地方政府教育治理“管办分离”模式改革的分析*——以无锡市为例

● 庄西真

地方政府教育治理“管办分离”模式改革的分析*
——以无锡市为例

● 庄西真

经过多年的教育管理体制的改革，中央政府分权与地方的改革已取得了较大的进步。随着地方政府教育管理权限的增加，地方政府改革教育治理的积极性也增大。很多地方进行了教育治理模式改革，有的半途而废，有的未开始就已结束。无锡市教育治理模式“管办分离”改革是延续下来的少数改革之一。它们在厘清政府职能、增加学校办学的自主性等方面做了有益的尝试。

教育治理模式；管办不分；管办分离

公办学校管办分离议题的提出是我国教育体制改革深化的体现，是教育体制改革进入“以政府管理体制改革”为核心阶段的主要标志，是政府职能转变与社会管理方式转变的客观要求，是加强执政能力与扩大治理基础、发展公共服务与构建和谐社会的客观要求。自2005年12月份开始，无锡市推出了“管办分离”的教育治理管理改革。此项改革的目标是要推动政府教育管理职能的转变，改革的主要内容是革除政府政事不分、既管又办的体制弊端，激发学校依法自主办学的活力，逐步扩大办学自主权，努力形成学校“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。

一、改革前无锡市教育治理模式：“管办不分”

根据 《中华人民共和国教育法》中“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”的原则，基础教育主要由地(市)(以下简称地)级及以下政府管理。由于基础教育管理体制、财政体制的变迁和政府行政区划的改革，地、县两级的基础教育职责划分既有上下级关系又有相对独立、互不干涉的部分，并且仍然处于一种动态的调整中。

2005年12月“管办分离”改革以前，无锡市教育治理模式和大多数中国其他地(市)的教育治理模式一样，一直实行市委教育工委、市教育局和市政府教育督导室合署办公的“管办一体”的教育治理。这种教育事业管理体制存在典型的政腐大包大揽、教育管理和办学合一的现象，导致职责不清、运行效率不高、公共职能弱化等弊端。教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校，大量的时间和精力被具体事务消耗。教育局局长成为各所学校的总校长。学校内部的人、财、物管理都要行政主管部门说了算，甚至连进人、发奖金的事情都要局长办公会讨论决定。广大教职工的积极性无法充分调动，学校内部管理缺乏应有的活力。同时，出于直接管学校，教育局把更多的精力投向了办直属学校，因而在政策制定、资金扶持、业务指导等方面或多或少存在倾斜，在全行业的管理上出现不平衡。为了改变这种局面，无锡市委、市政府在全国率先提出了“管办分离”的改革思路。改革前无锡市教育治理模式(如图1)。以学校为分析单位，我们大致可以把无锡市教育治理模式分为外部治理模式和内部治理模式，详细说明如下。

（一）外部治理模式

外部治理模式主要是指教育系统及其外部各种因素之间的关系模式，如图所示，无锡教育治理沿着两条线进行，一条线是省教育厅（各职能部门）——市教育局——学校，在当前中国的行政权力结构中，上一级教育行政部门对下一级教育行政部门主要起着业务指导的作用，比如省教育厅不干涉地方教育的具体事务，这样的管理方式可以称作“间接管理方式”；另一条线是无锡市政府——教育局——学校，可以称为“直接管理方式”，在现有的体制下面，这条线是地方政府对教育事务进行实质管理的一种方式，包括人事管理、筹措经费、发展规划、校舍建设等。人事管理包括干部和教师的管理，干部又包括教育行政管理人员(教育局长、科长)和校长，教育局长的遴选是按照中共中央关于 《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(2002年7月9号)中的规定程序进行的。市教育局长任命的基本程序是一样的。首先由政府主管人事的领导或组织部提名，由组织部按照一定程序进行考察，最后交由人大常委会通过并任命，是一种典型的地方政府委任制。

