对深化和完善公安执法规范化建设“杭州样本”的若干理性思考<br/>——以精细化管理为视角*

对深化和完善公安执法规范化建设“杭州样本”的若干理性思考
——以精细化管理为视角*

2011-11-03公安机关执法规范化建设之杭州样本透析项目组

浙江警察学院学报 2011年4期

关键词：警务公安机关公安

“公安机关执法规范化建设之‘杭州样本’透析”项目组

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

·执法规范化研究·

对深化和完善公安执法规范化建设“杭州样本”的若干理性思考
——以精细化管理为视角*

“公安机关执法规范化建设之‘杭州样本’透析”项目组

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

基于理论支撑的角度和理性认识的高度，公安执法规范化建设应处理好精细化与高效率、精细化与人性化、形式与内容、全面与重点、领导与民警、规范与创新等几对矛盾。公安执法规范化建设下一阶段应着力解决执法理念、执法监督、执法冷漠、执法懈怠等重点问题。推进公安执法规范化建设、构建警务精细化管理机制，在目标设计上，应实现警务绩效最优化；在体系设计上，应实现警务管理精细化。

公安机关；执法规范化建设；“杭州样本”；精细化管理

杭州市公安局全力打造的公安执法规范化建设的“杭州样本”，受到了基层公安机关和广大民警的认同和欢迎，得到了上级公安机关和公安部领导的赞许和肯定，并在全国公安系统学习和推广。这并不是说“杭州样本”就是十全十美的，“杭州样本”仍然需要在实践中不断总结提炼，在理论上不断深化完善。“杭州样本”只有坚持与时俱进，努力创新发展，才能具有强大而持久的生命活力。如何进一步深化和完善公安执法规范化建设的“杭州样本”？基于理论支撑的角度和理性认识的高度，我们有如下一些思考和认识。

一、公安执法规范化建设应处理好几对矛盾

（一）精细化与高效率。精细化要求每个环节、每个步骤都要置于制度和规范的控制之下，难免有程序繁琐之嫌，必定要牺牲部分效率。而公安工作既要讲质量也要讲效率，尤其是办案，讲究公正与效率并重，“迟来的公正是非公正”。①因此，实行警务精细化管理，要在精细与效率之间找到一个恰当的平衡点，精细在关键处，精细在容易疏忽的地方，这样才能取得管理效益的最大化。

（二）精细化与人性化。公安民警既是管理的对象，又是管理的参与者。精细化管理是以制度管理为基础的，属于理性管理的范畴，强调的是管理的共性。②而人性化管理更强调管理艺术，强调管理共性与个性相结合，目的是最大限度地挖掘人的潜能，调动人的积极性和主观能动性。人性化管理是以人为中心的管理，是因人而异的管理。公安工作尤其是执法办案，毕竟还是要靠人的主观能动性去完成的，离开人的主观能动性，就难以开展各项工作。因此，要把精细化管理与人性化管理结合起来，以达到抓管理促工作的目的。

（三）形式与内容。内容是指构成事物的一切要素的总和，也就是事物的各种内在矛盾，以及由它们所规定的事物的特性、成分、运动过程和发展趋势的总和。形式是指把内容诸要素统一起来的结构或表现内容的方式。内容与形式的关系不仅是对立统一的关系，而且是相互作用的关系。把握内容和形式的辩证关系对执法规范化建设具有重要意义。首先，内容决定形式。比如在派出所功能区改造上就切忌搞“形式主义”，不能偏离我们的执法目的和各地的执法条件一味追求大而全和整齐划一；在制定民警执法办案操作手册时，也必须首先注意相关法律规定和执法的内容，避免“走过场”。在执法绩效考核上，一些单位制定的考评内容和标准大多仍然停留在各种台账、文字材料等形式上，听汇报、看材料等主观环节仍然是一些单位实施精细化管理的主要内容和评定依据，却不注重深入实地进行检查暗访的内容，使得精细化管理的内容与形式产生背离，导致全面、客观原则的缺失，致使一些善于在形式上表现自己的人在考评中获得了较好的成绩，而那些工作成效显著但不善于搞形式的人却被记了低分。这无疑会产生形式主义至上的负面诱导效果，使激励机制流于空泛。其次，形式对内容有反作用。我们不能忽视形式，而应选择、利用和创造适当的形式，促进内容的发展，把充实的内容和恰当的形式结合起来。

