社会转型期政府执行力问题探讨

汤金洲

摘 要：政府执行力的提高是构建和谐社会的关键，执行力建设是一项系统工程。在当前我国复杂的社会变革背景下，提高政府执行力应从执行的主体、客体、制度、资源、环境等有机整合出发，树立科学的执行理念，培育综合执行能力。

关键词：政府执行力；社会变革；依法执政；和谐社会

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0028-04

政府执行力是政府组织履行职能、行使公权力的根本，是政府组织战略方向和“战术行为”实施到位的基石，也是政府提高自身存在合法性的重要前提。政府无论多么科学的决策目标与管理目标，缺乏执行力，则无法落到实处，政府的公共性与服务性也无从谈起。在我国经济社会转型发展的进程中，如何把国家和上级的战略落实下去，如何使法律法规“令行禁止”，改变当前相当程度的“有令不行，有禁不止”现象，是我国改革和建设进入攻坚时期直接影响各项预期目标顺利实现的重要问题。这也正是提高政府执行力所要解决的问题。

一、政府执行力的内涵

政府执行力是“政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案,并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制,从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。”[1]简而言之，就是完成任务并把事情做好的能力。这是一个系统化的过程，包括对目标和方法的确定，过程的控制、协调以及责任的具体落实。

政府执行力由执行主体、客体资源、执行制度以及执行环境等构成。政府执行力各构成要素之间是否协调平衡,能否形成综合效应力，是形成政府执行力能力强弱的关键。当前我国正处于社会转型时期，面临诸多矛盾和困难，各级政府的执行能力在此背景下就显得尤为重要和关键。执行力所包含的基本问题，不是简单地执行上级命令、要求、政策等的能力、意志、时效、结果等维度的问题，不是上下级之间简单的线性关系。表面上看起来执行力是上下级之间的单向度贯彻落实的问题，但在现实社会中，执行力在其活动流程中往往会受到来自各个方面的、错综复杂的、众多因素的制约。特别是在社会利益阶层日益细化，社会组织结构不断扩大，政治、经济、文化、科技等信息纷杂的情况下，我们必须把执行力问题置于复杂的社会大系统中，才能比较全面和客观地予以观察和探讨。

政府执行力是政府运作过程中的一个子系统，提升政府执行力,有利于执政党政策的贯彻执行和社会主义和谐社会的构建；有利于树立政府公信力和提高政府竞争力；有利于我国深化行政管理体制改革和转变政府职能。[2]

二、社会转型期政府执行力遇到的挑战

当前我国社会正处在全面而深刻的转型期：经济体制从计划经济体制向市场经济体制转变，经济结构的转型,促使社会整体结构转换, 与社会结构秩序转型相伴随的,是社会运行机制转轨、利益调整和观念转变等,政治体制运作模式适应经济和社会变化作相应的转型，社会主义政治民主化不断拓展。这样一场大规模的深刻的社会转型，势必会导致多种价值的分歧与整合，以及多种社会理念的冲突与协调。在社会结构变迁过程中，各级政府执行力面临诸多挑战。

