关于缓解乡镇财政困难的思考

福建省永春县财政局 王文烽

关于缓解乡镇财政困难的思考

福建省永春县财政局 王文烽

本文根据经济学相关理论，结合实际情况，对我国愈来愈严峻的乡镇财政困难问题进行了理论探讨，深入分析了乡镇财政困难的成因，笔者以从事基层财经工作多年的经验，在分析现有政策文献基础上提出了缓解乡镇财政困难的思路。

乡镇财政 困难 思考

乡镇财政是最基层的一级财政，担负着组织国家财政收入和管理乡镇自有资金的双重职责，是乡镇政府正常开展工作的“助推器”和“原动力”。财政收入的好坏、财政支出结构的优劣、财政保障力度的大小，直接影响乡镇政权稳定，经济发展与社会事业的进步。当前，乡镇存在的财政收支失衡、债务负担沉重、财政运转困难等问题成为制约乡镇经济发展的“瓶颈”。因此，如何解决好乡镇财政运行中的困难和问题，促进乡镇财政收入的根本好转，是乡镇党委、政府和财政部门面临的一项极为重要而紧迫的任务。现就缓解乡镇财政困难谈点看法。

一、当前乡镇财政面临的主要困难

(一)债务负担沉重，财政风险不断累积

乡镇财政债务主要来自两方面：一是欠上级财政部门的债务，主要包括国债转贷资金、世界银行及外国政府贷款和周转金；二是欠银行、企业和个人的债务，主要包括为兴办乡镇企业、公益事业等向金融系统及企业、个人的借款。截止2003年12月底，我县22个乡镇仅上级财政部门的债务规模就达4796万元，平均每个乡镇负债达218万元。

(二)财政收支失衡，财政赤字问题严重

乡镇财政的收支失衡，具体表现为收支缺口，在农村税费改革前，由于制度的不规范，还可通过税外收费、借债、甚至通过寅吃卯粮等制度外收入和不规范操作来维持。农村税费改革后，随着收费行为的规范，乡镇财政的增收空间越来越小，乡镇财政的收入唯有资源收益和企业收入，而各种支出呈刚性增长，收入难以保障支出，使得原来的收支失衡更加严重，财政赤字进一步扩大。

(三)刚性需求法定，财政运转压力大增

目前，以立法形式对财政投入作出刚性要求的法律法规越来越多，如教育、计划生育、政法综治、农业等对乡镇的法定支出都有明确规定。面对资金筹措艰难的乡镇财政，顾此失彼，根本无法按要求全部到位，一方面，投入不到位，工作难做；另一方面，资金有限，打肿脸撑门面，导致乡镇财政处于两难境地。

二、乡镇财政困难的成因

(一)事权财权划分不清晰

根据财政分权基本要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”。在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。但实际上，在我国各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的调整，支出规模也就压不下来，财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。

(二)转移支付制度不规范

在现行分税制体制下，中央与地方收入划分上没有根本性的变化，中央对地方的一般性转移支付规模小，而有指定用途且分配透明度不高的专项拨款有增无减，这种专项财政转移支付中央一般只出30%左右的资金，而剩下的资金缺口就要求地方政府来承担。如近几年的水利设施、中小学校舍改造、农村公路硬化等转移支付项目，这些项目一旦获批，乡镇财政的配套资金就得注入，在乡镇财政本就不宽裕的情况下，配套资金的投入无疑加剧了乡镇财政的窘境。

(三)乡镇财政体制不健全

省以下政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。中央与省级政府分税后，中央虽然留给省以下地方政府很多税种作为地方政府的固定收入，但这些税种中除营业税还算得上是主体税种外，其他税种不仅税基小、税源少，而且征收难度大、成本高，根本无法满足地方各项支出的需要。加之，省以下地方政府层级多，越是到基层，税源结构越不均衡，地区间收入差别越大，以致有的乡镇一级财政无税可分。

三、缓解乡镇财政困难的思路

(一)强化财源建设，摆脱财政困境

缓解基层财政困难的根本出路在于加强财源建设，开好财政的“源头活水”。在财源建设中应该从本地实际出发，实事求是，把握重点。一是要抓特色财源建设，尽量避免一哄而上，防止搞所谓的“大而全”和“小而全”；二是要正确定位产业选择，调整、优化财源结构，提升财源结构层次，跳出“工业产值高、资源破坏大、财政贡献低”的怪圈；三是既抓短期财源以解燃眉之急，又抓长期财源以增强财政后劲，实现财政可持续发展，要以科学发展观指导产业方向选择的财源培育，不断壮大地方财力。

(二)突出“两个盘活”，发挥资源优势

一是对乡镇集体企业闲置资产（包括土地、房屋、机械设备）通过拍卖、剥离、资产重组、承包经营、股份制改造等方式进行产权制度改革，充分盘活低效和闲置的存量资产，变“存量资产”为“帐面资金”。二是引进外资投资兴业，把土地、矿产、旅游、水电等资源推向市场，使资源充分利用，变“死资源”为“活财源”。

(三)深化体制改革，推进“镇财县管”

深化乡镇财政管理体制改革，进一步完善分税制财政体制，合理划分事权与财权。一是，按照建立公共财政的要求，继续完善“分税制”体制改革，按照“事权与财权对等,责、权、利相统一”的原则，科学界定县、乡两级事权，明确划分各级政府的事权，在事权划分的前提下，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相统一。二是，积极探索县对乡镇财政的管理，在坚持“三权”不变原则(预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变)的基础上，积极推进“镇财区管”的财政管理方式，实现县乡财政的 “预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。

(四)完善转移支付制度，保障财政平衡

一是中央财政要将基础教育、计划生育等纳入本级支出责任范畴，并建立扶持欠发达地区、贫困县、产粮大县以及农业发展的长效机制，逐年增加转移支付的补助份额。二是改进转移支付办法。将转移支付指标的测算方法变“基数法”为“因素法”，以克服随意性及不公平的弊端，使转移支付制度建立在科学合理的基础上。三是加大转移支付力度。省对县的转移支付，按照公平、公正、科学、规范的办法，统一计算分配到县。同时，县级财政在上级财政转移支付的基础上，再集中一定财力加大对经济发展较弱乡镇转移支付的力度，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各镇公共服务水平。

(五)健全绩效考评机制，强化财政监督

要建立科学规范的乡镇政府政绩考核评价体系。考评内容除各项经济指标等“显性政绩”外，更要将“隐性政绩”纳入考核体系，使考核指标逐步细化、量化、全面化，形成具体的考核指标，变软评价、印象评价为指标体系评价，破除“责任书”、“一票否决”的做法。要强化责任意识，实行责任追究制，对虚收虚支、假平衡真赤字，弄虚做假搞政绩的要追究责任；对因管理不善造成的严重违法违规和重大损失浪费问题，要依法追究有关人员的责任。

[1]谢国财.解决我国县乡财政困难问题的思考《中共福建省委党校学报》2006年第1期

[2]刘恩华.我国贫困乡镇财政困难的成因及对策研究《区域经济》2005年第6期

[3]龙泉市财政局课题组，关于缓解县、乡财政困难的几点思考《丽水研究》2005第1期

[4]赵云旗.《中国分税制财政体制研究》经济科学出版社 (2005-05出版)