（四）全面与重点。哲学理论认为，矛盾的解决需要“两点论”而非片面侧重。而一些单位在制定考评内容和标准时，对于全面与重点关系的处理就处于失衡状态，没有协调好中心工作与日常工作、重点工作和一般工作的关系，没有处理好打击和防范、管理和服务的关系。一些单位在制定考评标准时偏重侦破刑事案件工作，忽视了日常防范工作和方便群众、服务群众工作，考评内容也相应发生了偏移，其结果是造成了忽视基层基础工作，防范、服务意识淡化。

（五）领导与民警。在一些部门的精细化管理工作中，一些主要领导者游离于考评之外，这显然背离了科学管理中的公平原则，必然要影响领导者与团队的有效合作，产生分离效应，使压力重重的普通民警心理难以平衡，从而影响整体战斗力。精细化管理应当公平地把所有人纳入考评范围，并且根据领导者和团队一般成员各自不同的工作职责，制定不同的考评内容和标准。惟有公平才能产生合力，才会有效发挥团队效应。

（六）规范与创新。在实施警务精细化管理的过程中，最为重要的是要有规范性与创新性相结合的意识。“精细”绝不意味着死板、机械和僵化，决不能将规范化当做一根捆绑和限制执法者的绳子。“精细”的最高境界就是将管理的规范性与创新性完美地结合起来。这就要求我们公安机关不仅要充分调动和利用执法民警的工作积极性，更要调动和利用其主观能动性和工作创新性；不仅要强调基层公安机关和广大民警的执行力，也要保护其创造力。全国十大优秀民警王法金的“黄手帕社区服务法”，湖州市公安局推行的“警务广场”战略的成功经验，就充分说明了这一点。

二、公安执法规范化建设下一阶段应着力解决的重点问题

现代管理学中有一个“木桶原理”，又称“短板理论”。所谓“木桶原理”，其核心内容为：一个木桶的最大容量，并不取决于桶壁上最高的那块木板，而恰恰取决于桶壁上最短的那块木板。根据这一核心内容，“木桶原理”还有两个推论：其一，只有桶壁上的所有木板都足够高，那木桶才能盛满水；其二，只要这个木桶里有一块木板不够高度，木桶里的水就不可能是满的。要进一步加强公安执法规范化建设，就必须着重解决“补短”问题，寻找出“木桶”上的那些“短木板”，以使“短木板”变成“长木板”。对于目前公安机关正在轰轰烈烈开展的执法规范化建设，我们认为如下“短木板”尚须解决。

（一）解决执法理念问题——把握执法规范化建设的出发点和落脚点。这也是执法规范化建设中的软实力问题。杭州市公安机关强势推进执法规范化建设，在第一阶段的工作中，确实取得了不菲的成绩，但总体来看，第一阶段的工作重心主要还是集中在硬件建设上。正如浙江省公安厅副厅长、杭州市委常委、市公安局局长柯良栋在接受《法制日报》记者采访时所说的那样：建立起执法安全管理体系。如对派出所硬件设施进行功能区域划分；制定了11种常发性案件的现场取证标准和审查证据标准；建立起执法制度管理体系。先后制定出台了《杭州市公安机关设卡盘查规范》等21项规范制度；建立执法形象管理体系。制定《派出所民警着装携装规范》和《派出所民警执法执勤言行规范》等，明确了民警值班、巡逻期间着装、携装标准，规范了民警的执法类语言和向群众说理的解释类语言标准等等。所有这些，主要还是执法环境的改变和执法依据的制定规范。这些工作的重要性当然也是毋庸置疑的，可仅仅停留在这个层面上显然是不够的，因为做到这些充其量是解决了“如何执法、怎样做到规范化的问题”，而执法理念则是更高层次上的要求，是要解决“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，因为理念上的偏差极易导致行为上的偏差，法律信仰的培植，法律习惯的养成，程序正义、人权观念的培养等，无疑将成为下一阶段执法规范化建设的重心所在，当然也是难点所在，但这正是执法规范化建设的出发点和落脚点。

（二）解决执法监督问题——建立执法绩效考评机制。精细化管理机制是对动态对象实施动态管理的重要手段，是公安机关实施激励机制的出发点和落脚点。为此，必须把握以下两个方面。