1.复杂的政治经济形势增加了执行力的难度

随着我国经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整、思想理念的变化，当前政治经济形势极为复杂，大大增强了执行力的难度。表现在：一是我国日趋多元化的经济主体为了各自利益，相互博弈、分散决策，大大增加了经济运行和经济形势的复杂性。一些政府部门和地方政府为了保护地方及局部利益，不顾大局，没有认真贯彻执行中央的宏观调控政策，致使经济生活中存在的经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源浪费和环境污染等问题不能得到有效解决。[3]二是我国正在由计划经济结构向市场经济结构转型，社会主义市场经济坚持以公有制为主体，以实现共同富裕为根本目标，因此国家必须实行强有力的宏观调控。[4]而我国社会主义市场经济体制正处在初步建立、尚不完善的历史阶段，政府与市场的关系尚未理顺，一些部门职能不明晰，责任不明确，政府职能缺位、越位和错位现象依然存在，不作为、乱作为导致资源内耗、责任真空等问题突出存在，在很大程度上影响了政府执行力的发挥与落实。[5]三是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济结构转型极不平衡，二元结构问题突出。不同地区、不同部门根据自身的条件和所处的环境，基于自身发展的需要，在面对同样的宏观经济环境和宏观调控政策时，其认识反差较大，势必增加了正确分析判断形势的难度，进而影响执行力。四是改革开放以来，我国逐步形成全方位的对外开放格局，正由封闭半封闭社会向全方位开放型社会转型。目前的国际经济与国内经济相互联系、相互影响，无论在广度还是深度上都大大超过了以往，我国的政策调整不仅关乎国内经济形势和经济运行，而且越来越受国际关注并影响到国际市场，因此，在制定、贯彻执行相关政策的过程中，不仅要考虑到国际环境变化对我国经济的影响，还要应对发达国家遏制我国发展、转嫁其国内危机的意图。

无论是从深层次还是从长远看，经济形势的复杂性都不是短期现象，而呈现出常态化。特别是当前我国已经进入“黄金发展期”和“矛盾凸显期”交织阶段，遇到的问题和矛盾纷繁复杂，且这种复杂性日益加深，增加了科学分析经济形势的难度，进而加大了执行政策的难度。[6]

2.“利益集团”的渗透影响了执行力的作用方向

转型期的中国一些有着共同政治目的、经济利益、社会背景的团体和个人为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成的同盟，具有垄断性、排他性和狭隘性的特点。强势利益集团为了实现自身利益，不惜破坏公平正义、社会和谐，它们甚至能够在某种程度上“虏获”政府而获得具有明显利益倾向性的政策，掠夺和损害别人特别是广大人民的利益。具体表现为利益集团或通过贿赂买通、说服相关决策者；或借助个人关系网络，求助于“精英人物”，直接有效地接近、影响相关决策者，甚至直接参与制定政策决策；或是借助媒体呼吁，争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，通过舆论间接向政府施加压力；或者采取集体上访，非法举行集会游行，示威，冲击党政机关等施压性集体行动，对相关决策者形成强大压力；或通过民主选举等合法程序，参与或操纵选举，从而参与地方的政治博弈；或利用既定的规则、惯例或直接诉诸法律，总之，利益集团通过各种途径和手段，在政府部门及一些官员中寻找代理人，与一些党政部门负责人、执法机关人员结成“利益同盟”，进而影响执行力的作用方向。

3.腐败现象弱化了政府执行力的社会基础

腐败，是指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权力蜕变现象，也是指国家公务人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。腐败现象既危及和破坏我国法律的权威性和有效实施，又破坏了社会主义的经济基础，也严重弱化了政府执行力的社会基础。尤其受享乐主义思想的腐蚀，少数党员、干部腐化堕落，为了达到追求享乐的目的，不惜出卖人格、出卖党性，大肆索贿受贿，把人民赋予的权力作为捞取个人钱财的资本；不顾党中央的三令五申，不顾人民群众的利益，千方百计钻国家政策的空子，以满足个人的私欲；他们利用职权攫取钱财，追求腐朽的生活方式，讲排场、摆阔气，公款请客送礼，吃喝玩乐、挥霍浪费，使奢侈风蔓延，损害了党的形象，破坏了党群关系，严重败坏了党风和社会风气；他们不择手段地谋取私利，肆意挥霍浪费，坑国害民，给国家造成巨大的经济损失，严重扰乱了经济秩序，破坏了经济环境。凡此种种，在社会上造成了极坏的影响，导致政府执行力的社会基础不断弱化。

三、提高政府执行力的对策建议

政府执行力是政府组织结构的综合表现，政府组织结构的完善与否、合理与否、高效与否，取决于它能否将其自身条件、执行的客体状况、执行的环境特点、可供利用的资源整合在一起，得到好的执行绩效。这就要求我们变革和创新政府管理理念，合理界定政府的职能边界，变无限的全能政府为有限的负责任的服务型政府；大力开掘执行资源，培育执行主体，提升公职人员的执行素质。

