重大事项社会稳定风险评估制度研究*

中共绍兴市委政法委员会课题组

（中共绍兴市委政法委员会，浙江绍兴 312000）

“枫桥经验”与和谐社会

重大事项社会稳定风险评估制度研究*

中共绍兴市委政法委员会课题组

（中共绍兴市委政法委员会，浙江绍兴 312000）

构建重大事项社会稳定风险评估制度首先要确立评估的原则，即要以以人为本、促进发展、民主法治、源头治本为原则；其次要规范评估的范围，即要将事关人民群众切身利益，牵涉面广、影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设、重大活动等列入评估范围；第三要明确评估的内容，应包括合法性评估、合理性评估、可行性评估和可控性评估。要有评估的责任主体、监督主体、运作机制、操作程序、运行保障，要研究评估工作中出现的困难和问题，并据此提出社会稳定风险防范及控制策略。

重大事项；社会稳定；社会管理；风险评估；风险控制；制度

美国当代著名政治社会学家塞缪尔·P·亨廷顿认为，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱①，稳定成为问题是变革社会的特征②。当前我国正处在社会转型与体制转轨、利益分化程度加大、各类社会矛盾凸显的时期，且矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强，社会稳定蕴涵着巨大的风险。实践表明，重大事项，尤其是涉及人民群众切身利益的重大事项的出台或实施已成为当前引发群体性事件的“导火索”。因此，规范和完善重大事项出台前的程序和规则，探索建立重大事项社会稳定风险评估制度，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和减少社会矛盾，消除社会稳定风险诱因，推动科学发展、构建和谐社会，具有重大意义；亦是维稳工作追寻的社会矛盾由被动调处向主动化解转变、事后处置向事前预防转变、“谋事”向“谋势”转变、治标向治本转变的重要路径。

一、建立重大事项社会稳定风险评估制度的背景及意义

在探讨问题之前，需要先界定几个概念。重大事项，是指在本地经济社会发展中，事关人民群众切身利益，牵涉面广、影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设、重大活动等。重大事项社会稳定风险评估，是指对重大事项在制定、出台及实施后可能发生危害社会稳定的诸因素进行分析研判，评估发生危害社会稳定的可能性，运用政策策略，做好危害预防及准备措施，防范、降低、消除危害社会稳定的风险。重大事项社会稳定风险评估制度，是指按照评估工作的要求和程序，对重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设、重大活动等重大事项的制订、出台、实施过程进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的一种制度性措施。

（一）建立重大事项社会稳定风险评估制度的背景。重大事项社会稳定风险评估制度的提出，受流行于20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发。西方主要发达国家推出了一系列预警系统预测经济安全，如美国的“美国商情指数”（哈佛指数）、法国的“景气政策信号制度”、日本的“日本景气警告指数”等，主要原理是，甄选部分敏感指标组成一个有机联系的指标系统，针对经济活动具有代表

*本文系绍兴市哲学社会科学2010年度重大课题研究成果。课题组负责人：戴辉，中共浙江省绍兴市委政法委员会副书记，二级高级法官；成员：戴大新，该市委政法委员会维护稳定工作处处长，助理研究员；金海燕，该市委政法委员会办公室主任，助理研究员。性、先兆性的若干变量进行测评和辨识，以对经济的活跃程度和安全风险进行评估。重大事项社会稳定风险评估也建立在与之相类似的科学理论、方法及技术手段基础之上，通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大事项顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定与秩序的轨道上，从而防止严重危及社会稳定的局面出现。

（二）建立重大事项社会稳定风险评估制度的意义。建立重大事项的社会稳定风险评估制度，利用科学的方法和手段从源头上预防、减少和消除影响社会稳定的隐患，最大限度地促进社会稳定，并非简单的“亡羊补牢”，而是具有重要的理论和现实意义。

