生态环境政策工具的发展与选择策略

肖建华 游高端

摘 要：生态环境问题和生态环境治理已然是当今的全球性论题,如何通过生态环境治理有效地解决生态环境问题日益成为各国政府善治的标准。而生态环境政策工具的选择关系到生态环境治理的成败。生态环境政策工具经历了命令—控制型工具、基于市场的激励性工具、自愿性环境协议工具及基于公众参与的信息公开工具的发展演变。这些工具各有利弊,适合于不同的生态环境管理情境。生态环境政策工具的选择应从选择单一的政策工具走向政策工具的组合、从政策工具选择的政治非均衡走向政治均衡、从政策工具的移植走向政策工具的创新。

关键词：生态环境治理；政策工具；选择策略

中图分类号：X32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0037-03

生态环境政策工具是政府部门选择并确定的用来实施环境公共政策方案，解决生态环境问题，达到环境公共政策预期目的和目标的途径和手段。政策工具是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁，任何一项政策都是目标与工具的有机统一。戴维·奥斯本（David.Osborne）曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”[1] 彼得斯也认为：“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要。”[2] 生态环境问题和生态环境治理已然是当今的全球性论题,如何通过生态环境治理有效地解决生态环境问题日益成为各国政府善治的标准。而生态环境政策工具的选择关系到生态环境治理的成败。因此，探讨生态环境政策工具的发展演变，各种政策工具的利弊及其选择策略，显得十分重要。

一、生态环境政策工具的发展演变

生态环境政策工具经历了传统的“命令与控制”型政府管制工具、基于市场的激励性工具、自愿性环境协议工具以及基于公众参与的信息公开工具的演变过程。

1.“命令—控制”型工具。在20世纪初期，所有关于环境污染的问题都是由各国宪法中的妨害和侵权条款予以规范和处理的。在这一时期，污染源基本是确定的，明晰的产权边界使得污染责任的认定相对容易。当污染者对损害事实负有责任且损害后果能够被准确估计时，通过法律手段能够对环境污染源形成有效的约束作用。20世纪60年代末70年代初，世界上许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责。

随着环境污染程度的加剧，通过单纯的立法渐渐难以解决环境保护问题。因为在经济发展过程中，污染冲突中污染者和受害者之间不再是一一对应的关系，经常存在多个污染源，很难辨清谁应承担污染损害赔偿责任以及賠偿的具体数额。于是各国政府开始采取行政干预政策来解决环境污染冲突问题。

“命令与控制”型政府管制工具一般是政府选择法律或者行政的方法制定环境质量标准，限制或者禁止污染，违反者将受到法律制裁。政府可选用法规与禁令，以避免或限制有害活动的措施。[3] “命令与控制”型管制是一种在污染控制方面行之有效的工具，在环境治理的最终效果上，具有很强的确定性和可操作性。它在应付复杂的生态和技术风险方面具有一定的优势，比如,对于有毒废弃物的管理、保护生物多样性等。在这些方面，采用经济手段调节不是一个很好的选择。

“命令—控制”型的管制倾向于迫使每个厂商承担同样份额的污染控制负担,而不考虑相应的成本差异问题。这是“命令—控制”型环境管制的主要缺陷。“命令—控制”型管制还有一个重大缺陷就是趋于阻碍污染控制技术的发展。此类管制政策几乎不存在促使企业超越其控制目标的经济激励,并且技术标准和绩效标准都妨碍企业采用新技术。一个采用新技术的企业得到的回报是更严格的控制标准和控制绩效,而无法从投资中取得经济利益——除非它的竞争者为达到新的标准面临更大的困难。另外“命令—控制”型管制的规制者面对的信息问题是巨大的，它使得规制者只能在污染源之间作一粗略的区分（如，新厂商与老厂商）。在完整信息的情形下，这类问题会自动消失。然而，在信息不完整的现实世界里，要求环境规制者获得不同污染源的信息需要花费高昂的监督成本。

近年来随着人们环境意识的加强、生态环境问题的进一步突出以及政府功能定位的改变，“命令—控制”型管制在解决复杂的现代生态环境问题方面难以满足生态环境保护的更高要求，已暴露出愈来愈多的局限性。这些局限性本身为生态环境政策领域引入更多的经济手段、协议式工具或信息公开提供了良好的契机。但由于路径依赖,传统的“命令—控制”型环境管制工具在世界各国仍然是最主要的手段。

