教育督导促进义务教育均衡发展的范式分析

● 李燕燕

教育督导促进义务教育均衡发展的范式分析

● 李燕燕

从教育督导实践的角度梳理本地义务教育工作的成绩经验，把握推进义务教育均衡发展的特点，对接我国推进义务教育均衡发展的“焦点”问题，并从应然角度建立一种均衡发展环境，以“均衡”为中心，充分利用督政和督学两种保障途径，调动各级政府重视教育发展的积极性，发挥学校自主发展的潜能，促进在合格均衡基础上个性发展、特色发展；同时充分肯定教师的作用，采取多项措施整体提升教师素质。在此基础上，探索从督政为主向督学为本的重点转移，促进内涵提升的本土化策略选择，切实推动本地区义务教育均衡发展。

义务教育；均衡发展；范式构建；本土化策略选择

均衡发展作为当今社会倍受关注的教育发展观，体现了一种公平公正的理念，其方向性、科学性、全局性、关键性是世界教育发展的潮流，也是教育现代化的核心追求。最近公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》，把义务教育均衡发展放在非常突出的位置，明确提出推进义务教育均衡发展是一项战略性任务。

从教育督导实践的角度来研究义务教育均衡发展具有特殊的意义。《中华人民共和国教育法》第八条规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况进行督导。现代经济理论认为义务教育是一种由政府提供的公共产品，政府从自身角度考虑存在降低成本，压缩投资的愿望。正是由于这些问题的存在，必须建立一种制度约束，就是目前在国际上也普遍适用的督导机制。通过督导，能够在较大范围掌握较多的范例和样本，可以准确把握城乡二元结构差距和推进义务教育均衡发展矛盾的特点；在层面、政策和效度上能够紧密对接我国推进义务教育均衡发展的 “焦点”问题，并在工作实际中结合国家宏观战略思想，探索机制创新，力求统筹兼顾，在鼓励和推动先进地区在高水平发展的基础上努力争先的同时，着重促进和激励义务教育薄弱地区的发展，不断提高发展幅度，缩小与先进地区的差距，逐步实现义务教育均衡发展。

一、均衡发展重点的价值性效应叠加：督导推进义务教育均衡发展范式构建

图1 教育督导推进义务教育均衡发展范式

现阶段，义务教育均衡发展问题事关教育的大局，在这个大问题之下涵盖了一系列具体的问题，这些问题的切实解决涉及政府和社会的方方面面，需要建立一种均衡发展环境，义务教育均衡发展价值取向应遵循生命性、教育现实、整体性等原则，突出三个宗旨即：一是整个环境以“均衡”为中心，充分调动各级政府重视教育发展的主动性、积极性，不论从资源配置、条件改善还是教师配备都要围绕“让每一个孩子接受更好教育”提供环境支持；充分利用督政和督学的两种保障途径，通过督导发现要解决的问题，进行和目的性整改，发挥学校自主发展的潜能，促进在合格均衡的基础上个性发展、特色发展；三是充分肯定教师的作用，从教师配备、教师流动以及培养培训方面充分考虑所有因素，为教师专业发展提供帮助支持。在以上督导视角综合分析的基础上，结合本地区义务教育均衡发展的实际，反向推演符合地方特点的义务教育均衡发展范式(见图1)。

如上图所示，该构建图是结合目前本地区教育督导的特点及成效，从督导角度展现各因素之间的平面关系。选择资源配置、师资供给、学校发展三个目标作为推进义务教育均衡发展的督导重点，并分解为经费保障、布局调整、设施设备、教师配备、教师流动、培养培训、学校标准化建设、规范办学、特色发展八个方面。将市、县推进义务教育均衡发展的态度、措施和效果作为督导的重点，以点带面，从起点、过程和结果上切实推动区域义务教育均衡发展。

该构建图是灵活的，在督导过程中根据统筹安排有所侧重，并根据督导重点设计可操作的指标体系；同时该图也是开放的，义务教育均衡发展是一个系统工程，其实现是一个过程，既有共时性因素效应，也有历时性因素效应，且各因素之间存在多位点结合、多层次的交叉，所以，该构建图仅是一个反向推演的开放性范式。