（二）内部治理模式

内部治理模式是指学校内部的治理模式，无锡市“改革”前施行的是校长负责制的学校治理模式。校长是学校的法人代表，按规定行使职权、履行职责，并代表教育局(政府)承担管理学校的全部责任。校长对学校的各项工作，包括教学、课程教材和行为负总责。校长需要依照学校管理章程和领导集体议事规则的规定，对学校发展中的重大决策，视具体情况分别经学校领导集体会议、和职代会等组织讨论确定。对学校中层行政和职务干部的任免、聘任或解聘，经过学校党委会集体讨论决定，由校长组织实施。学校的领导班子一般以现有班子为基础，也可以在本系统内公开招聘、选调，经学校教职工民意测验后，遴选出领导集团成员候选人，由上级主管部门按干部管理权限和组织程序进行考察、确定并任命。党组织发挥学校的政治核心和监督保证作用，职代会实施民主管理和民主监督，这样一种地方政府教育治理模式存在的弊端是显而易见的，它导致政府对教育事业的大包大揽、管办合一，教育局多年来一直习惯于直接管学校，管了很多不该管的事，该管的却没有真正管好，导致职责不清、运行效率不高、行业管理薄弱、公共职能弱化等弊端。改革前，教育局承担了两个方面的责任。第一项是“管”，作为政府的教育行政部门，它要对全社会的教育秩序、教育规划、教育法规的执行等等实行管理；第二项是“办”，它同时又是市教育局直属学校的主办者，是政府直接办教育事业的一个责任者。教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校，大量的时间和精力被具体事务消耗，教育局长成为全市学校的总校长。在这种体制下，学校无法形成独立的法人地位和身份，内部的人、财、物管理都要行政主管部门说了算，甚至连进人、发奖金的事情都要局长办公室讨论决定，学校管理者和教职员工的积极性无法充分调动，内部管理缺乏应有的活力。同时，由于直接管学校，更多的精力投向了办直属学校，因而在政策制定、资金扶持、业务指导等方面或多或少存在“厚此薄彼”的现象，在全行业的管理上出现不平衡。

图1 改革前的无锡教育的治理模式

二、改革后的无锡市教育治理模式：“管办分离”

正是因为上面的原因，2005年12月20日，无锡市组建学校管理中心，将26所市属学校从教育局剥离，划归新成立的学校管理中心管理，教育局从此不再直接承担办学职能，市属教育事业实行“管办分离”的体制，这就是无锡市教育治理的“管办分离”改革。管办分离的涵义是指教育行政管理主体(主要是指教育行政管理部门)与其主管的公立学校在监管与举办的行政管理关系上适度分开措施的总和，在这里，管办分离中的“管”主要指教育行政部门。管办分离中的“办”主要是指学校。管办分离概念的要素有四点：1.管办分离的行为主体是教育行政管理部门；2.公办学校是管办分离的行为客体或目标对象；3.管办分离的范围、内容是教育行政管理部门与其监管的公办学校之间传统的“管与办的行政管理隶属关系”；4.管办分离的程度是教育行政管理部门与其主管的公办学校之间行政管理的适度分开，这既不是说两者完全脱离关系，但也不是说维持目前过分密切的关系。无锡市此次改革规定教育局主要行使全社会行业管理职能，做好起草有关教育工作的地方性法规、章程，承担全市教育的政策导向、规划布局、业务指导、监督管理、购买公共服务、营造发展环境等工作。改革还规定学校管理中心主要承担管理所属学校的职能，履行政府出资人职责，管理所属公办学校的人员、资产和财务，并负责考核其教育教学质量和办学绩效。在这里，所谓“管”仅指行业管理，而不再是具体的办学行为，因而教育局对各级各类学校和教育机构的管理是一视同仁的，不因为学校是直属、非直属或公办、民办而有所区别。教育局管理的重心是在政策、规划、监督和服务，凡涉及学校具体的人、财、物等管理，则由学校管理中心负责。经过此次改革，无锡市教育治理模式形成了管理权、主办权与监督权“三权”分离的架构。具体情况参见(图2)。

图2 “管办分离”模式中学校外部和内部治理模式

（一）内部治理模式

学校校长为学校的法人代表，由学校管理中心聘任，对学校教育教学活动和行为负总责。学校管理集团通常由校长、党委(支部)书记、副书记、副校长、工会主席组成。学校法人代表对校级行政领导班子有选择建议权，副校长可以由校长提名，根据党管干部原则，按干部管理权限报上级有关部门审核，同意后由校长进行聘任。学校日常管理工作由学校领导班子商量决策，校长有最终决定权。校长可自主决定内部机构的设置，决定各科室编制和人员组成。学校中层干部由校长提名，经学校党委讨论后由校长聘任，党务干部按照组织或选举程序任命。校长有接受党组织和职代会监督的义务，加强自身廉政建设，坚持民主集中制原则，听取职代会的意见，保证决策的科学性和民主性。

