推进执法规范化建设的突破口选择<br/>——以安吉县公安局规范现场取证工作为例

推进执法规范化建设的突破口选择
——以安吉县公安局规范现场取证工作为例

2011-08-15吴佩勋

浙江警察学院学报 2011年2期

关键词：警情刑事案件民警

吴佩勋

（安吉县公安局，浙江安吉 313300）

执法规范化研究

推进执法规范化建设的突破口选择
——以安吉县公安局规范现场取证工作为例

吴佩勋

（安吉县公安局，浙江安吉 313300）

近年来，安吉县公安局坚持以问题为引领，从本地实际出发，以规范刑事案件现场取证工作为突破口，调整警务模式和警务机制，规范全警现场取证工作，切实解决执法规范化建设的源头性问题，取得了一定的成效。安吉县公安局选择规范现场取证工作作为推进执法规范化建设的突破口，对传统的警务工作模式是一种改革与创新，需要在实践中不断加以总结和完善。

公安机关；执法规范化；现场取证工作；安吉县

国务委员、公安部部长孟建柱指出：“加强执法规范化建设，事关社会公平正义，事关社会和谐稳定，事关经济社会发展大局。要坚持不懈地把推进执法规范化建设作为事关公安工作全局的基础性工作来抓。”近年来，安吉县公安局（以下简称我局）始终将执法规范化建设作为公安工作的一条主线来抓，经过不断的探索与实践，全局民警执法能力与水平取得了长足的进步，已连续6年获得全省执法质量优秀单位，实现争创执法质量优秀单位“六连冠”。应该说，所有的执法活动都是围绕收集证据展开的，而现场取证工作则是所有执法活动的源头环节，如果这一环节出问题，则会带来一系列后遗症。为此，我局决心将解决现场取证问题作为推进执法规范化建设的源头性问题来抓，从2009年下半年开始，先从规范刑事案件现场分级分类勘查入手，然后将现场取证范围拓展到全部警情。经过一段时间的运作，现场取证工作逐步规范，在推进执法规范化建设方面迈进了扎实的一步。

一、坚持以问题为引领，以规范现场取证工作为突破口，切实解决执法规范化建设的源头性问题

执法规范化建设是一个系统工程，涉及执法办案的方方面面。笔者认为，抓执法规范化建设什么都重要，但不能什么都抓，没有一个好的载体和抓手，胡子眉毛一把抓，执法规范化建设就不能取得实质性的突破，只有找准问题的症结所在，才能对症下药，解决问题。因此，只有坚持以问题为引领，以规范现场取证工作为突破口，才能强力推进整个公安机关的执法规范化建设。

（一）从“警务广场”行动收集的意见、建议看，现场取证工作不到位成为群众反响强烈的突出问题。

2009年5月，我局推出了“平安和谐大家谈”活动，现已被湖州市公安局提升为“警务广场”行动和“警务广场”战略，这种以民意为导向的警务工作模式，为改进公安工作提供了强有力的依据。“警务广场”行动开展以来，我局已先后组织广场警务活动257场次，参与人数达5万余人，为群众解决实际困难420余件，收集群众意见、建议2100余条。从反映的问题看，群众最关注的是公安机关的执法问题，其中对现场取证工作意见很大，尤其是“一般盗窃案件不勘查现场、不进行现场取证”占了所有问题的15%以上。有一次我们在一个企业的车间开展广场警务活动，有一名外地工人向我们提意见，说在一年前的一天，他租住的房间里被盗现金2000多元，他打110报警，民警没有到场；他直接到派出所报案，民警草草了解了一下情况，给他做了一份笔录，以后就没有回音，不了了之了。他感觉我们的民警非常不负责任，接处警也很不规范，漠视他的权益。我们能够深切地感受到他的不满和无奈，这在一定程度上影响了和谐警民关系建设。事后经过调研，像我们这样一个经济欠发达的山区县，每年的刑事案件报警量在4500起左右，而现场勘查数只有1200起，这如何能做到规范执法，又如何能让群众满意呢？因此，现场取证工作不到位不仅已成为群众反响强烈的突出问题，而且也是影响、制约公安执法质量和公信力提升的“瓶颈”问题。

（二）从执法办案角度看，现场取证工作不到位是造成涉法信访问题多发的主要原因。据调查，近年来发生在我局的涉法上访问题，至少有70%是因为民警在前期办案时证据收集不足不全，以致后期案件处理困难引起的。有的案件因一开始就丧失了执法办案的基础而最终导致无法查处、无法解决，甚至成为死案。不少民警在接处警过程中，对应该收集的证据不收集，应该调查的情况不调查，应该走访的对象不走访，最终由于证据不足或缺乏证据导致案件无法办理，群众不满意。面对群众的诉求和问题，如果民警在办案源头环节就采集了量足质优的证据线索材料，再通过进一步的调查或运用其他手段，多数都是可以解决的。执法程序在源头环节上操作不规范，民警在接处警等方面工作不到位，证据收集不足不全，这已成为引起涉法信访问题的主要原因。这不仅伤害了群众的感情，而且损害了法律的威严和执法者的威信。因此，接处警和现场取证工作的质量如何，直接关系规范执法的全过程和最终结果，也直接影响着人民群众的安全感和满意度。