第一，必须制订科学的绩效考评标准。现代企业精细化管理理论告诉我们，一个员工工作的好坏，只有与一个固定的标准相比，才能得出较公正的评价，而且工作标准越明确，评价鉴定才能越准确。公安机关尽管不是生产单位，但这一原理同样也适用。一个民警工作的好差，只有以一个科学的标准来参照，才能得出公正的评价。只有建立了科学的工作标准，才能保证每个民警的工作质量，也才能为每个民警的业绩评定提供客观的依据。所以，公安机关必须制订科学的精细化管理考评标准。这个标准至少应包括两部分基本内容：民警应该做什么、民警应做到何种程度，并且应使民警有很多机会得以超过标准并得到组织的肯定。因此，公安机关在制订民警工作标准时，必须把握以下几点：一是绩效标准是基于工作来确定，而非根据民警个人的状况订立。二是绩效标准是可以达到的。当然，绩效标准不能太容易达到，否则会产生消极的影响。三是具体可衡量。无法衡量就无法控制。标准的制定不仅要为民警提供努力的方向，必须一目了然，而且要有数量和质量两个方面的要求。四是标准必须与民警达成共识。只有让民警参与标准的制订，与民警取得共识，标准才可得以贯彻实施，赢得民警的一致拥护。五是标准要有时间限制，且可更改。任何一个绩效评价标准都不可能是一成不变的，它需要时间的检验，凡是与实际不符的要及时修订完善。

第二，必须正确把握考核原则。在建立和实施警务精细化管理机制中，必须做到：一要坚持体现公安机关性质、特点的原则。公安机关特殊的性质和地位，决定了公安机关不同于其他行业部门。因此，建立警务精细化管理机制，必须立足于公安工作和队伍建设实际，体现出公安机关的职业特点。二要坚持系统配套的原则。警务精细化管理机制是一个有机整体，制订的考核内容、考核标准必须坚持系统配套原则，使精细化管理机制的有关内容具有全面性和关联性。三要坚持改革创新的原则。建立精细化管理机制必须牢固树立改革创新意识，按照“先建立，后健全”的思路，积极探索市场经济条件下加强公安队伍管理的新办法、新途径，既要继承以往的经验，也要大胆借鉴其他行业、部门的管理方法，研究参考国外警察的管理制度，努力探索更加符合公安队伍实际的、科学稳定的考核激励机制。四要坚持增强考核手段的科技含量的原则。要积极创造条件，改进落后的考核方法，提高机制运行的效率和质量。五要坚持各警种、各部门条块结合、分级实施的原则。建立民警考核激励机制是整个公安机关加强队伍管理的一个重大课题，必须在上级公安机关统一领导下，调动各个警种、各个部门和各级公安机关的积极性，从不同层面、不同角度进行研究和探索。六要坚持既客观全面，又科学实用、便于操作的原则。考核内容不在多、不在细，关键在于抓住主要矛盾、主要工作，能解决实际问题，有利于调动民警的工作积极性，促进公安工作的发展。

（三）解决执法冷漠、执法懈怠问题──构建科学合理的激励机制。考核是前提，激励是考核结果的运用。激励的目的是对民警要求的满足，从而调动民警的主动性、积极性和创造性。根据现代激励理论，民警与其他普通人一样，其要求是多种多样的，所以对民警激励的途径也是多种多样的。那种仅局限于物质激励的观念是不全面的，也是不科学的，更不能产生最佳的工作效果。因此，公安机关必须采取多种激励措施，及时满足民警各种正当的要求，最大限度地发挥激励的作用。一是成就激励。现在的民警工作已经不仅仅是为了生存，更多的是为了获得一种成就感，所以，作为一个管理者要十分重视对民警的成就激励。根据每个民警的工作表现、工作实绩和贡献，采取组织激励、榜样激励、荣誉激励、绩效激励、目标激励和理想激励等多种方式，及时满足民警合理的个人要求。二是能力激励。为了让自己将来生存得更好，每个人都有发展自己能力的要求。因此，作为公安机关的管理者，要通过培训激励和工作内容激励，来满足民警这方面的要求。三是环境激励。领导者要想方设法为民警工作提供公平的政策环境，营造良好的制度环境、工作环境等。四是物质激励。对工作表现出色的，在工资奖金、福利上给予倾斜，通过收入的增加，物质条件的改善，满足其社会交往、学习等精神要求。总之，为了充分调动每个民警的积极性、主动性和创造性，既要重视物质激励，更要重视精神激励。只有将以上四种激励措施有机结合起来，灵活运用，才能产生良好的效果。

