公共利益导向下政策终结的引擎设计——人员、组织、技术和文化层面的尝试

张丽珍

（中国人民大学，北京 100872）

公共利益导向下政策终结的引擎设计
——人员、组织、技术和文化层面的尝试

张丽珍

（中国人民大学，北京 100872）

作为治理工具之一的公共政策属于生态产品，是政策主体、政策客体、政策环境、政策目标和政策手段等相互作用的结果，上述任何一方的变化都会导致现有政策的过时或失效，从而诱发政策终结。但由于机构惯性等原因导致政策终结的落实遭遇诸多梗阻。因此，有必要以公共利益为导向，通过对人员、组织、技术、文化四个方面的革新来促进政策终结，具体体现在人员层面用有限理性突破完全理性，组织层面用学习型组织完善科层组织，技术层面用有机式模型取代机械式模型，文化层面用公务员精神超越官僚主义。

政策终结；有限理性；学习型组织；公务员精神；有机式模型

从系统论的角度看，政策是一个由政策主体、政策客体、政策环境、政策目标和政策手段所组成的系统，该系统中任何一方面的变化都可能诱发政策的终结。政策终结是指政策主体通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为［1］（p.217）。博得拉·斯通认为政策并不是永恒的真理，而是会被更好的政策所取代［2］。政策终结作为一种自觉“行为”，负荷着一定的伦理特质，具有“观念注入”或价值“先置倾向”，缺乏价值前导的政策终结是一种盲目行动，很难体现它的特定功能［3］。政策终结的首要价值是公共利益。公共利益是一种抽象性的存在物，它的内容（内涵）是不确定的，而且这种不确定性在现实的政治活动以及政府的行政活动中就是一个绕不开的困境［4］。为了方便研究从学理意义上说，公共利益基于这样一种思想，即公共利益应该最终提高公众福利而不是几个人的福利。公共政策作为服务公民，增进其福祉的有效方式却有着发挥作用的特定生态环境，一旦相应的生态环境发生变化，政策的价值就会降低甚至走向反面，这就必需及时终止，如户籍政策、拆迁政策、城镇医疗保险政策等。事实上，政策终结不仅是政策的结束，也是政策的开始。但由于政策主体心理上的抵触、机构的持续性、行政机关的联盟、利益团体的影响、终结政策的高昂成本等原因，政策终结很难实施。如果政策相关方能够以公共利益为价值取向和行动宗旨，那么政策终结的落实将指日可待。考夫曼在《时间、机会和组织》一书中否认政策终结过程中有模式，并且认为一些组织能够存续很长时间很大程度上是碰运气的［5］。笔者认为政策终结并非运气使然，而是一种政府的自觉行为。本文拟从人员、组织、技术、文化这四种关涉政策终结实施的主体、架构、思想和手段之维度进行尝试性分析。

至今，政策终结的相关文献主要集中在两个方面：一是政策终结的基础性知识。如概念、类型、作用、障碍等。二是一些具体案例的终结策略。这些研究很少涉及政策终结的整体性视角。对政策终结的整体路径进行思考能够避免细碎造成的伪适应性，增强对政策终结的宏观驾驭能力。任何一项政策的终结都离不开具体的价值导向、生动活泼的公务人员、学习能力较强的组织、先进的组织文化以及技术层面的辅助。

一、人员层面——有限理性突破完全理性

邓小平无比深刻地认识到，体制是和人分不开的，改革体制必须首先从人的身上找问题，让更合适的人来掌控体制［6］。而人在掌控体制中必须依赖各种信息，信息是选择和决策的根本依据。信息是组织行动的基本驱策力，因此期望通过信息组织及沟通过程可为特殊的团体解决问题。针对政策终结，需要做好在总体及个体层级上进行搜集、转换信息的工作。在个体层级上，决策者需要详细的信息规划具体行动、以完成系统的政策目标。而在总体层面上，要整合组织的政策相关信息，以求行动的一致性。行政决策者对个体和总体信息的探究，是持续不断学习的过程［7］（p.50）。

