加快发展浙江老龄产业——关于发展浙江老龄产业的研究和建议

文/浙江省发展和改革委员会课题组

通过制度创新、法律规范和政策调整，逐步形成政府主导、社会兴办、市场运作的管理体制和运行机制，探索一条具有中国特色的老龄产业发展道路

人 口老龄化涉及社会主体结构的改变，将对经济社会发展带来长期、全面而又深刻的影响。党和国家高度重视人口老龄化问题。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出，“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。适应人口老龄化的发展，在积极发展老龄事业的同时，大力发展老龄产业，既是广大人民群众长期期待和迫切要求，也是一个关系国家长治久安和国民经济可持续发展的重大战略问题，已引起各级政府的高度重视和社会各界的高度关注。

客观要求

老龄产业是随着人口老龄化而发展起来的一个新型产业，是为老年人口提供产品或服务、满足其衣食住行用以及精神文化等方面需求的综合性产业体系。业内亦称，“银色产业”、“银发产业”。发展老龄产业是老龄化社会的客观要求，具体分析主要有以下原因：

一是人口老龄化的进程加快。根据联合国划分人口老龄化程度的标准，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口占总人口的比例超过10%，或者65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，那么这个国家或地区就进入了老年型社会，即人口老龄化。这种变化既可以由年龄金字塔底部的少儿人口增长减慢所造成，也可以由顶部的老年人口增长加速所导致，人口学分别称之为底部老龄化和顶部老龄化。发达国家经历了由底部老龄化到顶部老龄化的漫长演变过程。

在我国，随着人民生活水平的提高和医疗卫生保健事业的发展，人口预期寿命不断提高。同时，由于计划生育政策的普遍实施，人口生育水平迅速下降，少儿人口的比重急剧减少，从而导致中国人口结构的快速老龄化。据全国老龄委统计，截止到2009年底，我国60岁及以上老年人口达到1.67亿，占全国总人口的12.5%；占世界老年人口近1/5，是世界上老年人口最多的国家。预计“十二五”期间，全国老年人口将突破2亿，老年人口占总人口的比例将超过15%；到本世纪中叶，全国老年人口将达到4.5亿，约占总人口的33%。

与全国相比，浙江人口老龄化形势表现更为严峻，同时还面临高龄化、空巢化的家庭结构性问题。据统计，至2009年底止，全省60岁及以上老年人口有762.39万，占全省总人口的16.2%。其中，80岁以上高龄老人达到115.95万，占老年人总数的15.2%。据预测，未来10到30年间，浙江省将迎来两次人口老龄化的高峰。如按现行计划生育政策，预计到2020年，60岁及以上老年人口将达到1029万，占全省总人口的21%以上；2040年左右老年人口将达到最高峰的1460多万，约占全省总人口的32%。

人口老龄化带来的一个根本性社会问题就是老人特殊需求的满足问题，也就是发展老龄产业的问题。

二是老年消费品需求增长。随着老龄人口的迅速增长和人民生活水平的不断提高，老年人的消费需求也在不断增长。汹涌而至的“银发浪潮”在给社会保障带来严峻挑战的同时，也为老龄产业的发展提供了广阔的市场。尤其是伴随着社会保障制度的渐进完善和老年人消费观念的与时俱进，老年人整体购买力在逐步提高。

据国家老龄科研中心的一项调查，我国城市60岁至65岁的老年人口中约有45%还在继续就业，城市老年人中大多拥有不同数额的储蓄存款。全国城市职工仅退休金一项，预计到2010年底将达到8383亿元，到2020年底为28145亿元，到2030年底为73219亿元。如果再考虑农村老年人的消费需求，那将是一个潜力巨大的消费市场。老年人消费的巨大潜在市场需求，必定催生老龄产业的发展。

基本现状

近年来，浙江省委、省政府明确将发展养老服务业列入重要议事日程，强化政府公共服务职能，确定工作目标，落实工作责任，改进服务方式，大力推动养老服务业的发展。目前，浙江养老服务业发展已颇具特色。

——率先形成合理的养老服务制度性框架。2006年，《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“应对人口老龄化，大力发展老龄事业和老龄服务业”。浙江编制实施了全国第一个、也是唯一的省级社会福利“十一五”规划。同年，省政府下发了《关于促进养老服务业发展的通知》。2008年，省政府印发《关于加快推进养老服务体系建设的意见》。通过出台有关规划文件、政策意见，浙江逐步形成了发展养老服务业的制度性框架，不仅明确了总体要求和目标任务，而且制定了保障措施和协调机制。

——养老服务机构建设走在全国前列。据省民政厅的不完全统计，“十五”以来，全省投入养老机构基础设施建设资金达61亿元，其中2009年就有7亿元、新增床位1.5万张。截至2010年一季度，全省共有各类养老机构1697家，养老机构床位17.3万张，床位数占老年人口数的2.35%，高于全国平均数的1.6%。尤其是民办养老机构得到了长足发展。据省民政厅统计，目前全省有民办养老机构床位7.25万张，占全部机构养老床位数的41.9%。其中，温州、绍兴、台州等地民办机构床位数占当地全部机构床位数的比例均超过50%。民营资本的介入，以及由此带来的灵活、优质、有效的经营管理模式，为养老服务体系建设注入了新的活力。