2.基于市场的激励性工具。20 世纪 20 年代初，英国著名经济学家庇古在《福利经济学》中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化。传统环境经济政策以“庇古手段”为理论基础，由政府给外部不经济确定一个合理的“负价格”，通过征税、取消补贴和押金制度等方式，使全部外部费用由制造污染的企业承担。排污收费政策通常以污染源产生的排污量作为确定“负价格”的基础，据以收取相应的税费。从经济理论的角度看，理性的污染者会使其污染控制的边际成本等于支出的排污税费。[4] 诺贝尔经济学奖获得者科斯认为，之所以出现外部性，主要是公有财产的产权不明晰。其具体表述是：假如交易成本为零，只要确立了私人产权，那么交易双方通过讨价还价的方法就能达到资源配置效率，即实现帕累托最优。科斯的产权途径提供了一种解决外部性问题的思路和方法。在1974年的开创性论文中，Weitszman对价格型工具（即税收和收费）①与数量型工具（即可交易排污许可或限额）的选择作了分析，因此也可将基于市场的激励性工具归并为排污收费和可交易排污许可两大类。

基于市场的激励性工具鼓励污染者以市场信号为导向进行决策,而不是通过政府制定明确的污染控制水平或方法来规范人们的行动。与“命令—控制”型的管制措施相比，这种机制最大的特征是能够促进污染防治技术的创新和扩散，在整体上形成低成本高效率的污染防治体系。[5] 环境经济学领域的大量理论和实证文献，对基于经济激励的规制工具和传统的“命令—控制” 型规制工具作了对比。Baumol和Oates（1971）对实施排污收费的结果与“命令—控制”型规制工具的结果做了对比，得出了排污收费具有明显的减污效率和刺激减污技术进步的优势。后来，他们又对实施可交易排污许可的结果和“命令—控制”型规制工具的结果做了对比，认为可交易排污也具有同排污收费一样的优势（Baumol and Oates,1988）。

理论和实践证明，基于市场的政策工具与“命令—控制”型管制相比，能以更低的费用实现相同的环境目标。这也就是各国政府在环境管理中越来越多地引入市场工具的主要原因。不过,基于市场的政策工具也并不是十全十美的,它的效果也不乏理想色彩,实际运行效果还需要通过更多的实践验证。同时它在实施过程中遇到了一系列障碍，主要是因为基于经济激励的规制工具在一定程度上还受到污染物质的特性、空间因素以及监督能力的限制。但不管怎样,基于市场的政策工具越来越受到重视,在许多国家正以不同的形式逐步得到实施，这是当今世界环境管制的一个潮流。

3.自愿性环境协议工具。20世纪70年代开始，命令—控制式规制方法和基于市场经济的方法作为主流环境工具在环境保护中发挥了重要作用，但随着时间的推移这两种政策工具不断凸现出其缺陷，因此，协议式环境管理措施的出现成为必然。[6] 自愿环境协议(VEAs)在各国有不同的名称，如契约(cotenant)、自愿协议(VAs)、自愿环境协议(VEAS)或环境伙伴(EP)等，这里统称自愿环境协议(VEAs)。自愿环境协议即企业、政府和(或)非盈利组织之间的一种非法定协议，它旨在改善环境质量或提高自然资源的有效利用(曾思育，2004)。大多数情况下，自愿协议等同于合同。目前，自愿性环境协议工具基本上归为三类：单边协议、公共自愿协议及谈判(协商)协议。

自愿环境协议以自愿方式执行管制,建立在企业与政府相互信任基础上,可以避免严厉执行的缺点,同时为企业和政府带来许多利益。管制者可以减缓资金预算下降的困扰,以更低的成本执行他们的要求。在这种方式下,管制者并不严格解释法律,惩罚企业的每一次违规。相反,他们给予企业一些管制豁免,激发企业服从管制的动力,使这些企业作出保证会努力通过自我控制环境行为和迅速报告及纠正违规来服从管制。因此,这一工具既消除了政府的监管成本,同时企业具有更大的灵活性采取更加合适自身情况的技术,因而产生更强的技术创新激励。但是,自愿性环境协议作为一项政策措施被采用，一直存在不少争议，其实施过程也暴露出许多问题和局限性：[7]协议的实施缺乏保障；给搭便车者留有空间；政府的责任减轻；协议谈判和履行过程缺乏公众参与；生态效益低；监测和追踪不足够；对竞争的潜在破坏性。因此，有批评者认为,一些宣称“自愿途径”成功的例子似乎都言过其实(Mazurek, 1999)。如果没有政府的强制作为后盾,自愿环境管制很可能流于形式或成为欺骗消费者的广告宣传。一些人甚至认为,这些所谓“自愿环境管制”成功的例子是“漂绿”(greenwash)的形式,而没有得到真正的证实。[8]

