试论警察违法违纪预防工作机制的构建——以宁波市公安局北仑分局为例

徐林

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

试论警察违法违纪预防工作机制的构建
——以宁波市公安局北仑分局为例

徐林

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

警察违法违纪问题是当前影响公安机关执法工作和队伍建设的一个十分重要而迫切需要解决的问题。我国警察违法违纪行为主要表现为贪污贿赂、侵权、渎职失职以及违反警务纪律等形式。对此，应通过深化反腐倡廉教育，筑牢思想基础；探索涉警舆情工作机制，强化预警作用；加强执法规范化建设，完善制度约束系统；健全联动监督系统，强化责任追究等举措来构建警察违法违纪预防工作机制。

警察；违法违纪；反腐倡廉；宁波北仑

警察违法违纪问题是当前影响公安机关执法工作和队伍建设的一个十分重要而迫切需要解决的问题。通过对近年来警察违法违纪问题的研究，可以看到发生在个别警察身上的违法违纪问题，直接损害了公安机关的执法权威，影响了党和政府的形象，危害极大。因而，加强警察违法违纪预防工作机制研究，是确保公安机关切实担负起三大政治和社会责任的必然要求，也是解决当前公安队伍中突出问题的现实需要。

一、警察违法违纪的概念和内涵

2009年全国纪检监察机关共立案134504件，结案132808件，给予党纪政纪处分138708人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5366人。2010年，全国纪检监察机关共立案139621件，结案139482件，给予党纪政纪处分146517人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5373人。立案、结案件数和党纪政纪处分人数同比分别增长3.8%、5.02%、5.62%。①我省公安纪检监察部门2009年立案查处的警察违法违纪案件比2008年增加了27.42%。可见，虽然经过全党全社会的共同努力，党风廉政建设和反腐败斗争取得了明显成效，总体呈现出良好发展态势，但由于当前我国正处于体制转轨时期，各方面政策法规、体制机制还不完善，滋生腐败的土壤仍然存在，无论是国家层面还是公安层面，在一些权力集中的重点领域和关键岗位，干部违法违纪问题依然突出，腐败现象仍然易发多发，党风廉政建设仍面临不少新情况新问题，反腐败斗争形势依然严峻，任务依然艰巨。

要深入研究警察违法违纪问题，首先要科学、合理地界定它的概念和内涵。警察违法违纪是指警察违反职责，故意或过失地实施危害党、国家和人民的利益，应受到法律或党纪政纪处罚的行为。包括贪污贿赂行为，失职、渎职类犯罪，利用职权实施的侵犯党员和公民人身权利、民主权利的犯罪，以及其他违法违纪行为。在“违法违纪”这个概念中，“违法”是一个法律术语，它是指违反国家宪法、法律法令、法规条例等的行为。就公安民警而言，它有两层含义：一是指作为我国法律的一般主体——公民所实施的违法行为；二是指作为我国法律的特殊主体——执法者而实施的，违反各种法律法规以及国家针对这类特殊主体特别指定的对应于其特殊的权利和义务的诸如《人民警察法》等专门性法规、规定和纪律制度的行为。所以，“违法违纪”行为和职务违法行为还是有区别的，它不一定是利用职务之便实施的职务违法犯罪行为，但它又与职务职责息息相关。“违法违纪”本身不是严格意义上的法律术语，它带有浓厚的行政色彩。“违法”后面缀上“违纪”这个行政管理词汇，本身就显示出它与一定的行政职务、行政权力的紧密关系。②