1.建立社会稳定风险评估制度是贯彻落实科学发展观的具体行动。在维护稳定工作中贯彻落实科学发展观，自觉地以科学发展观审视、指导维护稳定工作，着力解决影响和制约社会稳定的突出问题，是维护稳定工作题中应有之义。建立重大事项社会稳定风险评估制度，妥善解决重大事项实施中可能出现的不稳定问题，推进重大事项的平稳实施，以稳定保发展，以发展促稳定，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，就是在维护稳定工作中贯彻落实科学发展观的实际行动。通过这一机制的全面推进，必将使各种社会矛盾得到更加有效的解决、各方面利益关系得到更加有效的协调、各个层面的活力更加有力地迸发出来，使社会更加稳定有序，更加和谐平安。

2.建立社会稳定风险评估制度是推进重大事项决策科学化、民主化的现实需要。事关民生问题的决策“牵一发而动全身”。决策一旦失误，不仅造成经济损失，而且会引起群众的强烈不满，造成党群、干群关系紧张，党和政府形象受到损害，危及社会稳定。当前，有的领导干部偏离科学发展观的轨道，搞“形象工程”和“政绩工程”；有的盲目决策，制定出台的政策、措施不科学、不合理、不符合群众的期待；有的涉及民生的重大建设项目抢时间、赶进度，仓促开工建设。诸如此类问题，给社会稳定带来了巨大的压力。通过建立社会稳定风险评估制度，为决策设置一道“刚性门槛”，有利于提高决策的科学性，尽可能减少因决策失误给社会稳定带来的冲击；有利于推动领导干部牢固树立科学发展观，坚持科学决策、民主决策、依法决策；有利于领导干部提高稳定意识，坚持以人为本，更多地考虑群众利益，把改革的力度、发展的速度和人民群众的可承受程度有机结合起来，从而从源头上预防和减少社会矛盾。

3.建立社会稳定风险评估制度是预防和减少群体性事件的一项重要举措。当前，群体性事件尤其是重大群体性事件是影响社会稳定的最为突出的问题。因人民内部矛盾引发的群体性事件仍处于高发态势，并有规模扩大、主体多元、突发性增强、暴力对抗性增强等趋势，成为影响党执政基础的一个重要因素。从群体性事件爆发的时段看，多发生在重大决策、重要政策的出台实施、重大改革举措的推出、重点工程建设项目开工等时段。对重大事项进行社会稳定风险评估，相当于对重大事项实施过程中有可能引发群体性事件的诸多问题作一个过滤，或预之在先、或提前化解、或采取配套措施、或优化完善工作方案，消除可能引发群体性事件的大量隐患。

二、重大事项社会稳定风险评估制度的框架构建

重大事项社会稳定风险评估制度要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，正确处理改革、发展与稳定的关系，积极引入社会利益协调机制，切实保障人民群众的合法权益，对重大事项实施可能出现的稳定风险实行先期预测、先期研判、先期介入，坚决防止因决策失误侵害群众利益而引发大规模集体上访或群体性事件，从源头上预防和减少矛盾纠纷和社会不稳定因素，为推进科学发展营造和谐稳定的社会环境。

（一）重大事项社会稳定风险评估的原则。

1.以人为本。牢固树立群众利益至上的理念，把是否取得群众理解与支持作为重大事项社会稳定风险评估的重要参考，把群众是否支持拥护作为重大事项实施与否的基本标准，努力做到既维护群众长远利益，又兼顾群众眼前利益。

2.促进发展。把促进发展作为实施社会稳定风险评估工作的重要目标，通过科学的预测评估，及早预测风险、防范风险、化解风险，着力预防并解决发展面临的突出矛盾，创造和谐稳定的社会环境，促进经济社会全面协调可持续发展。

3.民主法治。把实施社会稳定风险评估与建立科学、民主、依法决策机制和推进依法行政结合起来，建立健全充分反映民意、集中民智的重大决策规划、制定和出台程序，逐步形成利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障的长效机制和制度体系，促进社会公平正义。

4.源头治本。坚持标本兼治、关口前移，变被动化解为主动预防，通过科学系统地预测、分析和评估可能影响社会稳定的各类风险，在重大事项实施前把风险降到最低程度或调整到可控范围。

