借鉴OECD国家税制，构建有利于经济发展方式转变的中国税制结构

韩晓琴

(中共国家税务总局党校，江苏扬州225007)

一、OECD国家税制的基本情况

经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，简称经合组织)，是由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在把握经济全球化带来的机遇，共同应对经济全球化带来的社会、经济和政府治理等各方面的挑战。经合组织成员国提供了全世界近60%的商品和服务，其国民生产总值占到全世界的2/3。2011年度经合组织的预算为3.42亿欧元。OECD成员国大多是发达国家，现行税制以直接税为主，主要税种包括:个人所得税、公司所得税、社会保障税、增值税、资本利得税、国内消费税、遗产税、印花税、石油收益税、环保税和关税等。OECD国家在税制建设上经过不断的实践探索，积累了丰富的改革经验，已基本形成了一套适应这些国家经济和社会发展要求的市场经济税收制度，值得我国政府借鉴。从表1可以看出，在OECD国家税制结构中，个人所得税、社会保障缴款(有些国家称为社会保障税)占比最大，其次是一般消费税，再其次是公司所得税、特别消费税。20世纪80年代以来OECD国家依靠所得税筹集收入的能力没有明显下降。OECD国家主要税收收入的80%依然主要来自于三种途径:所得税、商品和服务税、社会保障税。几十年来收入构成的趋势是:个人所得税收入份额的小幅下降;公司所得税收入份额的小幅上升;社会保障税、商品和服务税的基本稳定;工薪税始终是微不足道的［1］。

表2反映的是OECD国家个人所得税占GDP的比重情况，从表2可以看出，从2003到2008年，OECD国家个人所得税占GDP的比重平均占比都在9%左右，从2009年来看，丹麦个人所得税占GDP比重最高为26.5%，另外在有数据的26个国家中有9个国家的个人所得税占GDP比重在10%以上。

表1 OECD国家税制结构1

表3反映的是OECD国家税收收入占GDP的比重，从表中可以看出，从2003年到2008年，OECD国家税收收入占GDP的比重平均都在35%左右。从2009年来看，在有数据的28个国家中，有8个国家税收收入占GDP的比重都超过40%。

二、现行我国经济结构、产业结构和税制结构状况

“十一五”期间我国的产业结构和经济结构在不断优化。2006—2010年，国内需求对经济增长的贡献率分别为 83.9%、81.9%、91.0%、138.9%、92.1%。经济增长由主要依靠工业带动向三次产业协同带动转变。从三次产业结构看，第一产业所占比重明显下降，第二产业所占比重略有下降，第三产业所占比重上升。其中，第一产业所占的比重从2005年的12.1%下降到2010年的10.2%，下降了1.9个百分点;第二产业所占比重由47.4%下降为46.8%，下降了0.6个百分点;第三产业所占比重由40.5上升为43.0%，上升2.5个百分点。三次产业就业结构也发生了明显的变化［2］。

税制结构，通常是指一国或地区各税类、税种和税制要素的构成及其相互关系。税制结构包括三个方面的内容:税类结构，指不同税类(或称税系)之间的构成及其相互关系;税种结构，指不同税种之间的构成及其相互关系;税制要素结构，指每个税种的要素构成及其相互关系。这三个方面税制结构体现了不同的层次性，它们之间既有区别，又有联系，共同组成了统一的税制体系。其中，税类结构属于宏观结构，它规定着税制改革的目标和框架体系;而税种结构和税种要素结构属于中观和微观结构，它是实现税类结构优化的基础［3］。

我国现行税制的大框架是在1994年税制改革基础上形成、以流转税和所得税为主的双主体的税制结构。2004年以来按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则对税制进行了新一轮的改革，主要改革内容有:增值税由生产型转变为消费型增值税、企业所得税两法合一等。目前我国税制结构中主要税种有增值税、企业所得税、个人所得税、消费税、营业税、关税、车辆购置税等。

表4反映了2005年至2010年我国税收总收入、主要税种以及税收总收入占GDP状况。从表4可以看出，我国税收收入占GDP的比重从2005年的15.56%提高到2010年的18.39%，税收收入占GDP的比重不断提高。考虑到目前我国尚未开征社会保障税，而是征收社会保障费，据人力资源和社会保障部统计，2010年我国五项社会保险基金总收入18 646.4亿元，占 GDP比重为4.69%。2010年社会保障收入加税收之和与GDP之比为23.08%，与OECD国家相比，我国税收收入占GDP比重还比较低，因为比重较低，使得政府参与国民收入分配的能力比较弱，同样，因为比重过低，决定了政府宏观调控的能力也不强。与OECD国家相比，我国个人所得税占税收总收入、占GDP的比重都太低，2010年个人所得税占税收总收入比重为6.61%，个人所得税占GDP的比重仅为1.21%。