三、对推进公安执法规范化建设、构建警务精细化管理机制的初步设想

（一）目标设计──实现警务绩效最优化。企业生产要有目标，公安工作同样也要有目标。公安执法规范化建设的目标与企业最大的差异在于企业是追求经济效益最大化，公安机关是追求其警务绩效的最优化。所谓警务绩效，是指公安机关以最少耗费、最低代价为社会和公众提供更高品质和更高满意度的公共安全产品和服务所取得的、有助于完成警察使命任务的最佳表现和结果。与政府绩效相联系，国内学者结合我国警务工作的特点，将警务绩效的内涵也分为经济绩效、政治绩效和社会绩效三个方面。警务绩效最优化的基本途径──实现无增长改善警务绩效。警务改革不应该只是停留在探讨警力如何下沉、如何配置警力这个层面，而应该在警务模式改革方面做文章，在现有警力不变的前提下，创新运行机制，再造工作模式，保持公安工作的张力和弹力才是最根本、最有效的途径。现代警务的发展需要有一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的公安执法队伍。这支队伍的管理和建设也就成为未来警务发展的题中应有之义。世界第四次警务革命揭示出一条浅显而又重要的道理：社会治安形势对警务工作的需求是不断增长的，而警务资源却不可能无节制地增长，因而产生了“无增长改善论”，即在现有警务资源数量的基础上，以最小的增幅或“零增长”，通过各种有效的整合来提高队伍的战斗力。在这一理念的指导下，我国也提出了向教育、科技、素质、管理要警力的一系列“无增长”改善警务效能的发展方向。而这些集中地体现了把着眼点放在警务管理这一重大课题的重要性与紧迫性。因为长期以来，我国警务管理一直沿袭粗放型的管理方式，缺少一套科学的行之有效的长效管理机制，很难适应未来警务的需要。对此，警界不少有识之士都在进行有益的探索。用现代管理科学理论作指导，构建一套精细型的队伍管理机制，不仅是大势所趋，也实属当务之急。在警务现代化进程中，应用现代管理科学理论指导警务管理，构建警务长效管理机制，不失为一种有益的尝试。一旦这种趋于合理、接近科学的管理机制得以实行，肯定会成为未来警务发展所需要的重要的组织保障。

（二）体系设计──实现警务管理精细化。

1.总体架构。警务精细化管理，就是公安机关适应经济社会发展的要求，根据自身的性质、职能和特点，在以条令条例为主体的法规制度基础上，引入一整套系统、精确、细致、量化的管理标准体系，统一规范公安队伍建设的各个方面和环节，建立起与正规化、现代化水平相适应的管理模式和运行机制，在组织机构、内务管理、执法执勤、监督制约、警务保障、教育考核等方面实现标准化、规范化、法制化，使公安机关指挥畅通、内务规范、工作高效、保障有力。据此，警务精细化管理的本质和核心是，在科学制定工作目标和分解工作任务的前提下，以日清、周结、月评、年考为基础，对每个单位、每位民警所做的工作进行过程控制、项目清理和绩效评价，将评价结果与对单位和民警的记功、表彰、奖励、晋职直接挂钩。其框架结构如下图所示。

构成主题内容第一部分（事前）执行指令精确化岗位责任明晰化执法程序流程化执法依据标准化第二部分（事中）执行跟进严格化指令执行促进执法流程监督执法效果控制第三部分（事后）执行纠偏精细化执法质量考核评估考评结果运用（激励、处罚）

2.具体内容。管理是一项系统工程，是计划、组织、协调、控制等一系列活动的组合，精细化管理则要求在一系列工作环节上精准、细致，从而建立决策科学民主、组织严密有序、控制精细有力的一整套管理体系。公安机关实行警务精细化管理，可以从以下几方面着手。

（1）以分类管理为基础，实现岗位责任明晰化。在所有管理体系中，对人的管理是首要因素。对公安民警的管理，传统上采取的是行政化模式，套用行政机关职务级别划分民警职务职级层次。这种具有浓厚行政化色彩的管理方法具有较大的弊端，带来的直接后果是公安业务工作的开展不适应现代法治要求，对民警的价值取向产生行政导向，民警业务水平难以提高，不利于民警的专业化建设。因此，对民警的管理必须一定程度上淡化行政色彩，体现现代法治属性。对公安民警的分类管理是实现警务精细化管理的前提，应按照工作职能需要和民警的岗位特点，将其分为行政执法类、刑事执法类、执法监督类、内勤人员等。对公安民警分类管理，首先应做到的是根据各级各类民警的职责范围，明确细化其岗位职责，并给予与其工作性质相适应的待遇，以此为标准确定工资级别体系，套用公务员工资待遇及职位晋升体系。通过分类管理，推动各序列人员的专业化建设进程。