国外学者一般没有警察违法违纪的提法，此类行为多数情况下被归纳为警察腐败。但对警察腐败的定义，西方学者可以说是众说纷纭，大体可分为五类，见下表。③

研究理论代表学者主要观点巴克尔和吕布克对于警察腐败最好的理解，不单单是个别警员的违法违纪行为，而是该警员所属的组织中一系列相互矛盾的行为标准所制约的集团行为。警察组织腐化说伦德曼警察以权谋私说警察的违纪行为经常与组织的活动所共存，而且往往是为了推行重大的组织目标而进行的。当一个组织的领导成员中的大部分人使该组织的主要宗旨变为其他非正当目的时，该组织就腐化了。梅宁所谓警察腐败的定义就是一种“非法交换”的概念，是指警察利用公家的损失谋取个人的私利。奥·布莱恩任何公然滥用警官地位获取或企图获取物质回报或私利，均属于警察的腐败行为。赫尔曼·戈尔茨腐败是警察为了牟取个人或别人的私利而滥用职权的行为。麦格拉斯腐败发生在警察界，可以被视为为了个人私利而滥用警察权力或警察的权威。警察贪污、受贿说朱利安·罗巴克和托马斯·巴克尔一个执法人员通过其公职接受或希望接受实际或潜在的未经批准的物质报酬和得益，而进行的任何被禁止的行为。奥·布莱恩警察部门内部的腐败现象乃是一种形式的职业越轨行为。警察方法行为说克劳斯·霍尔兹对腐败和警察腐败的概念界定，要得出一个使各方面都满意的答案极为困难，但众多的解释都围绕着一个核心：以个人利益损害公共利益。朱利安·罗巴克和托马斯·巴克尔为某种法规所禁止的腐败行为，滥用职权，个人所回报或收益，包括实际取得的和期望取得的。塞缪尔·沃克警察腐化包括两个关键因素：滥用职权和牟取私利，它是指警员利用其身份所干的非法活动。

可以看出，我们所讲的警察违法违纪和西方学者表述的警察腐败有着紧密的联系，大体上是一致的。但应该指出和强调的是，违法违纪行为虽然是警察腐败的本质性特征之一，但并不能把违法违纪行为等同于警察腐败。虽然有学者认为“所有警察违法违规行为都是腐败行为”④，但笔者认为这样的观点值得商榷。一方面职责和职务还是有区别的，职责是职务和责任的集合体，范围是大于职务的。以违反职责为客体的违法违纪行为和主要以违反职务为客体的腐败行为还是有区别的。另一方面，从西方学者对警察腐败行为的定义可以看出，虽然警察腐败有多种定义，但强调牟取私利是警察腐败行为的特征还是有共识的。所以，警察违法违纪行为是警察腐败行为的上位概念，它包含的范围更广，不能将两者划等号。2011年3月2日，公安部党委下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》指出：“对公安队伍违法违纪问题坚持‘零容忍’，深入推进公安特色惩治和预防腐败体系建设。”这样的表达无非进一步明确了腐败行为的违法违纪的特征和属性，并没有将两者对应和等同起来。

二、当前警察违法违纪行为的主要表现

从当前纪检监察部门查处的案件和新闻媒体所披露的情况来看，我国警察违法违纪行为主要有以下几种表现。

（一）以权钱交易为特征的贪污贿赂等经济类案件呈上升趋势。少数领导干部和民警对自身要求不高，放松自我纪律约束，责任意识淡薄。有的民警在执行涉案财物管理时不规范，乱收费，乱罚款，乱摊派，不给好处不办事，给了好处乱办事；有的甚至侵吞暂扣财物，损害群众的利益。少数民警私欲恶性膨胀，蜕变为个人主义者，以权谋私，贪赃枉法。有的接受影响公正执行公务的宴请；有的利用职务上的便利，为他人谋取利益；有的倚仗手中的权力，白吃白喝，强拿硬要；有的受利益驱动，包庇违法犯罪人员，甚至与黑势力沆瀣一气，从而堕入违法犯罪的深渊。去年查处的文强、彭长健案件就是典型的代表。从我省公安机关的情况来看，2009年立案查处的贪污贿赂和违反财经纪律等经济类案件比2008年上升112.5%，其中因贪污贿赂被刑事立案查处的人数占被刑事立案查处总数的62.5%。所以，在民营经济快速发展的形势下如何加强经济类违法违纪案件的防范工作，是摆在公安机关面前的一项艰巨任务。