（三）从现场取证的现实情况看，规范全警现场取证工作已成为推进执法规范化建设亟待解决的问题。通过进一步调研分析，2008年，我局共接警11.1万起，有效接警4.42万起，其中刑事案件3633起，进行现场勘查的1317起，勘查率仅为36.3%；治安案件4138起，进行现场勘查的仅为5起；交通事故类警情13515起，进行现场勘查的12163起，占90%。2009年，我局共接警129632起，有效接警50226起，其中刑事案件4227起，进行现场勘查的1207起，占27.3%；治安案件3974起，进行现场勘查的仅为7起；交通事故类警情14575起，进行现场勘查的13118起，占90%。从这些数据看，刑事案件的现场勘查率仅30%左右，治安案件的现场勘查率几乎为零，造成了大量案件原始资料的缺失，给下一步的执法办案工作造成了困难，有些案件因没有勘查现场而失去了侦破的可能性。现场取证工作作为执法办案的源头环节，不勘查现场或现场勘查率低，人民群众怎么会满意呢？公安机关的执法质量又怎么会提高呢？由此可见，无论是为了回应群众呼声，还是为了推进执法规范化建设，规范全警现场取证工作已经成为公安机关必须加以解决的一个重大而突出的问题。

二、坚持从本地实际出发，以刑事案件现场为切入点，规范全警现场取证工作

现场取证工作没有统一的规范和标准。在具体操作过程中，我局立足本地实际，以规范量大面广的刑事案件现场取证工作为切入点，坚持边实践、边探索、边完善，在刑事案件现场取证工作模式相对成熟后，再逐步推广到规范其他警情的现场取证工作。

（一）以刑事案件现场为切入点，规范刑事案件现场勘查取证工作。刑事案件现场取证工作包括现场调查、勘验、检查、鉴定等内容，以往由于受人力、物力限制，如果案件性质不严重或者损失不大，民警大多只是简单地进行调查走访或做个笔录了事，现场基本上不勘查。为此，我局立足本地刑事发案实际，于2009年12月21日开始正式实施刑事案件现场分级分类勘查工作机制。一是将人员分级。将现场勘查人员分为刑侦大队技术中队本部专职技术员、首位镇派出所即递铺派出所专职技术员、一般派出所兼职技术员和治安案件现场勘查兼职技术员。二是将现场分类。刑侦大队技术中队全面统勘十类刑事案件现场和火灾、非正常死亡案（事）件现场及疑难复杂案件现场，其他现场由专兼职技术员进行勘查。三是明确运行模式。首位镇派出所：实行专职技术员分批下沉驻所勘查模式，刑侦大队选派2名有经验、技术上过硬的技术员下沉到递铺派出所，另外由递铺派出所选派2名技术员、2名协警共同组成技术探组，负责递铺辖区一般刑事案件现场和治安案件现场勘查。重点城镇派出所：实行兼职技术员轮流勘查模式，刑侦大队下派专职技术员分别联系城北、梅溪、天荒坪等重点派出所进行带班，各重点派出所在每个出警班次中确定一名兼职技术员，负责勘查本辖区一般刑事案件及治安案件现场。其他派出所：实行刑事和治安兼职技术员勘查模式，配备刑事兼职技术员和治安兼职技术员各1名，负责本辖区一般刑事案件现场和治安行政类案件现场勘查。通过规范刑事案件现场勘查取证工作，取得了较好的效果，成效主要体现在三个方面：一是现场勘查质量逐步提升，二是服务实战效能日趋凸显，三是执法行为更加规范。2010年，我局共勘查刑事案件现场2493起，占所有刑事案件的62%；提取痕迹物证的现场1193起，同比增加43.9%；出具检验鉴定文书1193份，同比增加38.7%；可勘现场的勘查率基本达到100%。通过痕迹物证认定案件数同比上升28.9%，串并各类案件同比上升43.8%。

（二）将刑事案件现场勘查取证工作规范拓展到全部警情，规范110一级处警现场取证工作。在“统分结合、分级分类、现场必勘、保质增量”刑事案件现场勘查取证工作模式取得成效的基础上，我局从改革110接处警工作入手，将原来的二级处警模式改成一级处警模式，减少处警单位接受两道指令的中间环节，并对警力、机制、保障等进行了调整与加强，以最大限度地保障全部警情现场取证工作的需要。