（二）重大事项社会稳定风险评估的范围。

社会稳定风险评估的重大事项是指事关人民群众切身利益，牵涉面广，影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设、重大活动等。具体包括以下内容。

1.涉及较大范围人民群众切身利益的社会保障、社会管理等重大决策。

2.涉及人民群众普遍关心的有关民生问题规范性文件的制定或修改。

3.涉及产权转让、职工身份转换、用工安置等重大利益格局调整的国有、集体企业及事业单位的改革改制。

4.可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设。

5.涉及诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整。

6.其他应当进行社会稳定风险评估的重大事项。

（三）重大事项社会稳定风险评估的内容。

1.合法性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否符合党和国家大政方针，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充足的政策、法律依据；是否符合经济社会发展规律；所涉及的利益调整、利益调节对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。

2.合理性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否坚持以人为本，是否符合大多数群众的利益；是否超越绝大多数群众的承受能力；是否得到绝大多数群众的理解和支持，是否兼顾人民群众的现实利益和长远利益，社会各界、广大人民群众反应如何。

3.可行性评估。主要审查是否征求了广大群众的意见，并组织开展前期宣传解释工作；是否符合本地经济社会发展总体水平；是否体现相关政策的连续性和严密性；出台时机是否成熟；实施方案是否周密、完善、具体、可操作。

4.可控性评估。主要分析评估是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题，是否存在其他影响社会稳定的隐患，是否有相应的预测预警措施和应急处置预案，是否有化解不稳定因素的对策措施。

（四）重大事项社会稳定风险评估责任主体和监督主体。

1.评估责任主体。社会稳定风险评估实行“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”、“谁决策、谁评估”的原则，重大事项决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门是负责组织社会稳定风险评估的责任主体。涉及多部门、职能交叉而难以界定评估直接责任主体的重大事项，由党委、政府指定评估责任主体。

2.监督主体。党委维稳办对评估工作负有组织、指导、协调、监督、检查等职责，但不直接承担评估工作。其主要职责：一是对社会稳定风险较大、有可能引发大规模集体上访或群体性事件的重大事项，督促、责成评估责任主体召开评估事项风险审核会议；二是对失职给社会稳定造成严重影响的相关责任人提出责任追究意见。

（五）重大事项社会稳定风险评估的方法。

1.一般评估。适用于社会稳定风险较小，不易引发大规模集体上访或群体性事件的重大事项。评估责任主体根据有关规定，就重大事项可行性特别是可能危及社会稳定的现实和潜在风险进行专题论证，形成社会稳定风险评估报告报同级党委维稳办审批，由同级党委维稳办决定准予实施或进一步进行指定评估。

2.指定评估。适用于社会稳定风险较大，有可能引发大规模集体上访或群体性事件的重大事项。评估责任主体根据调查或同级党委维稳办的指定，组织开展评估。

（六）重大事项社会稳定风险评估的程序。评估责任主体在重大事项出台实施之前，成立专门的重大事项社会稳定风险评估小组，组织相关单位和专家、学者或委托有资质的第三方机构，对该重大事项进行社会稳定风险评估，并落实有关维稳措施。

1.确定评估事项。需要组织社会稳定风险评估的重大事项，一般由评估责任主体自行确定，也可由市委、市政府指定或由市委维稳办研究确定。

2.制定评估方案。广泛征求基层和相关方面的意见建议，了解掌握评估事项的确凿情况，准确把握评估重点，合理制定评估方案。

3.缜密分析预测。围绕评估事项的合法性、合理性、可行性、可控性及其他相关问题，深入了解掌握情况，征求直接利益群体的意见和建议，并进行全面分析研究。特别是对可能出现的不稳定因素，要评估预测风险发生的概率，矛盾冲突涉及的人员数量、范围和激烈程度，以及可能带来的负面影响等。对重大复杂疑难事项，要视情征求上级主管部门的意见和建议。

4.形成评估报告。评估责任主体对重大事项社会稳定风险进行全面汇总和分析论证，对稳定风险作出风险很大、有风险、风险较小或无风险的最终评价，对重大事项的实施作出可实施、可部分实施、暂缓实施或不实施的建议。