（二）以耍特权、抖威风，随意非法拘禁、刑讯逼供、体罚虐待等为主要表现的侵权类违法违纪案件影响恶劣。当前，个别基层执法民警凭借手中权力，插手经济纠纷、越权办案、非法拘禁、抓人逼债等，其中刑讯逼供、滥用强制措施、耍特权打骂群众尤为突出。打骂、体罚、逼供、诱供等违法现象，经过多次专项整顿虽然有明显下降，但仍屡禁不止，近年甚至出现了绑架、强奸等恶性案件。这类案件虽然数量不多，但群众受伤害最大，被媒体关注曝光最多，影响最为恶劣，对公安队伍的整体形象影响最大。近年来的佘祥林、赵作海等冤案就是此类违法违纪行为带来恶果的典型案例。

（三）失职、渎职类违法违纪行为依然突出。少数民警不履行或者不正确履行职责，滥用职权或者玩忽职守、徇私舞弊，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失。在中央纪委委托国家统计局开展的党风廉政建设民意调查中，公安机关已连续多年在群众反映不正之风最突出的部门中“名列前茅”。2010年，全省公安机关被查处的玩忽职守、徇私舞弊类案件占全部案件的37.26%，2008年此类案件只占全部案件的12.6%，说明此类案件近年依然高发，且有明显上升趋势。主要是少数公安机关和民警对严重刑事犯罪和经济犯罪，不能正确、充分地运用法律武器，依法予以严厉惩处；有的民警对黄、赌、毒等社会丑恶现象熟视无睹，任其泛滥，执法不严；个别民警利用职务之便或职务影响，对违法犯罪活动进行包庇、保护、纵容，甚至为黑恶势力或其他非法组织、非法活动提供保护；有的民警在对涉案人员传唤、候问、监管时，严重失职或胡乱作为，造成涉案人员脱逃或非正常死亡等危害后果。《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》明确要求各地公安机关以涉案人员非正常死亡问题专项治理、涉案财物管理为重点，对公安队伍违法违纪问题坚持“零容忍”，深入推进公安特色惩治和预防腐败体系建设，正是针对这一类问题的举措。

（四）违反警务纪律类违法违纪行为屡禁不止。自2003年2月1日实行“五条禁令”以来，截至2010年底，全国公安机关已查处违反“五条禁令”案件3319起，计3963人。⑤近年来，公安民警违反“五条禁令”的案件和因违反“五条禁令”被辞退、开除的人数虽大幅下降，但仍屡禁不止。2009年，我省公安机关查处了12起违反“五条禁令”案件，有13名警察因为违反“五条禁令”被辞退和开除。这些民警违法违纪问题的发生，暴露出对队伍建设面临的严峻形势估计不足，部分基层所队在抓工作中，重业务轻队伍的现象依然存在，“一岗双责”在有些领导干部工作中没有真正体现，思想政治工作和监督管理工作没有到位，导致民警违纪违法案件的发生。

三、警察违法违纪预防工作机制的构建

警察违法违纪都有一个从小到大，从量变到质变的过程。现行警察违法违纪预防工作机制就是在“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”十六字方针指导下，有针对性地加强制度建设并抓紧完善与之相适应的监督制约机制，形成以积极防范为核心、以严格管理为手段的科学防控机制，其目的是要从源头和根本上遏制和预防警察违法违纪行为的发生。近年来，宁波市公安局北仑分局树立“抓舆情、堵源头、强业务、促队伍、求发展”的理念，见微知著，落实整改，主动防范，形成了一整套预防警察违法违纪的工作机制，促进了业务工作和队伍建设的良性发展，3年来未发生民警重大违法违纪问题。

