低碳立法中的激励措施探究

宋寒亮

摘 要：在低碳经济的潮流中，低碳立法已成为大势所趋。在低碳立法的制度设计中，激励措施以其在市场经济和社会主义法治中特有的生命力而具有显著的优越性。结合国内立法现状，借鉴国外的相关经验，我国低碳立法的激励机制应着重从碳减排交易、征收碳税、税收优惠等方面加以建构。

关键词：低碳经济；低碳立法；激励措施

中图分类号：D922.604文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0085-03

近些年来，气候变化成为全社会普遍关注的重大全球性问题，低碳经济作为应对气候变化的重要途径已得到国际社会的普遍认同。在去年的“两会”上，吴邦国委员长特别强调指出應加强低碳立法工作，完善相关法律制度。在我国，低碳立法已是大势所趋。有了构想，具体制度的研究自然就成了下一步工作的重心。低碳经济的法律规范应该遵循怎样的立法指导思想，以及在此基础上制定出怎样的法律规则，决定了从“应然”到“实然”的法律效果。笔者认为，低碳立法应充分发挥激励机制的作用，以激励性措施为主，才能更好地保证法律的实施。

一、 激励措施的提出背景

对于“激励”的含义，由于其广泛应用性，在各学科间没有形成统一的观点，甚至在一个学科内部也存在一定程度的分歧。“激励”一词，本是心理学上的一个概念，是指激发人的动机的一个心理过程。经济学家曼昆将“激励”定义为“引起一个人做出某种行为的某种东西”。[1]7而在法学领域，作为研究法律激励功能典型模式的“行为规范说”则认为，激励(motivation)就是调动人的积极性,也就是主体追求行为目标的愿意程度,可以理解为激发动机、鼓励行为。[2]基于此，笔者从经济学与法学角度，为“激励措施”作如下定义：激励措施是指能够调动行为人的积极性，激励行为人从事某种行为的具体方法和规则。

按照经济学的理解，个人是具有“自利”的人性的，即在可能的情况下有占有他人财物或社会财富的本能冲动；至少，对于他人的财物或社会的财富是漠不关心的。以企业排污为例，企业生产产品产生出大量污染物并将其排放到环境中，此时，生产这些产品的社会成本就等于生产者的个人成本加上受到污染的不利影响的旁观者的成本，而社会收益等于个人收益减去社会所提供的排污环境的成本。这样一来，社会成本大于个人成本，个人收益大于社会收益，于是就产生了负外部性效应，以经济学中的“人的经济理性”理论观之，人们都会近乎本能地为了自己的利益而比较、选择和行动。在此基础上，经济学家提出了解决外部性问题的途径——外部性内在化。外部性内在化，是指通过改变激励使人们考虑到自己行为的外部效应。[1]214一般意义上讲经济学的激励问题，也就是消灭“外部性”的问题，或者说，是将“外部性”进行“内部化”的问题，即个人活动承担个人活动的成本，并享有个人活动的效益，不占外部的便宜，也不让外部占到便宜。[3]仍以企业排污为例，倘若将企业排污的成本计算在生产者个人成本之内，体现“污染者自负”原则，即使成本与收益处于平衡状态。这样，人人都主观上追求自己的利益，而在客观上则实现了整个社会利益的增加，从而通过个体的最优选择实现社会最优。

随着法治意识的不断增强，人们逐渐认识到，对于法律制度的安排，不仅仅要出于“管”的考虑，更要出于“激励”的考虑。而处于市场经济秩序下的经济法制，则需要更多地运用激励手段去引导人们从事相关活动。在低碳立法中，充分运用激励措施，调动人们的积极性，促使人们进行潜意识的“成本——效益”分析，从被动地承担责任到主动地履行职责，对于法律的实施具有十分重要的意义。作为激励机制的法律，由于其体现国家意志，具有普遍适用性和强制性，因此它对每个人、每一事件都具有强大的内在力量，其被使用的过程完全融入在人们的日常行为之中，体现出不可估量的指引作用。法律的最高境界正是在于，通过具有“强制力”的法律规则或规范，实现“非强制性”的法律激励，调整人们的行为，内部化人们行为的“外部性”，使个人利益与社会利益达到一致性，实现社会的和谐和发展。