5.确定实施意见。评估责任主体根据评估报告提出的评价和建议，确定重大事项是否实施，并将有关评估报告及相关材料报市委维稳办备案。市委、市政府指定评估的重大事项，应将决定情况报市委、市政府。

6.落实维稳措施。重大事项出台实施后，评估责任主体要根据分析评估情况，制定和落实化解不稳定因素、维护社会稳定的具体措施。对可能出现的不稳定隐患要制订应急预案，有针对性地做好维稳工作，严防影响社会稳定重大事件的发生。在重大事项实施过程中出现新的重大不稳定情况，评估责任主体要及时研究解决。一旦发生影响社会稳定的重大事件，相关部门要立即启动应急预案，及时依法妥善处置。（整个评估过程如下图所示）

三、建立社会稳定风险评估制度亟待解决的几个问题

（一）评估的决策性问题。当前实施的重大事项社会稳定风险评估制度，把重大事项决策的提出单位、政策的起草单位、项目的申报审批单位、改革的牵头单位、工作的实施单位作为负责组织实施重大事项社会稳定风险评估的责任主体，较好地解决了“谁主管，谁负责”的问题。但对决策层面失之于宽，制约力不够，需要建立制度来保证决策者开展风险评估的自觉性。同时，因为具体事项的提出者或实施者难免会掺杂单位局部利益和本位主义的因素，影响了评估报告的客观性，因此，决策者必须开展独立性风险评估，以保证决策的科学性。

（二）评估结论的科学性问题。重大事项社会稳定风险评估的制度已相对健全，但在具体的实施过程中，程序还欠规范，更缺乏专业的评估队伍，因此，评估组织的严密性、参与人员的专业性、参照依据的局限性和评估时机的掌握性等各方面主客观原因，对风险评估结论是否客观和科学带来很大影响。要使评估工作在实施中真正不流于形式，还需在评估组织工作、评估技术和评估方法上下功夫。

（三）评估工作的广泛性问题。重大事项社会稳定风险评估制度，要求对六方面的重大事项组织风险评估，但界定仍较笼统，在对具体重大事项的把握上标准不一致，难免出现该评估而没有评估的事项。同时，参与评估的对象存在随意性，代表广泛性不足，对具体事项的认知度不高，存在民主参与中的形式主义。民主参与的广泛性是民主参与最显著的特点之一。因此，注意参与的计划性，注重参与的针对性，使民主参与有的放矢，是有效克服形式主义，搞好民主参与的关键。

（四）评估责任的查究问题。当前我国法制建设中最大的问题不在于立法保障公民参与权，而在于立法的决策权。依照宪法，公民可以随时向国家机关及其工作人员提出建议，并监督他们的行为。但是，公民的建议如果不被采纳，国家机关及其工作人员将承担何种法律责任问题没有很好解决。社会稳定风险评估制度从根本上讲，是一套约束政府行政行为、对行政权力进行监督的制度，但还停留在地方性的制度层面，对重大决策社会稳定风险评估责任进行倒查，还缺乏法规性的约束力，罚不明，则责不实，影响了评估制度的实效性。