（一）深化反腐倡廉教育，筑牢思想基础。一些民警违法违纪、蜕化变质，往往首先是从思想演变开始的。因此，必须加强思想教育，引导广大民警不断提高自身素质和自律意识，真正确立“不愿违纪、不想违纪”的观念。要着力提高教育的针对性和震撼力，发挥教育机制的引导作用和内化作用，强化民警的法纪意识、自律意识。一是开展形势教育。根据信息研判情况，开展好预防民警违法违纪的形势教育，增强领导干部和民警的敏锐性和警惕性，时刻绷紧严格管理、预防违法违纪的“弦”。北仑分局组织民警开展“学条令、守条令”活动和党纪政纪知识测试，通过这一活动增强了全局民警的法纪意识、廉政意识和廉洁自律意识。二是开展警示教育。通过印发案件通报、编发案件剖析材料、下发警示教育材料、组织播放警示教育片、开展案例剖析等形式，常敲警钟，增强民警的纪律观念和法制观念，提高民警遵纪守法的自觉性。开展以“廉洁用权、依法办事”为主题的“九个一”专题教育活动，并利用“廉政文化网”、“廉政课堂”等开展多种形式的勤政廉政教育活动，营造民警廉洁从警、“读廉文、记廉句、颂廉诗、听廉歌”和“学廉、思廉、崇廉、守廉”的良好氛围，增强教育的针对性、有效性和感染力。三是开展谈话教育。认真落实《公安机关谈话制度》，抓好领导干部的例行谈话、廉政谈话和诫免谈话，提高干部的法纪素质和履职能力；严格队伍管理的日常谈话制度，以提醒、告诫、劝勉、警示等方法开展各类谈话教育活动，抓早、抓小、抓苗头，把问题解决在萌芽状态。通过及时“打招呼”、及时提醒，警钟常敲，增强教育的针对性，增强民警的法纪观念。实施听警声“五必谈”制度，区别不同对象、不同情况，有针对性地开展谈心谈话，并规定谈话记录应在三日之内录入队伍管理信息系统。

（二）探索涉警舆情工作机制，强化预警作用。2008年以来，北仑分局在总结分析近年来涉警舆情的特点和规律的基础上，树立“抓舆情、堵源头、强业务、促队伍、求发展”的理念，主动开辟渠道，收集民情，汇集民意，顺畅舆情流转，健全分析机制，强化预警作用，未雨绸缪，主动防范，形成了一整套舆情信息采集、登记、研判、分类、办理、回复、问责的工作机制，逐渐形成了“四一、四多”工作法。一是构建一个网络明职能，搭建多个平台汇民意。成立了涉警舆情预警工作领导小组，在全区49个社区警务室共聘请了监督员近300名。除了公安信访、纪委督察投诉举报、区长信箱三个反映渠道外，更加注重主动拓宽渠道，听取民声，收集民意，持续开展“公安局长接访”、“公安民警大走访”活动。同时，根据现代舆情传播特点，专门在互联网上开通警民直通车，通过召开网络座谈会、警情通报会、个案交流、“QQ群”互动等方式，加强网上引导，接受群众举报、投诉和信访。二是开发一个系统提效率，坚持多样通报精研判。开发了涉警舆情信息流转系统，整合“一信多投、重复信访”的情况，避免多头办理和重复办理，提高了工作效率。该系统还具有统计功能，将所有流转信息按照来源渠道、信息类别自动统计。从2009年7月6日开始启用该系统到2010年12月31日止，已流转办理各类群众反映信息2316条，编写通报40余期。在坚持每月编写该通报的基础上，利用每月的治安队伍点评、每季度的政工例会、每季度的《北仑涉警舆情分析报告》等多种渠道和形式通报分析群众反映的情况。三是形成一个机制求整改，回应多种行动重防范。对于一般反映，要求解决在基层，尽量避免矛盾上交；对于重点反映，成立了由局领导、科所队长、经办民警组成的包办小组，严格实行分类管理、重点处置，并逐一建立台账，最大限度地加以解决，严防形成热点问题。四是完善一套制度强督导，强化多级责任严问责。从北仑的统计数字来看，以控告类为例，2008～2010年受理的控告类舆情反映共计3128件，其中反映民警执法方式、执法态度方面的为781件，占24.97%，而这781件中90%以上都是反映民警执法态度和方式方法等细节方面的问题。针对这些问题，北仑分局成立由督察、法制、办公室组成的责任倒查小组，每个月对可能存在责任问题的舆情反映，从其形成的各个环节进行倒查。这样既促进了业务工作和队伍建设的良性发展，又提高了公安机关的亲和力和公信力，群众满意度连续居于高位。三年来，北仑分局未发生民警重大违法违纪问题，呈现涉警信访总量下降21.34%、越级上访下降46.15%、重信重访下降30.30%、群众表扬件上升85.71%的“三降一升”的良好局面。