一是实行全警处警，解决接处警不及时的问题。以往群众经常抱怨我们处警速度慢，这其中有民警主观上的原因，但处警力量不足则是主要原因。为解决处警不及时的问题，我局将所有警用车辆和民警均纳入一级处警对象，本着就近处警的原则，接警员在接到报警后通过GIS警用地理信息系统和GPS卫星定位系统查找报警点附近的处警车辆，并直接指令离报警点最近的处警力量进行处警，最先到达现场的如果不是专业的处警力量则负责保护好现场，并做好一些先期工作，等待专业处警力量前来处置。对于122报警，依托交通岗亭和交警巡逻车辆按就近原则下达处警指令，同时将该警情通过110接处警系统网上派单到交警大队，交警大队根据现场先期处置情况决定是否安排专业力量进行处置。这样就能在第一时间让群众见到警察的身影，让群众安心。同时，还能有效地保护好现场，减少人为因素对现场的破坏，为下一步取证工作打下基础。

二是建立工作机制，解决处警不取证或取证不全面的问题。以往处警民警只负责对警情的处置工作，头脑中缺乏取证的概念，有些民警到达案（事）件现场后，简单地做份笔录了事，或者干脆连笔录也不做，就直接将当事人带回派出所，现场取证工作则交给办案民警去办。而一般案件材料则需要等到第二天才能移交到办案民警手上，造成了事后大量证据材料难以弥补，错失良机。为解决处警民警现场不取证或取证不全面的问题，我局对接处警警务机制进行了调整，将处警力量分成四个层次。第一层次为辖区派出所专业处警力量，负责警情处置和现场取证；第二层次为街面巡逻力量，主要职责为有警处警，无警巡逻；第三层次为县局所有在编民警；第四层次为责任区民警，为必到处警力量。第二、第三层次警力为指挥中心首派警力，负责先期到达现场并迅速按处警工作要求控制现场，开展前期相关工作，等第一层次处警警力到达现场后办理好移交手续。责任区民警每天下责任区前将自己的行踪报告值班室，便于值班室随时指令处警，不在责任区的事后跟进警情，负责警情的善后处置。110指挥中心在下达先期处警指令的同时，将该起警情通过110接处警系统网上派单到管辖派出所（或交警大队），由各派出所（或交警大队）在接到网上下达的处警信息后，及时派遣专业处警力量前往处警。这样从四个层次来保障每一起警情发生后，现场取证工作能够及时跟上，在第一时间采集到量足质优的证据材料。

三是规范取证工作流程，解决采集到的证据因传输、保管不当造成缺失的问题。以往现场证据材料由于没有统一规范的采集、保管流程，造成相关证据材料缺失，这一方面是民警责任心不到位造成的，另一方面与我们缺少这一方面的规范是分不开的。为此，我局制定出台了《安吉县公安局一级处警规范》和《安吉县公安局分级分类现场勘查工作规范》，对现场取证工作流程进行规范。一是区分不同警情现场取证要求。将所有警情分成四类，即普通警情（指非案件类的纠纷、求助、灾害事故等警情）、无可勘现场的一般刑事、行政案件，有可勘现场的一般刑事、治安案件，公安部规定的十类案件及重特大非刑侦管辖案件。对于第一、二类警情，按照普通的处警程序进行处理；对于第三类警情，由处警民警负责先期处置，派出所兼职技术员负责现场勘查；对于第四类警情，由刑侦大队负责统一勘查现场。二是规范现场取证程序。处警民警到达现场后将车载摄像机对准中心现场区域，保证现场处置过程能全程摄录，下车后登记证人情况、开展现场访问、询问当事人并进行记录，对于现场方位、相关人员、相关物品进行拍照，对谈话过程进行录音。三是明确收集的证据流程。处警结束后，处警民警将处警时收集到的先期录音、处置录音、现场照片、处警现场填写的相关信息登记表通过移动硬盘转移到单位电脑上，一并录入110现场处警证据系统中。对现场手工绘制的方位图，经拍照后作为图片录入110现场处警证据系统中。各类证据录入110现场处警证据系统后，原始资料按要求做好相关的记载、登记工作。