（二）外部治理模式

因为学校管理中心承担了办学校的功能，更促进了教育局向监管职能的转变，由此使得外部治理模式对教育局、学校管理中心和学校都产生了一定的约束和激励机制。各自的职能及彼此的关系如下：

教育局的行政职能由“办学校”向“管学校”转变，工作重心向教育决策转移。改革后，教育局作为市政府主管全市教育工作的职能部门，其职责主要体现在：依法承担对全市教育机构的行业监管职能；履行公共教育管理包括直接举办部分公共教育机构等；负责对县(区)教育工作和市学校管理中心工作进行业务指导和行业监管，并对其承担的公共教育工作进行考核。无锡市教育局对上接受无锡市委、市政府的领导和江苏省教育厅的业务指导。

学校管理中心的性质为正处级行政管理类事业单位，和教育局同级别，互不隶属。学校管理中心经市政府授权，代表市政府来经营管理所属国有学校的资产和业务，在市政府的领导下接受教育行政部门的行业管理。学校管理中心内设办公室、基础教育部、高等教育与职业教育部、综合教育部、人力资源部、资产财务部、党群工作部、纪委(监察室)等8个职能部门对学校的运行进行指导和决策。学校管理中心人员经费、公务经费、开办经费等由市级财政拨付。学校管理中心领导班子成员按有关规定分别由市委、市政府任命，学校管理中心领导不兼任下属单位职务。学校管理中心作为政府办学校职能和所属国有资产管理的责任主体，职责主要体现在：由市政府授权，履行国有资产出资人的职责，负责举办和管理市属国有学校；负责管理所属国有资产营运和使用情况；负责管理所属单位的人、财、物和业务，并确保国有资产的效益。学校管理中心聘任市属国有学校校长，并将学校委托其管理。每年，学校管理中心对托管的学校进行绩效考评。与改革前教育局的责任权利相比，学校管理中心的职责中更强调其对学校发展的决策权。学校管理中心对上接受无锡市委、市人民政府的领导，原则上也应该接受江苏省教育厅的业务指导。

学校和法人代表实行管办分离后，学校的经营管理权、经济分配权、人事用工权进一步下放到学校。学校实施委托管理法人代表任期责任。由学校管理中心主持，采用组织选派、公开招聘、公推竞岗等形式择优选拔聘任校长。

三、结论与分析

（一）无锡市教育治理“管办分离”改革是一种“嵌入性”理性行为

改革开放发展到现在，对于地方政府的教育治理模式变革来说，已经很难说还是一种“摸着石头过河”的行为，而是一种有着充分的理论依据的理性选择行为。通过与改革参与者和推动者的分析，以及对改革实践的考察，不难发现无锡改革是一种地方政府的理性选择行为。[1]更进一步说是“嵌入性理性选择”过程。一方面，无锡市事业单位 (包括教育)“管办分离”改革是无锡市委、市人民政府领导集体特别是政治核心的“理性选择”，是他们按照自己制定的无锡城市振兴计划和无锡市体制改革路线图对无锡市社会事业进行改革的结果；另一方面，他(他们)之所以提出社会事业改革的规划，而且这个规划能够启动并且运行三年有余，在很大程度上是受社会结构建构、诱导和支持的结果，换言之，无锡市领导集体及其参与者的理性选择是嵌入于社会结构转型当中的。也就是说，每一个改革者，每一个改革举措都深深地嵌入既成的社会结构中，也会被不断地卷入到这种社会结构的生产和再生产之中。[2]

改革推动者是在改革开放的过程中成长起来的政府领导，他们的工作经历和学习经历都为其进行治理模式改革提供了思想基础和行为基础。他们在工作经历中积累了因为改革可以使自己工作取得成效的经验和驾驭改革进程的能力，他在学习经历中积累了改革必要的知识和观念，加上领导者的不甘人后、勇于创新的性格，所有这些使他们不管到什么岗位都会成为“不安分者”。“不安分者”并不是盲目行动者，前者区别于后者的地方还在于对外界情景的把握，也就是说他们的行动策略总是充分立足于外界的环境之中的，是审时度势的结果。这些环境因素包括：改革创新一直是党中央提倡的行为，符合上级政府的要求；改革以来，不断进行的行政分权；其他改革者职务晋升的示范作用等。