(一)合格均衡的资源配置——义务教育保障新机制不断完善

人类的需求是无限的，而满足人类需求的经济资源则是稀缺的，这种需求的无限性与经济资源的有限性之间的矛盾，要求人们必须合理有效地配置各种经济资源，资源配置就是将有限的经济资源在不同的需求之间进行分配[1]，我国的教育政策一向关注义务教育均衡发展，2005年12月24日发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，首次将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，规定了适合中国义务教育的保障程度或者水平，从总体上看“公共服务的均等化要求公共服务在机会、过程和结果方面应该大体相等，新机制改革的核心和重点就在于为失衡的农村义务教育提供‘兜底’的公平的保障”[2]，这种“兜底”的公平保障营造的均衡，从物质性资源配置来看，就是合格的均衡、整体推进的均衡，它保障的是农村义务教育，也是国家实施义务教育的底线。这有利于在教育机会、过程和结果方面实现大体相等，保障义务教育的共同起点。

1.督导义务教育经费保障机制的有效落实。将“以县为主”管理体制的落实情况纳入督导并进行进度监测，通过连续几年的综合督导和专项督导，保障将农村中小学教师工资全额纳入县(市)区本级财政预算，促进市、县政府积极落实义务教育阶段学生各项免费政策、提高公用经费定额、加大对农村各类学生的资助力度。诸项义务教育经费保障政策的有效落实，扩大了教育资源的总量，实现了向农村地区和人群的政策倾斜，为农村和欠发达地区广大群众提供了接受公平教育的条件和机会，实现了在经费保障政策上的同质均衡。

2.督导中小学尤其是农村中小学办学条件均衡提升。将办学条件提升作为政府教育工作落实的一个重要标志，加强各层次、各类型的督导检查。督促市、县政府和教育行政部门不断完善农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，调动县区财政积极加大投入，与市级资金形成合力并保证资金有效利用，积极开展中小学实验室标准化建设工作，不断加强实验室建设与管理，充分发挥装备投资使用效益。加大对县级政府和教育行政部门的专项督导力度，将督导结果纳入对领导干部政绩考核的重要内容和奖惩依据，促进县级政府以政策为引导，注重发挥“以县为主”体制下镇政府、村委会和社会各界的积极性，不断提高办学水平。

(二)全面均衡的师资供给——素质教育教学力与领导力同步提升

督导发现，就局部地区农村教师队伍建设仍然是难点问题，存在中小学编制标准与中小学办学实际不相符合、教师结构不合理、农村小学教师老化严重、教师学科分布不合理，部分贫困县区教师进修学校建设薄弱，乡镇学校培训经费困难等矛盾。因此，需努力采取措施充分发挥行政推动力，积极引导学术发展力，从教师队伍外部发展和内在发展两方面进行有效促进。同时发挥教育督导在这两股力量实施中的保证作用，促进教师队伍专业化发展。

1.加大对缺员教师配备工作的督导力度。根据有关法律法规督导政府的人事、教育等部门，根据现行机构编制、分级管理体制和以县为主的义务教育管理体制，合理划分各级政府中小学核编权限，加大对缺员教师的配备力度。建立健全教师专业化的制度保障体系。实行教师资格证制度，进一步发挥其促进和保证教师教育发展的杠杆作用。

2.建立教师合理流动长效机制。充分发挥政府在均衡配置师资，组织校长、教师培训和流动等方面的调控作用，探索教师交流工作的有效途径，建立起规范、有序、长效的教师交流机制，加快城乡之间、地区之间、学校之间教师合理流动。建立教师到农村任教服务制度和新补充教师倾斜农村机制，开展农村教育志愿者行动等，逐步缓解农村边远地区中小学教师不足的矛盾。

3.促进教师培训机构成为教师学习与资源中心。督导县区政府重视教师培训机构建设，不断加大投入，改善农村教师继续教育设施条件。督导县区教育行政部门建立系统的教师培训制度，以教师教育一体化的观念整合教师培养和培训工作，理顺机构职能，改进教学方法，确定评价办法。以学科水平与教育水平同步提升为目标，建立各级培训网络，通过外出参观学习、高水平观摩、理念培训、专家引领等形式，促进教师增长见识，开阔思路，更新理念，增强主动参与课程改革的意识，提高综合教学力；加强校长宏观思维能力、科学决策能力和组织协调能力的培训，提高校长领导力，推动农村教师队伍素质整体提升。

(三)体验均衡的评价取向——学校督导评估重诊断和促发展

督导评价作为教育行政管理的重要方面，根据学校的发展重点、发展程度，科学设计评价的内容、标准、方式和工作机制，积极调整行政工作重心及监督和引导的方向。其特点是：强调领导责任，注重依法办学与自主发展同步推进；强调自主发展，注重办学质量与人员素质整体提升；强调客观公正，注重全面发展与特色创建叠加效应；强调学生、教师和学校共同发展，注重制度创新与文化建设互相渗透。可以说它是一种体验合格均衡的评价取向，是实现教育过程大体相等的重要范畴。