古典政治经济学认为，个人在特定环境下的策略选择取决于他如何考察并权衡各种不同策略的收益和成本及它们的可能结果。同时假设，计算收益和成本的个人是易犯错误的学习者，这就要采取适当的激励制度，因为在某些情况下，激励导致他们重复过去的错误，而在另外一些情况下，激励可以使他们很快有效地学习如何采取适当的决策。个人用于相互联系的规则能提高或恶化他们所获取信息的质量和类型，从而最终影响他们采取何种行动。通过整合信息形成一致性、诠释外部情境，类似于卢曼所提出的“创新性自我表达”模型，将其模拟政策终结组织及个人，可以用来说明组织及其个人之自我诠释，是信息创新、更新及再制的主要来源［7］（p.51）。在全球化、信息化和知识化的新形势下，社会文化因素对政策的影响强度空前加大，公共行政人员尤其是高层的行政人员应该保持足够开放性，动态的活力型的管理者应该居于组织高层。在过程导向的计划中，公共管理者的角色应该好比催化剂。由于有限理性的约束，公共管理者尤其是高层的主要任务是延长组织中那些看起来迈向创新的或者有明显效果的政策，停止那些看起来没有希望的政策，终结那些失效的、无效的政策。同时他还需要促进创造性行为的交互影响［8］（p.271）。

在政策终结实施中，我们必须用有限理性来代替公共选择理论中的完全信息和效用最大化假设。因为，信息搜集的成本是高昂的，而人类处理信息能力又是有限的，因而政策主体必须在一定时空条件下做出选择，常常以有关备选方案及其可能性的不完全信息为基础，出错是不可避免的。对政策终结存在抵触心理的主要有政策制定者、政策执行者和政策受益者三种团体。政策制定者不愿意承认在他们制定的政策是不必要的，更不愿意承认在制定过程中曾犯过错误；政策执行者不愿意接受自己付出的努力戛然终止；政策受益者不愿意享受的既得利益被取消。政策主体只要把握了人的有限理性这一客观性，当某项政策被实践证明失去了昔日的价值和功效，需要终结的时候，可以减缓内心的抵触；当被批评当初的决策是种失误乃至错误的时候，可以大胆承认过去的能力约束或者考虑不周，克服面子和心理障碍，支持政策终结。

二、组织层面——学习型组织完善科层组织

组织架构是推进政策终结的载体，它是保守还是开放、是革新还是僵化直接影响政策终结的进程和效率。西蒙认为组织设计是一个企图创造理性系统或人为化系统的有意识之活动。被称为“组织理论之父”的马克斯·韦伯提出的科层体制的价值和作用更是从其诞生之日起就在各类组织中独领风骚。然而，正如任何一枚硬币都有两面一样，科层体制的局限性随着历史的推进也浮出水面且日益暴露并让许多学者和实务者感知，继而，突破官僚制、摒弃官僚制、超越官僚制方面的著述层出不穷。时至今日，虽然科层组织的固有弊端已经暴露无遗，但仍旧没有一种组织理论能够彻底取而代之，这说明官僚制仍旧具有一定的适用性，我们可以通过其他组织理论来完善之。比尔说过官僚制是一种导向永久和持续的组织，特别的事情、人员和各种关系不断更换，但是组织在设计之初就是追求永久的［9］。传统官僚制中效率的逻辑残酷且系统地破坏了人的感情，使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。学习型组织作为20世纪末兴盛的组织理论被推上了历史的前沿阵地，因为其重视人的主动性、尊重人的发展需要、推崇学习的力量、主张人与组织的融合等内容，而部分地承担起完善官僚体制不足的使命，传统组织设计强调集权、理性、效率、效益等被分权、扁平、平等、主动、责任等价值所取代。学习型组织所呈现的是一种集体学习的过程，尤其是涉及不同层级的多元团体之多样化知识、权威及集体行动，可以增进政府知识包括政策知识。