（三）加强执法规范化建设，完善制度约束系统。

制度建设是构建警察违法违纪预警机制的重要保证。实践证明，“不受监督制约的执法权力必然会被滥用，必然导致腐败”。要防止滥用权力和违法违纪问题的发生，必须实行权力的约束机制，越是重要的权力，越应该在法律上、制度上受到严格约束。所以，舆情研判是基础，建章立制是关键。公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为，公安机关违法违纪预警机制的建立必须紧紧围绕执法这一主题，以预防执法不严、执法不公、执法犯法等问题为重点和着力点。执法薄弱环节和容易滋生问题的部位，或者权力过于集中，或者监管制度缺失，因此必须规范流程，制衡权力，堵塞漏洞，形成违法违纪“不能为”的制度机制。北仑分局从完善执法体系入手，大力加强执法规范化建设，完善了执法保障体系，确立了执法建设的突出位置；完善了执法制度体系，积极贯彻理性、平和、文明、规范执法的新要求，制定了《执法质量考核办法》、《执法办案质量“四色”通报制度》、《执法过错责任追究规定》、《刑事案件程序中存在的问题及规范意见》、《关于对行政案件重要事项进行跟踪监督的通知》、《进一步细化严格110接处警八条规定》等20余项执法制度，不定期制定推出《执法提醒》，注重执法细节，规范执法行为。

（四）健全联动监督系统，强化责任追究。建立健全内外结合、同步即时的联动监督系统，把监督贯穿于执法权力的全过程。建立联系“两代表一委员”和特邀监督员制度，广泛收集执法意见和建议，通过外部监督促进内部规范。每月重点对本月执法问题进行分析、点评和通报，落实督办或查处。在所有候问室、讯问室、监管场所都安装视频监控系统，督察部门实行日常巡查和实时监督。落实劣质案件评定通报和执法建议书下发工作，帮助分析问题和促进整改。同时，建立健全内务管理、重大事项报告、涉案财物管理规定等一系列制度，加强民警8小时外管理。制定《五个严禁》并落实刚性处罚措施，民警违法违纪现象明显减少。此外，进一步细化各种考核办法，大力推广“警师制”的典型做法，建立实施“警务日督察”制度，对违法违纪问题，敢动真格，坚决予以查处。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，明确工作责任，严格落实办案质量终身负责制、错案责任倒查制，增强执法办案单位和人员的责任心，把办案责任落实到具体部门和个人，坚决实行“谁办的案谁就要负责到底；谁办的错案就追究谁的责任”。为从源头上减少信访案件的发生，成立由督察、法制、信访部门人员组成的责任倒查小组，依据《全省公安机关初信初访责任倒查追究暂行办法》，对可能存在责任问题的初信初访，从接处警、受案、办理等环节进行倒查。本着“制度管人、纪律问责”的原则，对因民警执法不公、工作不力引发的群众大规模上访，或因办理信访案件不及时引发群众越级访、重复访的单位，实行“一票否决”，取消年终评先创优资格；对因工作失职激化矛盾，造成群众越级上访、重复上访、集体上访的，及时通报，严肃追究责任；对群众信访案件中反映民警工作态度差、不公正执法等问题，经调查核实无误后，主动登门拜访真诚道歉，并告知其纠正结果，争取群众谅解。

注释：

①参见贺国强同志2010年2月9日在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议和2011年1月9日在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告。

②参见陈佳：《公安民警违法违纪预警机制研究》，复旦大学2009年硕士学位论文。

③参见赵可主编：《国外及港澳台警察队伍廉政建设》，中国人民大学出版社1999年版。

④参见徐镇强、何彩英：《论警察腐败及其防治》，载《政法论坛》2000年第1期。

⑤参见公安部：《以执法规范化建设推进依法行政》，载《人民公安报》2010年10月8日。

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1674-3040（2011）02-0025-05

2011-03-10

徐林，浙江警察学院法律系副主任、副教授。

（责任编辑王玉叶）