4.基于公众参与的信息公开工具。近年来,西方发达国家尤为注重环境治理中经济目标与环境目标技术目标、政府引导与企业和公众主动参与等的协调,许多沟通性、规劝性、志愿性的新途径、方式和手段不断涌现。[9] 依据公共事务治理新模式的市场化运作、主体多元化、治理网络化和层级化以及注重沟通与协调等特点,国外学者将环境治理的新工具分为三大类，[10]即基于市场的工具(market-based instruments, MBIs,如生态税和可交易的污染配额)、自愿性协议以及基于信息的手段(如生态标志、环境管理系统等)。

随着信息技术的发达，经济行为的透明度不断提高，环境信息手段的威慑力不断凸显。自愿协议性环境管理手段的产生正是建立在环境信息公开的基础上，可以说没有环境信息手段也不会有自愿协议性环境管理手段的产生。信息在环境管理中的作用对人们来说并不是一个新概念，因为无论强制手段还是经济手段的使用都离不开信息，政府依赖各种各样的信息来制定和实施环保政策。在过去若干年的环境管理实践中，人们认识到信息可以独立于政府、法规政策而通过社区和市场对环境保护起到激励作用。托马斯·思德纳指出,环境信息已经独立于其它的环境管理方法而成为一种新的环境管理手段,这是继环境管理的法律规制和基于市场的工具之后被称作环境政策制定的“第三波”。[11]190-193 基于信息的手段主要是通过信息披露( information disclosure)的方式进行环境管理,包括自愿性信息披露②和强制性信息披露。前者如生态标志(eco-labels)、环境管理体系③等；后者主要是政府强迫企业建立的公共环境信息披露制度,如环境会计信息披露制度等。

二、生态环境政策工具的选择策略

1.从选择单一的政策工具走向政策工具的组合。上述几种环境政策工具各有利弊。环境政策的制定并不是在命令—控制式工具和市场化工具之间进行简单的选择。由于现实生活状况的复杂性，因此总要在许多可取的特征和标准（如效率、分配效应、行政成本和政治上的可行性等）之间进行权衡。经济学家通常赞同税收和其他市场化工具，而律师和工程师则赞同规制，这样的争论很明显是不会有结果的。一个更有建设性的政策选择的方法是意识到有许多可用的工具，而且来自各种不同学科的理论可以帮助确定工具的选择和设计。[11]208-209 有学者指出，公共事务的新治理模式是在对旧模式进行批判的基础上发展起来的,但新模式不是对旧模式的完全替代,传统的科层式治理結构以及与之相适应的命令与控制型管理手段仍会继续存在,并将继续起着主导作用。环境领域也不例外。[9] 从环境治理新工具在欧盟及其成员国的应用实践来看,新工具的使用还没有出现一种明显的由规制型工具向治理新工具转变的趋势,也没有出现一种明显的放松规制的迹象。[12] 事实上,传统的规制型管理方式通常被用来作为推动新治理工具的手段。新工具并非一定要取代传统规制。从某种意义上讲,新工具的作用似乎是填补既有规制的缺陷,或者用来解决一些新的问题。可见，选择环境和自然资源保护方面的政策工具是一项复杂的任务，在许多情况下，需要同时追求几个目标，为了实现最佳效果，就需要把一系列政策工具结合起来使用。