1.树立科学的执行理念

（1）树立科学的发展观。树立科学的发展观，就是要用科学发展观武装头脑，解放思想，指导实践，推动工作。用科学发展观解放思想，就是要用求实精神来思考、长远眼光来谋划、全局意识来统筹、科学态度来推进，解决思想上、工作中不符合、不适应科学发展观要求的问题。用科学发展观指导实践，推动工作，就是要求各级行政部门及行政执行人员在贯彻执行党的方针和政策过程中，树立“以民为本”的行政价值观，牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，强化执行意识，在具体的实践和工作中，做到一切从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚决摒弃“数字”工程、“面子”工程、“政绩”工程、“亮点”项目等不顾实际、搞“花架子”的做法。不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，保障人民的政治、经济和文化权益。把人民利益放在第一位，重视民生，关注民生，为解决民生问题提供制度保障，牢牢记住以人为本是我们一切工作的出发点和落脚点。

（2）树立公平、正义的理念。公平正义是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。树立公平正义的理念，首先，要将作为规则和秩序的外在正义内化为自身的品德修养，使其成为执行主体的一种政治品德。形成个体德性意义上的正直和自觉遵守正义的能力，即从内心尊重正义，努力成为具有正义品质的人。反映在施政行为上就是要按照一定的社会标准、正当的秩序合理地待人处事，处理事情公平公正，在公共领域不谋私利，面对公私利益冲突时，始终把人民、党和国家的利益放到首位，乃至牺牲个人私利而服从人民、党和国家的利益。其次，“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安全团结。”通过各种渠道、采用各种方法，提高全体公民的文化、道德、法制等方面的素质，使人们有渴求公平正义的意识、参与公平正义的能力和依法追求公平正义的行为，调动全社会的力量，长期不懈的努力构建一个公平正义的社会。

（3）树立行政伦理的理念。行政伦理是一个包含有道德以及制度化存在的伦理和价值观念等内容的具有一定结构的复杂系统，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。树立行政伦理的理念，就是要求行政主体明确自身在行政管理领域中的角色定位，明了并严格遵循在公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式。首先，执行主体要将公共行政价值观内化为自己的行为目标，把制度规范和道德约束有机结合起来，养成积极进取、勤恳乐观的工作态度；在追求个人美德的同时，还应该追求行使公共行政职权所必须具备的勇气和公正的品德，自觉增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为；遵守行政职业道德，维护公共利益、遵守法律法规、忠于国家利益、勤勉负责。其次，执行主体要摆正与人民群众的关系，制定合理公正的程序规定，为公共权力的授权者即民众服务；构建人与人之间、部门与部门之间和谐的信任关系，维持和增进政府与社会之间的信任关系，最大限度地降低行政活动的运行成本，使行政任务得以顺利完成；将公共责任与民主原则结合起来，体现出人民的意志，基于正义价值追求最大限度地增进公共利益，做到社会利益和社会负担的合理分配，使行政符合公平正义原则。[7]

2.深化行政管理体制改革，转变政府职能

（1）明确政府定位，建设服务型政府。政府职能的缺位、越位和错位使政府管了那些“管不了的事”、“不该管的事”，更由于政府与市场的关系没有理顺，界限模糊，以至于利益纠葛不清，为广泛的钱权交易埋下祸根，严重地影响了政府的执行力以及政府在人民群众心目中的形象和地位。为此，党在十七大报告中明确指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用。首先，明确政府职能分工，实现政府职责法定化。按照党在十六大报告中提出的，政府的职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的总要求，实现政府职能的转变和定位。其次，正确处理好政府与市场的关系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开。政企分开，政府权力下放，使政府一些实权部门的既得利益丧失，也就割断了钱权交易的纽带，去除了腐败滋生的温床，使政府依法履行市场监管职能，公平、有效地进行市场管理。最后，以立法的形式构建政府与社会组织中介之间的关系，规范行政行为，加强行政执法部门建设，加强对行业组织和中介机构的引导和规范，减少政府对微观经济运行的干预，使政府成为行为规范、廉洁高效、执行有力的服务型政府。