法国学者利奥塔认为西方自20世纪50年代末进入后工业化年代后，“知识已成为首要生产力”，并具有“信息商品形式”，深刻地影响了发达国家的社会构成，甚至已成为“世界权力竞争”的最主要的赌注。学习型组织为不断的知识创新提供了组织环境，分权、扁平化发挥着很大作用。就分权而言，莫（Moe）与一般人们所持观点相反，认为分权实际上增加了道德危害的潜在可能性。工作和权力被授予基本单位，以便单位运用专业知识和生产能力实现组织目标，但是，基层单位利用自己的优势使用信息，这样，高层组织的目标则有可能实现不了。在中国的现实情境中，从中央到地方发挥作用的五级政府，受发展地方经济责任、干部考核压力等方面的约束，往往会根据本地情况变通甚至违背中央政策，利用空间距离和制度差异出台地方政策实现局部利益，追求短期绩效，而这些政策很多时候是难与中央政策兼容的，是需要终结，却又不会自动终结的政策。德利翁的政策终结模型中提到官僚机构的惯性阻碍政策终结的实施。尤其是不同机构配合执行某项政策的时候，如果要停止某项政策必须从外部施加很大力量才能做到，因为机构的惯性反对任何变化。同时机构具有动态适应性，会随着环境变化进行调适，甚至针对政策终结的措施来改变自己行为模式，或者改变策略、调整结构，延迟政策终结。而学习型组织强调组织与个人的共同发展、领导者的仆人、教师和设计师的角色都可以一定程度上消解上述莫的担心，同时可以打破官僚机构的价值中立、非人格化、照章办事等原则，将组织员工心智进行改变、通过团队学习、共同愿景、系统思考来实现组织的重建、将个人发展和组织发展，个人目标和组织目标结合，这样对政策终结意义就容易取得共识，及时促进政策终结和政策更新。

三、技术层面——有机式模型取代机械式模型

机械式模型假设待解决的问题可被良好界定，且系统足以从事近距离之外的干预即预防。这种模型可适用于建构良好及制式化的情境，但在不确定及动态情况下，则会将相关必要信息情报排除在外，以至于无法适时地响应与处理［7］（pp.46－47）。有机式系统模型是环境变迁复杂性和律动性增强的产物，这种模式思考问题的起点乃为一切都在变化中，没有一成不变的环境，也没有一成不变的组织，更没有一成不变的管理。科层制、高度分工、正式化和集权化的组织属于机械式模型；特殊式、适应式、低度分工、非正式化和分权化的组织属于有机式模型。政策的目标、政策的执行环境、政策执行可获得的资源等方面也是一种有机式的组合，处在复杂的互动中，因此需要关注这种动态属性，适时实施政策终结，唯有此政策价值才可发挥。

哈得罗·孔茨（Harold Koontz）从抽象到具体把计划分为一种层级体系：目的或使命、目标、战略、政策、程序、规则、方案以及预算。詹奇提出伦理是多层次的，计划也是多层次的。计划由于受时间和空间的双重约束，因此可分为策略层级计划、战略层级计划、政策层级计划、价值观层级计划。这四个层级的计划对应着四个层级的时间视野、逻辑基础、组织机制、管理者角色以及基本态度。从他们的分类中可以看出政策是计划的一种。公共政策作为公共治理的一种手段，为了实现治理的公共服务目标，需要和公共组织中其他层次的计划相协调和配合，时刻将自己置身于组织纵向的计划网络中与外界环境的横向交互中，也即政策有自己的生态系统。一旦生态系统中的要素发生变化，作为系统要素之一的公共政策也要适时调整，否则会影响系统运行。比如，目前我们建设“两型”社会，如果政策中提供的指导仍为效率优先、环境让位的方向，那势必妨碍“两型”社会的实现。有机式组织就是一种环境导向的组织形态，注重纵向和横向的合作。这种组织不再拘泥于固定的职责，而是根据系统需要不断调整职责，规则相对较少，喜欢非正式的沟通渠道，灵活性和弹性是这种组织最主要的特征。一些商业组织已经在实践这种组织，而以政府为主的公共部门由于其组织的公共性、社会性、权威性、公益性等决定了组织的机械式程度较高。但是公益性组织的属性又要求这些组织在政策制定和实施中要具备足够的回应性和敏感性，对变化了的系统要素保持动态的适应性，有机式组织可以满足这种需要。