2.从政策工具选择的政治非均衡走向政治均衡。D·J·卡安（Dirk Jan Kraan）在《政策工具选择的公共选择途径》（A Public Choice Approach to the Selection of Policy Instruments）中运用公共选择理论对政策工具的选择展开了实证分析。公共选择途径认为，在政策执行市场上，在选择工具时，执行机构和执行人员也会考虑这些工具的实施对自身利益的影响，对某些工具给予重视，而对其它工具给予歧视。需求偏好的多元化使得没有人可以保证执行机构和执行人员会有激励去选择那些能增进利益供给的政策工具，以达到作为整体的社会福利最大化。过度的理性可能趋向非理性。事实上，政策工具的选择并非纯粹的“目的—工具”理性选择，更多的是多元有限理性选择。[13]在政策执行中，政策工具的有效选择不是执行机构一厢情愿的事情，它必须努力争取目标群体的认可和支持。这是建立合法性的基础。环境规制选择中一个更有吸引力的模型是,相互竞争的利益代表通过政治过程来确定环境政策的内容和形式。这种利益代表之间政治影响的竞争具有一些重要的提高效率的特征,并能导致有经济效率的政治均衡,使有害的外部性内部化。[14]政策网络（Policy Networks Approach）途径也认为，政策工具的选择是政策网络中利益相关者之间互动、反复博弈和平衡的结果。工具的选择经常要在政策网络中不同的目标群体中分配利益和价值。不同的政策工具会对目标群体产生不同甚至相反的影响，主要的工具选择一般反映了社会中不同利益群体所持有的相互冲突的价值观。

要实现政策工具选择的政治均衡，政策工具选择的民主过程必不可少。达尔认为，民主的政治过程应该是使所有要受某决策所影响的人能够具有有效的机会来参与政治过程，并且有平等的权利选择议题和控制议程；民主程序同时要求一种“开明的了解”(enlightened understanding)：须让公民有充分的信息和良好理性，对有争议的利益或共同的事务，做出清晰的理解。[15] 可见，只有确立公民的平等参与权，各种利益集团才能够充分表达其不同的利益诉求，建立各种利益平衡、寻求利益共存或利益妥协的方式和途径。

3.从政策工具的移植走向政策工具的创新。发展中国家在选择生态环境政策工具时要注重“本土化”和政策工具创新。近些年，中国国家环保总局采取区域限批等“杀手锏”将行政手段运用到极限。但持续不断的环境事件和疲于奔命的环保风暴都表明，即使将行政性手段发挥到极致也难以有效治理积累已久的环境问题。在2007年夏天推出“区域限批”时，环保总局副局长潘岳就已经明确表态：“传统的依赖行政手段的环境管理方式已经不能够解决问题，中国的环境问题需要新的思路，就是融合行政手段、市场力量和公民参与的综合手段。”[16]随着人们环境意识的增强、市场机制的逐步完善、生态环境问题的进一步突出以及政府功能定位的改变，“命令—控制”型管制在解决我国复杂的现代生态环境问题方面难以满足生态环境保护的更高要求，已暴露出愈来愈多的局限性。这些局限性本身为生态环境政策领域引入更多的经济手段、协议式工具或信息公开提供了契机。

目前许多发展中国家的环境保护部门对以经济激励为基础的规制工具表现出了浓厚的兴趣。但是，我们必须认识到，如果没有经济、法律和技术上的制度能力，以及一个合适的社会环境的支持，无论基于经济激励的规制工具或其他规制工具都将难有作为。而这些能力在发展中国家通常是十分有限的。因此，为了达到保护环境的目的，基于经济激励的规制工具和其他规制工具，都必须与现有的社会情况和制度相匹配，而且在应用它们的同时也必须进行制度能力建设。[17] 在发展中国家，进行监督、获取技术和信贷是非常困难的，政策制定过程中关键还是要避免对抗，鼓励合作和参与。发展中国家的经历也表明，当政府给企业提供了相关的建议，并给予它们足够的时间来进行灵活调整时，这些溫和的经济或信息政策可能是比较有效的。采用大量的收费或禁止政策将会导致对抗和欺诈行为。相反，少量的收费加上政府的帮助和信息公布，将会促使人们自觉地进行减污方面的努力。

注释：

①“排污税”和“排污费”在一般文献中是不加区分地交叉使用的。本文采用这一通常做法。

②自愿性信息披露同时也属于自愿性环境协议工具。

③环境管理体系主要包括欧洲的环境管理和审计系统(Environmental management systems, EMAS)以及国际组织的ISO14000系列两大类。虽然这两大体系有一定区别,但它们都要求企业提供有关它们生产活动环境影响的审计报告,并建立内部管理系统以便监测,同时需要说明在哪些地方降低了环境影响。此外,还要求利益相关者陈述其环境行为。作为补偿,这些企业被一些国际上有资格和权威的机构来认证,认证的资格信息可以使用在他们的报告或产品上,虽然两种环境管理体系都是自愿的,但在一些环境意识比较高的国家,企业往往也被迫参加这些计划。

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[责任编缉：孙 巍]