1.促进依法办学与自主发展同步推进。督导评价立足于学校实际，着眼于学校发展，将外部监督评价对接学校自身发展的内在需求，转化为改进教育教学的动力，激发学校发展的积极性和主动性，促进每一所学校在依法办学的前提下，在科学管理中整合人本管理，不断完善规章制度、规范操作规程，进行精细的成本核算，加强组织文化的渗透，加快建立现代学校制度。同时强调人的精神追求，注重学校的组织文化引领。督导学校从自身角度，充分信任教师的价值追求，以学校的共同“愿景”去凝聚教职工，创造学校独特的“价值共同体”[3]。通过“价值共同体”富有成效的创造，实现学校与教职工的共同发展。

2.建立以问题诊断为导向和能力提升为本位的学校发展模式，促进学校内涵发展。督导评价旨在为学校发展提供恰切的帮助和支持，帮助学校分析现状，明确发展的优势、劣势、机遇和困难，找到学校最优发展区。在此基础上，坚持发展性、系统性、适切性和民主性的原则，注重策略和措施设计，制定办学目标和发展计划，确定重点项目并建立保障机制，从而促进学校用系统的方法不断发现问题，并进行诊断分析以解决问题；即看长期处理近期、看全局掌握局部、看动态把握静态；帮助学校建立系统的自我激励和约束机制，自主进行发展决策和资源调配[4]，将从“物”的管理逐渐转向文化及精神管理，推动学校发展成为真正的学习型组织和自主办学主体。

(四)特色均衡的差异发展——以校本课程为依托的特色学校建设

时下在探究均衡发展时经常进入误区，即以城市教育为标准论农村教育，以发达地区的教育论欠发达地区的教育，以发达国家的教育论发展中国家的教育，这是简单思维的结果，忽视了文化特色，也忽视了文化尊重。文化差异不应该有高低上下之分、优劣贵贱之别，它的差异性正可以营造特色均衡，目前，人们在课程与教学变革中探索学校文化特色、开发校本课程资源，实际上就已经是在创造不同特色的优质教育，我们只是在义务教育阶段，希望在特色差异中实现均衡发展[5]。进行课程资源开发、加强校本课程建设，是学校特色创建的重点。校本课程是发展学生兴趣，形成学生特长的基本途径；是培养多种人才，满足社会需要的重要措施；是体现与发挥学校办学特色，提高教育质量的必要环节[6]。

在教育督导过程中，督促学校立足学校实际，深入理解素质教育理念，调整教育教学行为，形成良好的制度保障，在进行课程资源开发时把握校本课程时代性、实践性、个别性三个特点，树立大的课程资源观，从实践中遇到的问题入手，加强教师资源开发能力的培养，提高教师敏锐的洞察力及反思整合的能力。通过以校本课程为依托的特色学校督导评估，促进实施差异教育，理智地让不同学校承担培养不同人才的教育责任，努力降低人为地把客观存在的教育个别差异，制造成教育群体差异，把不同发展水平和发展特点的学生差异，制造成了不同学校的差异，形成培养不同人才的特色发展，在根本上改变了在特定区域的不均衡状况，发挥教育促进学生发展的最大效益。

二、均衡发展推进的本土化策略选择：从督政为主向督学为本的战略转移

今后督政的着力点不仅是经费投入，教师工资的保障，还应是教育事业内涵发展，从均衡发展的重要任务出发，要使这几个方面的均衡能够真正实现，需要政府切实承担起义务教育均衡发展的责任，在制定公共政策时，尽可能均衡分配教育资源，重视督导检查制度的建立和完善，因为，对县乡政府的教育督导评估涵盖了县域内各级各类教育和许多政府部门的教育行为，所以，这一督导评估，是一种综合的、权威性极强的评估，强有力的推动县、乡两级政府教育整体水平的提高[7]。

(一)督导政府用科学的均衡发展观合理配置教育资源

1.加强督导义务教育经费的合理配置。虽然目前从生均教育拨款上看，城市和农村的数额没有差别，甚至农村数额高于城市，已经达到均衡水平，但优质学校仍然可以多渠道筹措资金，获得远高于普通学校的经费来源；同时由于历史原因，部分农村学校在环境设施、教师待遇，生源、师资等方面，与城市优质学校和现行办学标准差距明显，所以不均衡程度仍然较大。因此，通过督导，加强对相关制度的程序性、细节性规定，完善区域内义务教育经费投入标准、办学条件标准等，并将其作为政府进行教育经费均衡配置的依据，切实缩小区域或校际差距。