四、推进重大事项社会稳定风险评估工作的建议

从既有实践来看，目前各地对重大事项社会稳定风险评估工作还存在思想认识不到位、工作不规范、机制不完善等诸多问题。对此，笔者对深化评估工作提出几点建议。

（一）完善评估工作体系。强有力的组织领导及其完善的工作网络，是评估工作得以顺利实施的前提。一是建立评估机构。便于对评估工作实行统筹谋划和组织，省、市、县三级均成立重大事项社会稳定风险评估工作领导小组，主要领导任组长，负责风险评估工作的组织和实施，领导小组下设办公室承担日常工作，负责组织协调和督促督办工作。二是规范评估内容。凡是事关人民群众切身利益、影响面广、容易引发不稳定因素的诸如企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育、医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、城乡建设、劳动保障、社会管理等重点领域必须进行评估，严格做到不评估、不实施。三是规范评估组织。建立专门评估员队伍。评估员一般有两种形式：一种是专职，由党委政府从经济、法律、社会、环境保护等领域聘请专家学者组成，负责对所有重大事项社会稳定风险的指标体系进行动态管理和风险分析评估；另一种是评估责任主体根据评估事项的需要，邀请涉及事项的人大代表、政协委员、村（社区、居）干部、村民代表为“评估员”，成立临时社会稳定风险评估组织。四是规范评估责任。根据“属地管理”和“谁主管、谁评估、谁负责”原则，评估责任主体负责组织评估，并对评估的全面性、真实性、客观性、公正性负责。党委维稳办主要负责监督、指导评估工作，不直接参与评估。

（二）遵守评估工作程序。一是制定评估方案。在开展评估前，要制定完备的评估方案，明确评估主体、评估时限、评估事项、评估程序、评估方法、评估机构、工作步骤和评估成果的运用等内容。评估方案一旦正式启动，必须严格按照方案实行。二是开展民意调查。根据具体事项，采取多种方式，在不同范围内进行公告、公示，深入实地多渠道广泛征求群众意见，特别注重征求直接利益群体的意见和建议。三是进行分析论证。在完成民意调查的基础上，召开分析论证会，邀请与评估事项有直接利益的群众代表参加。与会人员进行深入讨论、协调沟通、分析评估、科学论证，并根据分析论证情况形成明确的评估结论。

（三）规范评估工作制度。一是建立维稳信息直报制度。各级党委、政府在重大事项实施地区和领域要建立维稳信息直报制度，设立有人大代表、政协委员、社会各界人士和群众代表参加的维稳信息直报员，及时发现并向同级党委、政府、维稳办报告重大事项实施中遇到的涉稳问题，研究和制定跟进措施，有效调控稳定风险。二是建立部门协作联动机制。重大事项评估工作涉及面广、政策性强，需要各方面的共同参与和协同配合。重大事项各主管部门要充分履行职能，坚持事前、事中、事后相结合，实施全过程的动态评估，对评估出来的社会稳定风险，通过建立部门（地区）联席会议、情况通报制度，督促具体实施单位全面落实预防和化解措施。三是完善应急处置机制。在重大事项决策和实施过程中，进行全程管理，滚动排查，对决策实施过程可能出现的影响稳定的隐性问题，超前进行分析研判，及时制定工作应急预案，提出工作对策，落实维护稳定工作责任，一旦出现不稳定的苗头，能够果断、迅速、妥善处置。

（四）强化评估工作保障。一是强化组织领导。各级党委、政府要高度重视此项工作，作为维护社会稳定的重要基础性工作来抓。评估工作能否开展或彰显其应有作用，党委政府主要领导重视是关键，要定期安排听取相关汇报，及时协调、解决评估工作中存在的难点问题，发挥评估工作的主导作用。二是强化考核评估。党委、政府督查部门会同评估监督主体（以党委维稳办为主）对评估工作措施不落实、责任不到位的地方和部门适用年度社会治安综合治理和维护稳定考评办法，给予扣分、通报批评、“黄牌警告”直至“一票否决”。三是强化责任追究。凡不按规定进行社会稳定风险评估，或对评估工作敷衍应付、应该预见的风险未能及时预见，因工作不力、措施不到位致使已经预见的风险未能及时排除化解，导致矛盾激化升级引发群体性事件，给社会稳定造成严重影响的，视情节轻重，适用检查述职、一票否决、组织处理、纪律处分甚至追究刑事责任等处理方式，不仅要追究评估责任主体的责任，而且要追究评估监督主体的责任。

注释：

①［美］塞缪尔·P·亨廷顿著：《现代化：理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社，1993年版，第101页。

②邓伟志：《社会风险预警机制问题的思考》，载《社会科学》2003年第7期，第65页。

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1674-3040（2011）02-0037-05

主持人：古敏

2010-11-20

（责任编辑尤炜祥）