表2 OECD国家个人所得税占GDP的比重 单位:%

表3 OECD国家税收收入占GDP的比重 单位:%

表4 2005—2010年我国税收总收入及税收收入占GDP状况 单位:亿元

图1 2007—2010年我国流转税、所得税和其他税收占税收总收入状况

图2 “十一五”时期我国三次产业就业人员结构变化情况

图1反映了2007年至2010年我国流转税、所得税和其他税收占税收总收入比重状况。从图1中可以看出，2007年流转税占总收入的比重是40.8%，2010年为56.5%，2007年所得税占总收入的比重是26.2%，2010年是24.2%。从2007年到2010年，流转税占总收入的比重提高了将近16个百分点，所得税占总收入的比重反而下降了2个百分点。而OECD国家在20世纪60年代所得税(个人所得税+公司所得税)占整个税收的比重就达到35%，到2008年仍然维持在35%，而2008年我国所得税占整个税收的比重是27.5%，比西方国家低了7.5个百分点。

图2反映我国“十一五”时期三次产业就业人员结构变化情况。2009年我国第一产业、第二产业、第三产业增加值占 GDP的比重分别是10.3%、46.3%、43.4%。①数据来源于国家统计公报。第一、第二、第三产业增加值每百分点对就业的相对贡献率(就业占GDP/三大产业增加值占 GDP)分别为3.699、0.60、0.786。可以看出，第一产业对就业的贡献最大，但考虑到第一产业税负较低，即第一产业对税收贡献比较小，如2007年我国第一产业税负为0.05%，第二产业税负为21.5%，第三产业的税负为21.4%［4］。从对就业和税收的贡献来看，应该大力发展第三产业。

三、借鉴OECD国家税制，构建有利于经济发展方式转变的中国税制结构

“九五”时期党中央、国务院就提出要实现经济增长方式从“粗放型增长”向“集约型增长”的根本性转变。党的十七大又提出了“转变经济发展方式”的战略任务，即促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。经济决定税收，税收反作用于经济。经济发展方式转变和经济结构调整必然会影响并决定税收增长方式转变和税制结构调整。在经济结构优化的同时，税制结构必须适应经济发展方式的转变而不断优化。相反，税制结构又对经济结构优化具有促进作用［5］。一个良好的税制结构能够促进经济的发展，进而促进经济发展方式的转变。税制结构的优化应该从以下几个方面着手:

1.在流转税方面，逐步扩大增值税的征税范围，建立起以增值税为主、消费税为辅加关税的流转税结构，改变增值税与营业税并列、征税范围交叉、重复征税的状态。1994年的税制改革分别确定了增值税与营业税的征收范围，增值税主要在工业生产和商业流通领域发挥作用，增值税的征收范围是货物和加工修理修配劳务;营业税是对在我国境内从事交通运输、建筑安装、金融保险、娱乐业、邮电通信业、文化体育业、转让无形资产和销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。增值税与营业税两税平行征收，互不交叉。但随着税制改革的不断深入，尤其是增值税的全面转型，增值税征收范围相对狭窄的缺陷逐渐显现，逐步扩大其征收范围进而对所有的货物和劳务征收增值税是下一步增值税改革的方向。考虑到财政承受能力，可先将与销售货物联系较为紧密的建筑业、交通运输业、物流业、仓储业、代理业、租赁业等行业纳入增值税的征收范围。这些行业兼具物质生产和劳务提供性质，大部分企业符合增值税纳税人条件，均是购进服务，产生增值，理应缴纳增值税。这些行业实行增值税后可以延长增值税抵扣链条，促进各行业的密切联系和进一步发展。同时，考虑到增值税“扩围”改革对中央和地方财政收入的影响，所以增值税“扩围”改革必须和分税制财政体制改革结合起来，合理调整增值税中央与地方共享比例［6］。在西方发达国家，消费税占税收收入的比重一般都在10%以上，而且消费税收入占GDP的比重一般也都在3%以上［7］。相比之下，2010年我国国内消费税收入占税收总收入的比重为8.2%，占GDP的比重仅为1.5%。消费税的改革既要有利于增加财政收入，同时又有利于政府进行宏观调控，促进社会公平与环境资源保护等。取消对现已成为生活必需品，如汽车轮胎等商品的征税，适当扩大征税范围，将高档消费品、奢侈品(如高级皮毛及裘皮制品、高档家电等)、资源供给缺乏的产品(如红木家具等)、某些高档高消费行为(如在夜总会及高级饭店的消费行为、赛马等)和对环境污染的行为及消费品纳入消费税征收范围。同时适当调整消费税税率，对具有节能、环保特点的产品消费实行低税率，对森林资源、水资源等不可再生资源的消费以及对水、空气污染严重的消费行为等实行高税率，加大对奢侈品课征消费税的力度［3］。这有利于促进居民消费方式的转变，进而促进经济发展方式的转变。