四、文化层面——公务员精神超越官僚主义

现代社会的复杂性不仅仅表现在技术和功能上，而且更多地表现在价值和文化上。人在本质上是文化的，也就是具有自我意识的，人能够能动地认识世界并改造世界，正是从这个意义上说，文化是政策终结进程的基础和关键。

行政机构管理和执行政策时，所构成的行政文化与价值体系，代表管理者的价值文化［10］，也加强着组织文化。一般官僚机构中所体现的明确的管理目标、正式的管理机构、明确的权责分工、正式的程序与法规等都是具体官僚文化的体现。官僚和规范之间仅一步之遥，把握不好就有滑入官僚主义的嫌疑。《辞海》对“官僚主义”（bureaucratism）的解释是，脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如，不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行，不按客观规律办事，主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。赫尔曼（Herman R·van Gunsteren）提出对官僚的常见批评有：冷漠无情、回应不足、人文缺失、懒惰拖拉、行贿受贿、拉帮结派、权力饥渴、能力有限。他认为这些批评暗含着伦理责备，他们的行为被认为是不好的，错误的［11］。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。如何避免官僚主义，可以用公务员精神来形塑。

曾庆红同志曾在全国实施《公务员法》工作会议上把当代中国公务员精神概括为“32字四个方面”，即“热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公”，这构成了当代公务员应具有的多种品质的精神共同体。实际上，公务员精神是公务员政治素质、思想作风、职业素养、道德情操、精神风貌的集中反映。公务员精神的培育不仅需要把某种价值体系、行为和观念的准则灌输到公务员的个人意识当中，同时还体现在积极调动其主观能动性，自觉发挥自我调节和监督的作用，注重培养提高公务员为社会提供优质服务的理念。

拉斯韦尔认为，政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提。稳定的公共生活和繁荣的民主政治是以社会中多数人积极参与为前提的。比较现代化的基本结论是，和没有民主与自由的结果一样，太多的民主和自由同样不利于经济发展［13］。政策终结过程也必须有民众的参与，是有序的制度化的参与，而不是“太多”的民主参与。而且，民众本身是开放的、多元的，因此是能动的，从而具有普遍历史意义，即能够通过吸纳越来越多的异质力量，通过抗衡与冲突来发展［14］。一般在决策的时候，参与者可能不愿意支持纯粹自利的提案，他们唯恐表现出自私的倾向。不希望表现出自私或自利可能暗含着希望保持一致，并因此关心其他人的观点，并因此愿意考虑其他人的福利。公共讨论会培养一种更强烈的公平程序感。

爱因斯坦曾说过，问题的发现和系统阐述要比得到解答更为重要。解答可能仅仅是数学或实验技能问题，而突出问题的新角度，从新的角度去考虑老问题，则需要创造性的思考和想象。政策终结能否成为落实科学发展观、推进和谐社会实现的助推剂，价值选择首当其冲，而坚守公共利益取向则是重中之重。同时，一旦人员、组织、技术和文化这四个引擎被发动，政策终结将会给社会带来更多的公平、正义、幸福和效率。

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［责任编辑：刘琼莲］

D829.10

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1008－7168（2011）01－0074－04

2010－10－20

张丽珍（1981－），女，陕西眉县人，中国人民大学公共管理学院博士生，江苏淮阴师范学院教师。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.013