（二）“管办分离”改革存在的主要问题

从“改”就比“不改”强的角度，或者从模式探索的角度来看，某种程度上，也仅仅是某种程度上，管办分离客观上打破了“政事不分、政校不分、管办不分”的格局，加快了政府(教育局)职能由“以办为主”向“以管为主”的转变。

改革试点所发现的难点与问题集中在改革的协调和操作层面。由于新设了与行业主管部门(教育局)平行的学校管理中心，产生了事业单位与政府监管部门之间的协调问题。为此，无锡市建立了学校管理中心与教育局之间的联席会议制度。但上述协凋机制实际发挥的作用有限，管理中心与教育行政部门的协调还不够顺畅，中心的职责具体，表现较为强势，行业主管部门“全行业指导”的职能有待进一步落实。

“管办分离”改革试点还遇到了改革不配套或未能全面推进所引起的“下改上不改、上改下不改”等问题。由于各政府职能部门政策不配套，无锡市对事业单位改革进行统一安排和部署，形成了适用面广、系统性、配套性强的改革方案和政策，使“管办分离”后事业单位管理体制和运行机制改革得以比较顺利推行，但由于“下改上不改”，管理中心没有省级对应机构，省级部门布置相关工作时，常常漏掉管理中心，增加了一些专项工作的安排和落实难度。管办分离，从根本上打破了“政事不分、政资不分、管办不分”的格局，加快了政府职能由“以办为主”向“以管为主”的转变。管办分离后，初步的成效可以概括为“四多四少”：统筹全局的谋划多了，被动应付的事务少了；领导深入基层多了，应付各种文山会海少了；解决实际问题的调查研究多了，流于形式的检查评比少了；学校自主办学的权力多了，对学校的行政指令性要求和干预少了。

但是，在现有的条件下，改革是否很有必要，或者说“管办分离”改革是否抓住了当前困扰中国教育发展的关键问题。还有就是在国家大的体制不发生变化的情况下，地方政府的“单兵突进”式教育治理模式改革有何作为，都是值得慎重对待的问题。在笔者看来，管办分离的本质在于监管者和“学校管理中心”的责权利划分清楚，但我国当前的问题是，“管”的部门是明确的，但管的不够；“办”的部门代表国家对公立学校行使所有者职能的机构缺位。“管办分离”的前提是“管”和“办”都落实和加强，否则就是把一个空壳分成两个空壳。另外，“管办分离”的教育治理模式将“管办分离”局限在两个政府机构之间，这种形式上的“管办分离”一方面建立了更多的政府管理机构，另一方面学校本身并没有真正获得办学的自主权(至于给了学校自主权，又如何保证自主权用到正地方去那是另一回事)。

从改革经验的推广角度来看，无锡市教育治理模式“管办分离”改革可以推广的余地很小。向上是省级地方政府，因为省级地方政府没有直接管理的学校，不存在形式上的所谓“管办不分”现象；向下是县(市)政府，在现有的教育管理体制中，所有的县域学校都是县教育局的直属学校，如果采用“管办分离”的治理模式，那就等于把学校都分出来了，而很多教育事务是和学校联系在一起的，把学校剥离出来以后，教育局的职能如何定位是个棘手的问题。再者类似学校管理中心的机构优于教育局管理学校的优势就在于管的学校少，如果管的学校多了，它同样存在“管不了”的问题，那就势必在一个县里面设置多个学校管理中心，这样改革的弊端恐怕不会少于改革以前。

我国现存教育制度的最大弊端，便在于将学校变成了行政机构的附庸，导致了教育畸形化，种种教育弊端，皆因此而生发。根据国外已有的做法，教育治理模式改革的真正核心，就是要彻底改变附庸局面，将学校彻彻底底地还给教师、学生、家长。由出资人代表、教师代表、家长代表、地方贤达组建学校理事会，学校理事会代表基本为公益性职位、定期改选，具体管理事宜，包括聘任校长、教师，包括接受财政拨款、社会捐款、决定校园软硬件设施建设，包括课程设定、教材选定等等，一并交与理事会负责。另外，组建校园内以及跨校乃至跨地域的教师工会、家长工会、学生会对学校董事会实施监督。校董会直接对出资人、教师、学生、家长负责，对全社会负责，以全程透明接受来自各个方面的监督、审计与问责。学校成为独立的公益机构而不是任何行政或行政委托机构的附庸。