四是加大装备投入，解决取证技术保障不到位的问题。现场证据的采集及相关资料、物证的保管需要相关的技术及装备支撑。为此，我局从证据材料的采集、加工、传输、保管等环节入手，加大装备投入，确保采集到的证据材料完整充分。一是在一级处警的保障方面，从2007年开始建立了县城城区和重要集镇1∶500的GIS警用地理信息系统，在全部警车上安装了GPS卫星定位系统，建立了覆盖全县的350M集群呼叫系统。指挥中心在接到报警后，通过GPS卫星定位系统在GIS地图上找到离报警现场最近的警车，通过350M集群系统直接呼叫，按照就近处警的原则传达指令，由民警立即进行先期处警。二是在证据材料的采集、传输方面，要求每位处警民警严格按照《浙江省公安机关110现场取证及处警人员着装携装规定》的要求配备携带装备，单警配备数码照相机、数码录音笔、卷尺、110处警现场取证笔记本、现场图、物证袋、提取物证工具（如棉纱手套、镊子等）。在处警车上安装车载监控设备，配备车载对讲机、GPS卫星定位设备、一台手提电脑、一只移动硬盘、一只现场勘查箱，以满足民警录音、录像、拍照及勘查现场工作的需要。三是在证据材料的保管方面，在县局主页建立110现场处警证据系统，处警结束后，处警民警将现场收集到的相关视频、音频、照片及现场方位图录入该系统。对于一些纸质材料和物证，我局结合功能区建设，在各派出所设立了案卷材料保管室和物证保管室，案卷材料保管室做到一人一专柜，民警所做笔录统一放在柜子里面，做到一案一档并规定不准带出功能区，对于相关物证则分门别类予以摆放并做好相关登记。同时，我局组织全体一线处警民警就110一级处警和现场取证工作进行分批培训，目前一线处警民警基本上都能按照现场取证工作的标准和规范执行。

据统计，2010年，我局共接有效警情54969起，同比上升20.63%；处警58031起，同比上升21.44%；勘查现场4564起，同比上升299%。其中刑事案件现场取证3663起，同比上升260%；治安案件现场勘查891起，同比增加884起；交通事故现场勘查15370起，同比上升30.98%。通过规范全警现场取证工作，群众投诉同比下降了30%，信访案件同比下降了53%，特别是投诉队伍作风问题同比下降了14%，有效促进了队伍建设。

三、关于规范全警现场取证工作的几点启示

通过规范全警现场取证工作，我局执法规范化建设取得了实实在在的成效，也解决了困扰执法办案中的老大难问题。笔者认为，规范现场取证工作不是一项单纯的公安业务工作，应该从更高层次上来认识和看待这个问题。

（一）这是贯彻落实十七届五中全会精神的具体体现。孟部长在公安部党委中心组（扩大）学习十七届五中全会精神时强调，公安机关要充分认识新时期群众工作的特殊重要性，坚持党的群众路线，牢固树立为基层服务、为群众服务的理念，增强做好群众工作的本领，从小事入手，多为基层、为群众着想，多为基层、为群众办实事。对于基层公安机关来说，做好每一次现场取证工作，就是对人民群众利益的高度负责，现场取证工作规范了，执法办案才能做到公正，这就是为群众着想，为群众办实事。只有这样，才能真正把为民服务的宗旨落到实处。

（二）这是公安机关社会管理创新的有益尝试。公安机关社会管理创新归根结底就是要建立符合本地、本部门实际的警务体制机制，努力为社会和公众提供方便快捷、优质高效的服务，把社会管理创新的成果惠及人民群众。社会管理创新不见得都要大刀阔斧，而应具体问题具体分析，提出切实可行的办法。当前现场取证模式不能完全适应现实工作的需要，必须进行改革创新。为此，我们提出了规范全警现场取证工作。通过实践，这一模式不仅有效提高了现场取证的数量，而且提高了破案打击效能，直接体现了公安机关社会管理创新服务民生、惠及百姓的目的。

（三）这是深化执法规范化建设的突破环节。当前各地公安机关正在如火如荼地开展执法规范化建设，浙江省公安厅党委副书记、常务副厅长张景华在全省公安局长会议上的讲话中指出，坚持从问题牵引破题，提高执法规范化建设的针对性、实效性。现场取证工作是一项非常重要的源头性执法工作，也是困扰基层公安机关的一大难题，我们以规范现场取证工作为突破口，找准问题症结所在，制定相应对策，以此来牵引提升整个执法工作水平。为推动这项工作的开展，我局制定了一系列工作规范，加大了考核力度，执法质量提升非常明显，有力地促进了执法规范化水平再上新台阶。

（四）这是加强和谐警民关系建设的重要抓手。以前，有些案件现场民警不去勘查，直接叫报案群众到派出所做份笔录了事，群众意见很大，认为报了案也是白报，警察连现场都不来看，还指望破什么案？这给群众造成了公安机关漠视他们利益的感觉，在一定程度上直接影响了和谐警民关系建设。现在我们不管大案小案，凡是有现场的都一律进行勘查取证，虽然案件有时破不了，但我们工作做了，心也尽到了，群众还是可以理解的。