二、我国环境资源立法中激励措施的现状分析及国外经验借鉴

激励措施在环境资源立法中占据着重要地位并发挥着重要作用，这在我国已有的法律文件中就有所体现。我国目前在许多关于环境资源的法律法规中都有关于制定激励政策、健全激励措施的规定，在《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁发展促进法》等法律中甚至用专章来规定激励措施，立法者对其关注程度可见一斑。但笔者认为，我国环境资源法律中关于激励措施的规定尚有不足，主要表现为以下几点：第一，制度体系不健全。我国在相关法律中规定了若干种激励措施，如税收优惠、财政补贴、价格政策、政府采购等，但是这些措施基本上都是利用宏观调控手段，用行政命令方式推行的，对利用市场机制进行激励的运用不足。而且，现有的一些激励措施互相独立，没有能够形成协调统一的制度体系。第二，可操作性不强。法律中有关激励措施多是使用“鼓励”、“应当”等词汇，法条往往用“具体办法由×××制定”收尾。这样造成对相关措施规定不够具体，不够细化，而“具体办法”的制定又往往不能跟上立法步伐，无法做到及时有效；且规定“具体办法”的法律文件立法层级较低，权威性不强。笔者认为，对于经济领域的鼓励性措施应尽可能做细化规定，本文之所以使用“激励措施”一词，而未用“激励机制”、“激励政策”等，正是基于此点考虑。第三，监督机制有待完善。经济法律领域中的鼓励性措施本身就具有很大的弹性，缺乏可操作性，而对于法律中规定的激励措施，又缺乏有效的监督机制，这样，法律在实施的过程中就很难得到有效的保障，致使相关法律规则形同虚设，缺乏应有的生命力。

“低碳经济”（Low Carbon Economy）一词最早正式出现于2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，而我国提出低碳经济也不过是近三四年的事情。经过这些年的发展，我国已经基本形成了关于低碳经济发展的总体思路，但是具体措施和制度还很不完善。而英国等一些发达国家在低碳经济发展以及低碳立法方面起步较早，经过多年的理论和实践探索，已经形成了一系列较为科学的政策和措施，包括一些行之有效的激励手段，值得我们借鉴。

国外促进节能减排所利用的激励措施主要有碳减排交易、征收碳税、税收优惠、财政补贴等。其中利用市场机制作为调整手段的碳减排交易制度较为有代表性，它是《京都议定书》引入的三个灵活机制之一。2002年4月，英国率先启动国内排放贸易机制，并成立了碳信用基金，以扶持创建低碳高效企业。[4]2008年韩国制定了一个框架性法案，以建立排放交易体系；澳大利亚的排放交易体系计划在2011年开始正式运转；新西兰为2008-2013年期间的减排设定了不同阶段的交易体系方案。[5]一些国家认为征收碳税是富有成效的政策手段。近几年，英国、美国、加拿大、德国、丹麦、挪威、瑞典等发达国家对燃烧产生二氧化碳的化石燃料开征国家碳税。在这方面，北欧国家的立法经验较为丰富。丹麦是世界最早征收碳税的国家，在1991年通过了征收碳税议案；随后，挪威、瑞典相继出台碳税法案。而英国则规定，对与政府签署自愿气候变化协议的企业，如果企业达到协议规定的能效或减排，将可减免80%的碳税。[6]税收优惠方面，美国规定可再生能源相关设备费用二至三成可用来抵税，可再生能源相关企业和个人还可享受到10%-40%额度不等的减税额度；[7]欧盟则规定对可再生能源不征收任何能源税，对个人投资的风电项目免征所得税等。财政补贴方面，丹麦在能源领域采取了一系列措施鼓励可再生能源进入市场，包括对“绿色”用电和近海风电的价格优惠，对生物质能发电进行财政补贴激励。加拿大自2007年起对节能型汽车的消费者提供1000-2000加元的补贴，促进二氧化碳减排。