——老龄产业发展正在探索中迈进。随着三次产业的发展和市场的细分，老龄产业内涵和外延不断丰富，老年保健品、老年服装、老年旅游、老年教育、老年房地产、老年用品专卖等产业正在逐步显现和发展。以老年保健品为例，目前杭州青春宝集团有限公司生产的老年保健品——抗衰老片和永真片，自投放市场以来一直畅销不衰。老年旅游市场方兴未艾，据浙江旅游行业协会反映，目前老年旅游率省内有20%、省外有5%、境外有2%。如果旅游安全工作调控得好，这个比例还会上升。

总体上看，浙江养老服务业发展较快、特色比较明显，不过整体老年产业存在的问题也比较突出，尤其在产业目标定位、规划导向、政策扶持、监督管理等方面，还需继续加大力度，不断完善工作机制。主要问题有：一是老龄产业发展缺乏规划指导。至今从中央到地方，还没有一个完整的老龄产业发展规划。由于缺乏宏观指导，老龄产业发展的总体战略、主要目标、重点领域、保障措施尚不明确，这对老龄产业的有序发展乃至加快发展极为不利。

二是民办养老机构发展面临困境。浙江养老机构虽有较快发展，但养老床位数占老年人口数比例仍低于发达国家5%-7%的水平，且地区之间、城乡之间发展不平衡、布局不合理，尤其是民办养老机构发展面临困境。从湖州、嘉兴、衢州等地调查的情况看，当前民办养老机构遇到的最大问题是融资难、政策优惠到位难，个别机构举步维艰。

三是老年消费品供需矛盾突出。当前浙江省乃至全国，老年产品供需总量较小、矛盾突出，其症结是供给不足。浙江老年用品大多集中在医疗保健和养生方面，如保健品、豆浆机、洗脚盆、按摩器等，在服装、鞋帽、食品、安全等方面的关注度不高，而且本身在医疗保健和养生方面的提升和开发力度也十分有限。同时，介于老年用品供需之间的桥梁——市场建设也明显滞后。

影响老龄产业发展因素众多，但主要有两个方面：从产业发展的环境看，政府对扶持老龄产业发展缺乏总体的统筹谋划和实质性的扶持政策。不少已涉足老龄产业的企业，在用地、财政、税收、信贷、收费等方面得不到相应政策扶持，举步维艰，生存困难，更谈不上发展了。从产业供求的角度看，现有产品和服务供应不足，研发力度不够，宣传营销力度不足，监督管理缺位，远远不能满足老年群体的全方位、多层次需求，整体产业缺乏创新力和影响力。市场中存在的质次价高或假冒伪劣现象，也在一定程度上抑制了老年群体的消费欲望。而目前养老保障程度低，覆盖面窄，一些保障性举措尚未形成规范，老年生活缺乏良好的预期，增大了老年群体的后顾之忧。所有这些都制约了老龄产业的发展。

战略构想

老龄产业是新兴产业，发展前景广阔。“十二五”期间，要积极开展老龄产业发展的战略研究，为政府决策提供依据。

指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求，以加快经济发展方式转变为主线，积极适应人口老龄化的发展趋势，制定应对人口老龄化的基本战略，通过制度创新、法律规范和政策调整，逐步形成政府主导、社会兴办、市场运作的管理体制和运行机制，探索一条具有中国特色的老龄产业发展道路，满足老年人口日益增长的物质和文化生活需要。

基本原则。（1）政府主导，社会兴办。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要从规划指导、政策扶持、政府采购等方面为老龄产业发展创造良好的社会环境。（2）统筹规划，突出重点。要在统筹规划的基础上，根据老年人的普遍性需求，区分轻重缓急，兼顾当前与长远，突出重点，分阶段推进。（3）坚持改革开放，借鉴有益经验。借鉴国际上应对人口老龄化的经验和做法，不断深化改革，创新老龄产业发展的体制机制，兴办具有浙江特色的老龄产业。

战略目标。到2015年，形成资源配置合理的老龄产业体系，为实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”，打造更为坚实的产业基础。要鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构，逐步形成为老年群体提供生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、心理咨询、文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合性的服务网络。到2015年，全省养老机构床位数达28.95万张，比2010年增长50%，其中非营利性民办养老服务机构床位数占全部床位数的比重力争达到60%以上。同时，充分考虑不同年龄段的老年人在身体状况、文化水平、经济收入、消费习惯等方面的不同情况，以及在衣食住行等物质需求和其他精神需求方面的较大异质性，发展不同业态，体现异质性和多样性，构建一个多层次的服务体系。