教育治理模式改革的成败，教育主管部门能否彻底放弃绝对权力及其伴生利益，将财权、事权一并归还给学校，将自己从绝对权力的拥有者变为公共服务的提供者，仅仅对教育的大计方针提供原则性、指导性意见，而不是死抓绝对权力不放，充其量将改革拘泥于高层管理层面上的财权与事权分离。真正意义上的学校理事会与受委托承担管理职能的机构(比如学校管理中心)相比，前者来源于教育利益相关者各方，直接对当事各方负责，受当事各方监督，真正将教育放在第一位，是以更好的教育为绝对前提合理使用经费；而后者，则不免以更好地使用经费为绝对前提去选择性地办教育，两者之间，存在有天壤之别。

（三）进一步激发“管办分离”模式的活力

管办分离不是目的，而是推进教育事业改革发展的手段，管办分离的根本目的是要使“管”和“办”都得到加强。管办分离后教育局要解决如何“管”得更好的问题。教育局要转变管理观念，要少一点权力意识，真正转变职能、转换角色，应该从政策法规、发展战略、规划布局等方面加强宏观调控，加强对教育的行业管理，尤其是对教育服务市场的监管，大力促进民办教育事业的发展，认真履行公共服务职能。管办分离后教育局承担的是社会管理职能，其管理行为应该覆盖全无锡市(包括江阴和宜兴两个县级市)，其行政决策应该针对全市的教育行业，因此，教育局不能再单独对任何一所学校发号施令或直接布置工作，更不能陷于大量具体琐碎的事务，如果将行业管理再异化为直接的行政事务管理，就彻底违背了这次管办分离改革的初衷，管办分离体制的活力也就无法真正体现。管办分离后，学校管理中心承担了办学职能，做好这项工作首先要解决如何“办”得更好的问题，要代表政府配置好国有资产，扩大优质教育资源的有效供给，为社会提供更多、更好的公共产品，办好人民满意的教育。中心要少一点官本位意识，明确职责，准确定位，切实转变管理方式；要围绕转变职能和激发学校自主办学活力的要求，切实解决学校封闭办学、机制僵化、活力不足等问题，积极推进建立现代学校制度，创新评价机制，强化办学绩效考核，逐步扩大办学自主权，建立完善现代学校法人治理结构，努力形成学校“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制；要从构建新型政校关系，为学校营造良好发展环境出发，转变方式、简政放权，提高依法办学和规范管理的水平，将对学校的直接指令性管理转变为相互协调、相互制约的新型关系，尊重学校的法人地位，给学校充分授权，不断扩大学校在用人、分配等方面的办学自主权，支持学校依法自主办学。

如果要持续改革，那么管办分离需要继续完善以下的工作。管办分离后，部门间避免相互间工作中的推诿扯皮，要切实解决“管”与“办”的部门职权分离，进一步明确各自的职责范围，正确界定政与事、政与资、管与办的职能，防止职能交叉和重叠，防止给基层学校“两个婆婆”的压力。从教育局层面来看，要进一步转变行政理念和管理方式，加强行政监督，减少行政干预；从中心来看，要在管理过程中盘活现有教育资源，优化资源配置，提高教育经费的投入效益，加强办学绩效考核，努力把学校管好、管活、办精、办强。

已经颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中专门有一章谈教育管理体制改革，提出以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革。教育管理体制改革在我国从1980年代提出，一直被写在各种文件、规划和纲要中“只听见雷声，未见到雨点”。无锡市“管办分离”迄今已经运行了五个年头了，作为一个尝试虽然不复有当时的热闹和引人关注，但是，对存在总有其存在的理由，也许这里面有我们已经开始和即将开始的教育管理体制改革需要的东西。

[1]庄西真，权力的滞聚与流散：地方政府教育治理模式变革研究[M].南京：南京师范大学出版社，2008.28-32.

[2]李友梅.中国社会生活的变迁[M].北京：中国大百科全书出版社，2008.2.

（责任编辑：曾庆伟）

庄西真/江苏省职业教育科学研究中心常务副主任，研究员，教育学博士

*国家社科基金“十一五”规划2010年度教育学科一般课题“区域职业教育发展模式创新的案例研究”成果之一。