三、 对我国低碳立法中具体激励措施的思考

实践证明，激励措施在促进节能减排的工作中发挥着重要作用，它在各国低碳立法中扮演着不可替代的角色。我国在进行低碳立法的过程中，应该有意识地参照国外成功的经验，并结合我国国情，制定出切实有效地激励措施。笔者认为，在众多的激励措施中，碳减排交易和税收措施最为重要，其他措施可辅之并用。

碳减排交易。自2008年开始，我国相继成立了上海环境能源所、北京环境交易所、天津排放权交易所。然而，目前这些交易所只能进行节能减排技术转让,不能进行真正的以配额为基础的碳减排交易。哥本哈根会议之后，伴随着对世界做出减排承诺，我国进入了低碳经济的高速发展期，国内碳交易市场的建立指日可待。立足本土，人们会很自然地想到自上世纪90年代引入的排污权交易。我国排污权交易制度经过十几年的实践，正在探索出一条适合中国特色的节能减排机制，并且已有不少成功的典型案例，如上海水污染物交易案、哈龙灭火器案等。[8]但是问题还是在于立法的不完善，我国目前还没有关于排污权交易的立法，有的也只是地方性的法规或规章，如《太原市二氧化硫排污交易管理办法》、《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》。因此，我国在碳减排交易方面的立法工作虽然有不少经验可资借鉴，但立足本土的现状、新形势新任务下的要求，依旧决定了我们在很多方面仍需摸着石头过河，开拓出一条属于自己的新道路。笔者认为，在我国建立碳减排交易制度，应着力解决以下几个问题：第一，总量目标的设置与配额的合理分配问题。“经核证的减排量”（CER）是碳减排交易的标的，也是该机制的核心所在，对其合理地进行分配至关重要。第二，碳排放检测系统的设置问题。碳减排交易对排放检测技术要求很高，排放量若得不到准确的检测与合理的评估，排放权就无法量化，当然也就不具有稀缺性。第三，对于交易主体的确定问题。在众多的市场主体中，哪些经济体应受该机制的约束，由谁决定，决定程序怎样，关乎实际交易中的公平公正。第四，管理权限的设立问题。对于碳减排交易的管理主体、管理范围、行使管理权程序的确定，将决定市场的公平交易可否得到有力保障。

征收碳税。碳税是环境税的一种，通过对汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品按其碳含量的比例来征税以实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2010年5月，国家发改委和财政部有关课题组发布了“中国碳税税制框架设计”的专题报告，提出了我国碳税制度的实施框架，并指出，我国碳税比较合适的推出时间是2012年前后。[9]这表明，征收碳税在我国已不再遥远，相关立法的制定和完善自然事不宜迟。征收碳税，当然最重要的还是立足本土，要以我国现在的经济发展水平为依据。首先，必须调整目前的税制结构，适当降低某些税种的税率。比如对于燃油税就不应再征收，或者在燃油税的税率基础上再增加一部分作为碳税的补充，否则在本来就很高的燃油税上再进行双重征税，显然不合理。其次，对于开征碳税后有可能出现的问题要做好充分准备。征收碳税必将引起一定程度的物价上涨，会影响消费，但同时也能避免企业盲目扩大产能，尤其会直接影响高耗能工业。再次，确保碳税的专款专用和公平分配。碳税必须取之于企业，用之于企业。[10]可以通过成立专项基金的方式，将收上来的钱专门用于对超额完成减排指标和使用节能减排技术的企业进行奖励，或者用于新能源、新技术的开发研究。[11]