重点领域。浙江老龄产业发展重点在两大领域：一是在提供服务方面，包括生活照料服务、护理服务、医疗康复服务等养老服务业，应当是近期优先发展的重点领域。目前，浙江有762万老年人、116万高龄老人、40余万失能或半失能老人，他们对养老医疗保障和养老服务需求十分迫切。要创新体制机制，采取公建民营、民办公助、政府购买服务等运营模式，引入社会力量积极参与管理和运营，培育能提供多种服务方式和不同收费标准的服务供给主体，兴办不同形式、不同档次的老年福利院、老年护理院、老年公寓、托老所、老年康复医院和老年护理医院等，为老年人提供生活照料、护理、文化、教育、健身、康复和心理咨询等方面的服务，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。二是在提供产品方面，除了强调价廉物美、方便实用之外，重要的是生产符合老年人特点的产品。依托浙江的产业优势，积极研制开发满足老年人需求的门类齐全、品种多样、经济适用的老年用品，如家用测定仪器、治疗仪器、护理用品、按摩用品、保健用品、健康水用品、老年服饰、老年食品、助行器材、便利生活用品、老年电子电器用品、老年文教体育用品等，打造浙江老年产品品牌。

对策建议

发展老龄产业必须实行政府主导、社会参与、全民关怀的方针政策。政府主导，就是要坚持政府在制定规划、出台政策、投入资金、人才培养、市场培育、营造环境方面的主导作用；社会参与，就是要发挥企业、中介组织、家庭等方面的作用，引导社会各方力量积极参与老龄产业；全民关怀，就是要弘扬中华民族尊老敬老助老的优良传统，夯实老龄产业发展的社会基础。

把发展老龄产业摆到重要地位。“十二五”期间，浙江处在人均GDP由7000美元向10000美元跨越的重要发展时期，社会结构加速变动、利益格局加速调整、思想观念加速变化，伴随而来的是人口老龄化和老龄问题与其相互交织。各级政府要从全局和战略的高度，深刻认识发展老龄产业面临的严峻形势和艰巨任务，深刻认识发展老龄产业对推动经济发展和社会进步的重大作用，切实增强危机感、紧迫感和使命感。要创新理念，未雨绸缪，积极应对老龄化社会凸显的矛盾和问题，切实把老龄产业发展摆上重要议事日程，采取有效措施，动员和引导全社会共同关心、支持老龄产业健康快速发展。

编制老龄产业发展规划。政府有关部门要在开展老龄产业发展战略研究的基础上，抓紧推进“十二五”浙江老龄产业发展规划编制工作。在规划编制过程中，要坚持立足当前、着眼长远，通盘考虑、统筹兼顾的原则，科学地提出浙江老龄产业发展的总体要求、主要目标、重点任务、重大项目和保障措施。在保障措施中，要明确政府在资金投入，监督管理，推进居家养老服务，完善社区养老，加强养老机构建设，落实社会融资、税费、土地供应、医疗服务和养老服务标准化信息化专业化建设等方面的责任和要求。

建立老龄产业发展政策法规体系。老龄产业的兴起和发展，离不开法律法规和政策体系的支撑。从国际经验看，无论是发达国家还是发展中国家，概莫能外。1996年出台的《老年人权益保障法》是我国第一部全面保障老年人合法权益的重要法律。不过，从整体上看，我国和浙江涉及老年的法律法规建设总体滞后于人口老龄化的发展，突出表现是数量少或操作性不强。要尽快出台相关老年福利法、老年保险法、老年保健法等法律法规，并细化、实化有关规定和要求，形成法律体系，真正做到有法可依、执法必严，使老龄产业的发展走上法制化的轨道，为建立现代老龄产业体系提供法律保障。

推进老龄产业发展体制机制创新。要打破所有制界限，继续发展“公办民营、民办民营”等经营业态，采取与公办机构一视同仁，享受相同待遇的政策。积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展，可合资、合作设置为老服务机构，也可以独资兴办；对于合资、合作及独资兴办为老服务机构和设施的，除享受外商投资应该享受的一般优惠政策外，初期可考虑适当给予一定的财政补贴和税收优惠。

发挥老龄产业行业协会的作用。参照中国老龄产业协会章程，浙江老龄产业协会的业务范围可包括，研究制定老龄产业“行规行约”并监督执行，建立行业自律机制，提高行业整体素质；参与制定老龄产业发展规划，向政府部门提出有关产业政策、经济立法等建议；受政府委托，参与老龄产业重大投资、开发项目的前期论证；经政府部门批准，在相关部门业务指导下参与制定、修订、评定涉老服务机构、生产企业的相关标准，参与行业服务和质量的监督管理工作，促进老龄产业的规范化和标准化管理。

培养老龄产业服务队伍。老龄产业发展，关键是人才队伍。要加快老龄产业人才培养，特别是老龄产业的经营管理者、服务人员的培养，提高养老服务业人员的职业道德、服务意识和业务技术水平，逐步建立覆盖城乡的基层为老服务队伍，并对这一群体的经济和社会地位予以保障。