效能。一是要改革政府社会管理体制。一方面，要进行科学评估和全面核查，逐步完善基层政府社会管理的职能体系；另一方面，要积极探索创新机构设置，加强对基层社会管理工作的领导。此外，要注重社会管理人员的培养配置，为基层社会管理创新提供人才保障和智力支持。二是要扩展基层民主政治。即要推进城乡社区基层民主法治建设，提升基层自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。三是要理顺县——镇（乡）社会管理权限。即应该认真思考如何从浙江区域城镇化发展的实际情况出发，合理理顺县——镇（乡）社会管理权限，同时逐步形成“一中心（县城）——多支点（中心镇）”的社会管理体制。四是要强化社区社会管理建设，切实加强社区参与社会管理和社会建设的能力。五是要形成社会管理的制度和政策屏障。即基层政府应该在法律法规许可的范围内，制定符合当地实际情况、能够增进人民群众权益的类似“办法”和“文件”等的各项制度和社会政策。

（三）建设相对完善的基层公共服务体系，夯实基层社会管理基础。一是要理顺省级——县（市）政府的基本公共服务职责。即要主动探索与各级政府在基本公共服务中的职责分工，进一步合理界定省级——县（市）政府的责任，由此加强上下级政府之间的分工协作，改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化，以及在同一区域内由多级政府管理同一公共服务事项的现象。二是要加强基层政府公共服务能力。即基层政府应该着力打造适应扁平化公共服务需求的公共服务供给体系，同时加强基层公共服务机制建设，不搞“上下一般粗”的公共服务体制机制。三是要积极培育基层新型公共服务供给主体和渠道，积极鼓励企业承担更多的社会责任，逐步发展与经济社会发展水平相适应的公共服务领域，努力扩大公共服务供给渠道。

（四）打造以促进社会管理为目标的基层社会组织，完备基层社会管理主体格局。一是要发掘人民团体的社会管理功能。即要加强工会、共青团、妇联等人民团体的社会联系与服务功能建设，发挥其桥梁和纽带作用，经常听取他们反映的基层情况和群众建议，发掘其服务群众、反映诉求、调节纠纷等方面的社会管理功能。二是要改革现有社会组织的社会管理职能。即要进一步发展和壮大社区自治组织，使之全面参与社会管理和公共服务供给；并要进一步加快事业单位改制，推进政府与社会中介组织脱钩，逐步建立政府与这些社会组织的平等、良性互动机制，使事业单位和社会中介组织能够逐步、独立地参与社会管理和提供公共服务。三是要发展和吸收草根社会组织参与社会管理。即要积极完善社会协同制度，坚持引导与管理相结合，发展和吸收草根社会组织参与社会管理。如在农村地区，可探索建设诸如“农民协会”、“渔民协会”等组织，使这些组织能够在促进农村社会管理中发挥积极作用。

（五）拓展人民群众参与社会管理的多样化渠道，发挥人民群众的主体作用。一是要完善和创新人民群众诉求表达机制。即要继续完善党代会、人代会、政协以及信访、传媒等基本的诉求表达机制，并积极探索新型的人民群众诉求表达机制。二是要扩大人民群众知情权，提高信息公开性。即要不断拓宽公开渠道，综合运用公开栏、会议、网络平台等形式，扩大人民群众的知情权和参与权。三是要建设基层公共政策制定的公众参与机制。即要坚持重大问题公决公议制度，凡涉及基层经济社会发展方面的重大问题，都要在充分发扬民主的基础上进行决策。

（六）塑造以核心价值观为基础的公共价值理念，铸造社会管理的内在屏障。一是要以社会主义核心价值体系为基础，着力提高公民道德素养。在基层社会管理中，应该以社会主义核心价值体系为基础，增强公民的法律意识、文明意识和责任意识，提升公民的政治素养、科学素养、人文素养和道德素养，逐步引导人们树立正确的世界观、人生观、价值观，正确处理国家利益、集体利益和个人利益的关系，自觉履行社会责任和法律义务。二是要弘扬民族优秀文化传统，营造积极健康的思想舆论环境。要通过舆论导向、文化辐射、政策激励、制度安排等一整套措施，进一步发掘和弘扬民族优秀文化传统，倡导和谐理念，培育和谐精神，进一步形成全社会共同的理想信念和道德规范，营造积极健康的社会思想舆论环境。

［1］俞可平.治理与善治［M］.中国社会科学文献出版社，2000.

［2］林吕建等.浙江新跨越——人均GDP6000美元后浙江发展的趋势与对策［M］.浙江人民出版社，2010.

［3］杨建华，钟其.民生为重看浙江［M］.浙江人民出版社，2008.

［4］钟其，吴新慧.当前干群关系调查报告——基于浙江省的一项研究［J］.人大复印资料《中国共产党》，2010（12）.

［5］浙江省统计局.浙江县域经济与工业化发展问题研究 ［DB/OL］.浙江省统计信息网.2011-02-09.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2011/2/9/art_281_44175.htm l.

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A

1674-3040（2011）04-0051-05

2011-06-05

钟其，浙江省社会科学院副研究员，浙江省社会学学会秘书长。

*本文系2011年度浙江省委省政府重大决策理论支撑课题“县域善治：创新基层社会管理研究”部分研究成果。课题组牵头人：林吕建，浙江省社会科学院党委书记；组长：钟其。本文写作过程中，曾得到迟全华院长之无私指点，中共浙江省委党校许光博士也有贡献，特此致谢！当然，文责由作者自负。

（责任编辑：王玉叶）