税收优惠。关于税收优惠政策，我国在相关立法中有所体现，也取得了一定成效。但针对新形势下的新要求，仍需适时进行修改，使规则更为合理和细化，以更好地发挥激励作用。首先，进一步加大对企业的优惠力度。比如《企业所得税法》中关于“三免三减半”的规定，考虑到企业营运初期成本较高，收益较低，所以可以考虑从企业获利年度起享受“三免三减半”的优惠。其次，在对国家鼓励发展的产业、项目给予税收优惠的同时，对国家限制发展的产业则征收重税。比如通过税收优惠，鼓励进口先进的节能、节水、高效减排技术、设备和产品，对在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口征收重税。再次，通过税收优惠政策鼓励消费者购买节能产品。可以通过修改消费税、车辆购置税等鼓励消费者购买混合动力汽车、纯电动汽车等节能型车辆，以加速淘汰高耗能车型。

其他措施。碳减排交易和税收措施之外的其他激励措施，在不同的层次发挥着重要的作用，也应该同时完善，辅之并用。（1）财政补贴。财政补贴的作用体现在对节能产品的消费导向上，通过财政补贴，支持节能产品的推广和使用。2010年6月1日起开始执行的空调产品财政补贴新标准中对定速空调的补贴就大幅度削减，变频空调与定速空调的差价进一步缩小，同时“研究适时推广变频空调”，考虑今后增加对变频空调的财政补贴，引导消费者购买节能型空调产品。（2）强制政府采购节能产品。政府采购应当优先选购节能、节水、节材和有利于环保的产品。政府采购监督管理部门会同有关部门制定节能产品政府采购目录，应当优先列入取得节能产品认证证书的产品、设备。（3）拓宽融资渠道。对于节能减排项目的建设和技术开发，鼓励企业通过实行合同能源管理（EPC）等机制拓宽融资渠道；另外，通过相关立法，引导金融机构加大对低碳经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的低碳经济项目提供直接融资服务。（4）加强对节能减排技术和产品的知识产权保护。自主创新是企业实现节能减排技术改造的最主要途径，而对于新技术、新产品的知识产权保护则是保障和推进自主创新的重要环节。因此，加大对企业的知识产权保护，能够有效地激励企业通过自主创新实现节能减排目标。（5）落实绿色GDP的政绩考核目标。从政府官员层面而言，通过完善干部政绩考核办法，逐渐淡化传统GDP的考核标准，而代之以绿色GDP考核标准。

四、 余论：注重发挥各激励措施间的协同作用

低碳立法中的各种激励措施，从宏观到微观的各个层面、各个角度发挥着不同的作用。这些措施若能有效配合，注意发挥不同政策措施之间的协同作用，使其形成合力，功必倍之。

在我国的法律实施过程中，往往不注重不同部门之间的配合协调关系，各扫门前雪，无法使相关政策工具发挥应有的作用，其结果往往是“一加一小于二”，甚至于“小于一”。要改变这种局面，除了靠行政手段加大部门间的组织协同力度以外，最主要的还是要在制度设计上下功夫。英国低碳立法中规定了气候变化税、气候变化协议、排放贸易机制、碳基金等若干激励措施。这些措施相互配合，不同政策工具之间的关系非常紧密，形成了一个网状结构的有机整体，因而能产生出最佳效果。尽管中英两国国情不同，决定着低碳立法中采取的激勵措施不尽相同，但是这种在制度设计之初就考虑到措施间相互协同关系的思路是值得借鉴的。在一个制度最初进行设计的时候就应考虑到其日后实施的最佳办法与预期效果，因此，在立法中应尽可能审慎，做到周全，且不说“超常发挥”，至少确保“一加一等于二”，使其收到应有的成效。在激励措施应用过程中，处理好政府与企业、经营者与消费者等主体之间的关系，也是关乎到稳定和有效实施的重要因素。如何协调各方利益矛盾，如何适当引入中间力量，如何设定措施的监督保障机制，将是下一步立法工作的重心。

参考文献：

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[10]储昭根.低碳经济更是法治经济[J].环境经济,2009,(11).

[11]21世界经济报道.专家呼吁防止碳资产分配国进民退[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2010-3-22/169432.html.

[责任编辑：张亚茹]