2.推动学校标准化建设。学校标准化建设的目的是要达到各校硬件、软件的相对均衡。硬件的均衡是义务教育均衡发展的前提与基础，相对于硬件建设的均衡，软件的均衡意义重大，所以，要将本地有成效的做法结合外地成功经验，制定出操作性强的促进教师流动的制度，鼓励优秀教师到薄弱学校、农村学校任教，并将之与骨干教师、优秀教师、特级教师的评选及职称评定、职务晋升等挂钩；创新教师补充制度，特别要解决教师的结构性缺乏，探索推行农村义务教育学校教师“特岗计划”，缩小城乡师资差距；制定相应政策使优秀校长交流制度化，并研究建立新型校长的培养制度。

3.建立推进义务教育均衡发展的监督检查制度。一是建立起义务教育均衡状况的监测与评估制度。研究制定相关评估标准、指标，以科学客观的数据准确描述本区域义务教育均衡发展的现状、发展变化特征与存在问题。二是建立对各级政府推进义务教育均衡发展工作的绩效考核制度。把义务教育均衡发展水平作为评估各地教育部门及地方政府工作的重要指标，作为上级政府督导下级政府工作的重要内容，作为组织考核领导干部政绩的重要内容。三是建立各地义务教育均衡发展状况的公示制度，便于公众进行监督。四是建立和落实奖励及责任追究制度。对在推进区域内义务教育均衡发展工作上成绩突出的地方政府和相关部门，应大力予以表彰和宣传，对工作不力的，要依照《义务教育法》的有关规定追究相关人员的责任[8]。

(二)督学重心下移推动校际均衡发展

实践证明，学校有形资产，包括学校校园校舍、设施设备的增加，以及办学条件的改善等，这对教育的质量的提高是有作用的，但是，当这些条件达到基本要求后，它对教育质量提升的作用就是有限的[9]。因此，教育督导在做好督政工作的同时，重心下移，加强对学校的督导评估，使学校督导评估的制度化发展符合转变政府职能的要求，适应建立现代学校制度的趋势。

1.建立高效的督导评估管理体制。按照政府转变职能的要求，根据教育督导机构的性质和任务，建立政府和教育行政部门统一领导，教育督导机构 “牵头”，省、市、县三级负责，以市、县为主的管理体制，理顺教育督导机构与教育行政部门相关业务机构之间的关系，确立教育督导机构的“牵头”地位，发挥教育督导机构的“归口”作用，提高学校督导评估的规范性，减轻地方和学校的负担。

2.构建科学的督导评估体系。将督导评估体系纳入制度化的轨道。一是合理确定包括对中小学校的督导评估、对校长的评价和学校内部对教师、学生的评价在内的督导评估体系的整体架构。将个体评价统一于学校督导评估中。二是科学设计督导评估的主要内容和具体项目。将办学基本标准作为“底线”要求，将工作进展程度作为工作引导，分开设置指标，考虑办学特色，鼓励和支持学校发挥自身优势主动发展。三是建立包括指标内容调整、权重调整、对个体评价内容调整等在内的指标调整与更新机制，及时依据教育管理规范和标准做出调整和完善。

3.健全督导评估工作规范。在不断强化规则意识的基础上，建立起科学的工作规范，完善包括自评制度、监督制度、结果公报制度、结果运用制度和限期整改制度等各项制度，把督导评估结果作为考核学校整体工作、调整撤并学校、向学校配置教育资源的直接依据和参考，通过正确运用督导评估或评价结果，强化制约和激励机制，促进学校按照素质教育的要求进行自我规范，主动发展。

义务教育均衡发展进程需要各级政府及其教育行政部门高度重视，切实加强组织和协调，规范教育管理秩序，调整各方面利益，保证必要的资源投入，为更多的人接受更好的教育创造良好的环境。

[1]转引自陈东生.区域基础教育均衡发展研究：政府教育经营理论化创建实践机制选择[M].济南：山东科技出版社，2007.27.

[2]袁方成.农村义务教育均等化：现状与改革[J].华中师范大学学报，2008，(3).

[3][4][6][9]陈玉琨.发展性质量保障的理论与操作[M].北京：商务印书馆，2006，1.11.127-128.

[5]杨启亮，底线均衡：义务教育优质均衡发展的解释，教育理论与实践，2010,(1).

[7]袁振国，中国教育政策评论[M].北京：教育科学出版社，2003.

[8]董奇，均衡发展的关键与制度保障[J].求是,2010,(9).

（责任编辑：曾庆伟）

李燕燕/济南市人民政府教育督导室