（2）以流程管理为主线，实现执法程序流程化。流程是指前后衔接、有序进行的工作过程。对于公安机关而言，流程分为办案流程、执法监督工作流程和后勤管理流程。公安机关实行警务精细化管理，除了抓好执法监督工作流程外，重点是抓好办案流程管理。办案流程管理的目的主要是实现对民警执法活动的动态监督、过程控制和质量监控。过程控制是现代管理的显著特点，它区别于静态管理和结果管理。对办案实行过程控制，可以克服重实体轻程序的弊病，及时发现并纠正出现的问题。流程控制涉及办案全过程，它由每个环节子控制系统组合而成，不仅每个子控制系统要合法、严密、细致，而且每个子控制系统之间要注意衔接，对整个流程的关键点，如刑事案件办理中在立案审查、立案、强制措施、结案、撤案、提请批捕、移诉等各个环节，都要精心设计，以减少因执法的随意性带来的不良后果。为增强过程控制的合力和效果，办案部门内部可设置专门的案件流程管理机构，进行管理协调、质量评定以及案件信息及资源管理。

（3）以依法管理为原则，实现执法依据标准化。公安机关是执法机关，公安机关人民警察的主要职责是执法办案。因此，其办案活动的每一个环节、过程，都必须在法律法规的框架内进行。流程管理的设计都必须以此为基础和前提，必须遵循执法活动的规律。案件管理流程以规范性文件和流程图来体现。规范性文件主要是将刑法、刑诉法、治安管理处罚法、公安机关办理刑事案件和行政案件程序规定以及上级公安机关有关业务工作流程的要求、规定整合、细化而成。目前杭州市公安机关正组织专门人员在借鉴美国、法国、澳大利亚和香港地区的警员执法标准的基础上，制定《公安机关人民警察执法办案操作规程》，不久的将来，该标准将在全市甚至全省推行。如果使用效果好，将有可能在全国推行。但是，在制定执法标准时，要注意把握几个基本原则：第一，要注意其合法性。不能超越法律、法规、规章和相关司法解释等有效法律文件来制定。“法无授权不可为”是法治国家对执法者的基本要求。同时也要把握法律适用上“上位法优于下位法、特别法优于普通法”的法律适用规则。第二，要注意掌握标准的实际可操作性。公安执法办案是民警依照法律法规进行的活动，办案流程是规范民警办案活动的操作规程，如操作性不强，则失去了存在的意义。第三，执法标准不能排斥具体工作中的创新举措。办案既有很强的程序性，又有较强的主观能动性。流程规定操作程序及质量标准，但对确保办案质量及提高办案效率所进行的探索创新不能限制，并且可留出适当的空间。此外，案件流程不是一成不变、一劳永逸的，要不断总结，并根据上级公安机关对办案的新要求作调整，使之不断趋于完善。

（4）以信息化技术为载体，实现执行跟进严格化。信息化技术的快速发展，为现代化管理提供了强大的动力和技术支撑。科技强警战略，不仅强调警察技术装备的科技含量，更强调信息技术在警务管理中的运用。信息化技术为公安机关实行警务精细化管理提供了更好的手段和条件，尤其是将案件流程管理与信息技术的网络化管理相结合，将产生更好的效能。关键是要研发功能实用、操作便捷的案件管理软件。

（5）以岗位考评为重点，促进评估考核精细化。强化考评，奖优罚劣，这是精细化管理的题中应有之义。实行精细化管理，必须完善考评体系，做到考评体系科学化、精细化。第一，定岗定责。根据精细化管理的要求，合理设定岗位，明确岗位职责，实行竞争上岗。第二，进行能级管理。针对不同的岗位设实务研究定不同的能级，给予不同的待遇。第三，合理确定考评要素。对办案民警而言，重点是办案数量和质量。当然，为提高办案能力而进行的学习、调研理应在考核之列。如实行百分考核，各考评要素的分值设定要合理科学，最好建立起数学模型。第四，注重平时的考核。督查机构、案件质量管理机构要经常抽查办案情况，对案件的实体认定、程序规范、办案效果和文书质量如实记载，考评结果每月公布一次，把它作为年终考核的重要依据。

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