2.借鉴OECD国家税制，逐步提高所得税占GDP的比重，强化所得税对收入分配的调节功能。2008年我国实行了新《企业所得税法》，实现了内外两套企业所得税制的合并，并降低了税率，调整了优惠政策。鉴于企业所得税改革已经逐步到位，目前最关键的还是个人所得税的改革。毫无疑问，个人所得税改革的目标是先实行分类与综合相结合的综合所得税制，再逐步向综合税制过渡。目前社会各界对个人所得税改革最关注的是个人所得税的免征额，笔者认为，应该从个人所得税税率着手，优化税率结构，减少税率档次，使个人所得税的说率设计既有利于征管，又有利于提高纳税人对税法的遵从度，同时加强个人所得税征管，减少个人所得税税收流失。日前，国家税务总局下发《关于切实加强高收入者个人所得税征管的通知》(国税发［2011］50号)，这是国家税务总局加强高收入者管理和监控的一个重要信号，通知要求依法进一步加强高收入者主要所得项目征管，尤其要深化利息、股息、红利所得税征管，从而提高所得税在整个税收收入中的比重，优化税类结构。

3.借鉴OECD国家税制，开征新税种，这样既优化税制结构，同时又有利于促进经济发展方式的转变。在OECD国家，2008年社会保障缴款(即社会保障税)在整个税收收入中占25%，2010年，我国五项社会保险基金总收入18 646.4亿元，占整个税收收入的比重也达到25%，但社保收入只占GDP的4.7%，而且我国社保覆盖面窄。到2010年底，我国养老保险的覆盖范围达25 673万人，占总人口的19%;失业保险的覆盖范围达13 376亿人，占总人口的10%;医疗保险的覆盖范围达43 206万人，占总人口的32%;参加工伤保险的人数16 173万人，占总人口的12%;参加生育保险的人数12 306万人，占总人口的9%。①数据来源:根据人力资源与社会保障部公布的2010年社会保险数据和国家统计局公布的第六次全国人口普查主要数据整理而成。为了加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平，有必要进行社会保障费改“税”，研究开征社会保障税。在资源税方面，需要改革和完善与建设社会主义和谐社会相适应的资源和环境税收体系，加快理顺资源环境税费制度，扩大资源税范围，研究开征新的环境税，将企业破坏和污染环境的社会成本内化到其生产成本和产品的市场价格中去，通过市场机制的作用优化配置环境资源，理顺资源价格，消除负外部性，从而有利于增强公民的环保意识，有利于资源的合理配置，有利于维护代际公平，有利于促进经济发展方式的转变。

4.在后危机时代，在开征新税种的同时需落实结构性减税政策，制定有利于节能环保、拉动内需、鼓励出口、促进技术进步的税收政策体系，这样既减轻企业负担，增强企业发展后劲，又有利于促进经济发展方式转变［8］。

［1］刘生旺.OECD国家税收改革成效及其政策有效性［J］.现代财经，2010，(5):31-36.

［2］“十一五”经济社会发展成就系列报告［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sywcj/t20110311_402709772.htm.

［3］安体富.中国中长期税制改革研究［J］.经济研究参考，2010，(46):30-45.

［4］国家税务总局关于2007年税负和税收弹性情况的通报(国税函〔2008〕247号).

［5］何建堂.税制改革促进经济发展方式转变研究［J］.西部财会，2010，(10):18-22.

［6］蔡 昌.增值税“扩围”改革的路径选择［J］.中国财政，2011，(2):40-42.

［7］陈炜雅.税收制度结构的比较和分析［J］.全国商情(理论研究)，2010，(22):45-46.

［8］朱俊福.税收政策与促进经济发展方式转变［J］.税务研究，2010，(11):83-84.