（2）加强政府自身建设，构建阳光型政府。转变政府职能，加快推进行政体制改革，就是要让权力在阳光下运行，通过征求意见、民意测验、专家咨询、意见反馈等途径，把决策的过程公之于众；通过科学决策，确保政通人和，从而提高政府的执行力。首先，政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架，完善相应的配套体制、机制和必要的组织架构，使政府公共行政过程公开透明化。其次，严格按法定程序实行行政公开，建设畅通的行政信息公开渠道，扩大政府信息公开范围，切实保障广大公民的知情权、参与权、监督权等基本权利，保证相关公共政策的公正制定和实施，防止权力暗箱运行，与特定的利益集团结合而损害广大公民和社会的利益，从根源上预防和治理腐败。最后，进一步完善相关法律法规，对政府信息公开的义务、具体范围、程序以及法律责任等做出明确的规定，加快我国政府信息公开的步伐，促进行政机关工作作风的转变，提高依法行政的能力。

（3）推进依法行政，建设法制政府。建设法治政府，是现代政治文明的重要标志，是行政体制改革的重要组成部分。马克思认为，法律是政治意志的体现，执政党可以主导、控制立法，但一旦法律产生以后，政治就要休止了。司法是社会正义的最后一道防线，加强法治政府建设，避免司法政治化，才能避免有权有势的人通过权力、金钱，或者是普通公民通过抗议、游行、自杀等过激行为逃避司法程序。依法行政，要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。法治政府建设，首先要提高对建设法治政府重要性、紧迫性的认识，健全推进依法行政的体制和机制，加强程序制度建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，改进和创新行政执法方式，加强执法评议考核，确保严格规范、公正文明执法。其次是强化对行政权力的监督和制约，强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，促使行政机关工作人员严格依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败。最后要加强法制机构和队伍建设，严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。

3.大力培养公务人员的执行能力

在政府执行力诸多构成要素中，执行主体是执行活动的重要要素和执行力量的重要来源,是决定执行力强弱的核心因素。因此，采取积极措施，培育和提高执行人员素质是提高政府执行力的关键途径。

（1）统筹协调能力。首先要培养执行主体驾驭全局、解决具体问题的能力。通过系统、全面的学习，不断增强对客观规律的认识和把握，准确把握事物发展的新趋势，以开放的视野，找准谋划发展、推动发展的关节点和切入点，科学谋划出既适应发展形势、又符合方针政策、更立足发展实际的工作思路，增强运用科学的世界观和方式论解决具体问题的能力。其次要有从整体出发统筹、协调各种不同的社会价值的能力。要善于从政策取向上抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，科学决策、民主决策、依法决策。要正确反映并妥善处理不同阶层、不同方面群众的利益，特别是要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实关注民生问题。要增强妥善处理新形势下人民内部利益矛盾的本领，善于运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，进一步建立健全处理人民内部矛盾的工作机制和社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结，促进社会和谐。

（2）危机处理能力。首先要培养应对复杂情况、解决应急事件、化解社会危机的能力。亦即正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，不断提高应对复杂局面的能力。目前，我国处于社会转型阶段，既面临“黄金发展期”，又面临“矛盾凸显期”。随着经济的快速发展，各种社会矛盾也日益突出，成为引发社会危机、威胁社会稳定的重要因素。要正视、重视建立社会危机的监测、预警等机制，冷静分析，认真对待，快速反应，积极应对，以妥善化解社会危机，最大限度减少危害，实现国家和社会的科学发展。同时还要具备集成各种社会力量、调动各种社会资源的能力。社会主义和谐社会的建立要靠全党全社会共同努力，需要集成各种社会力量、调动各种社会资源。因此，组织协调能力是提高执行力的内容之一。它强调对工作任务进行结构分解，对资源进行合理配置，有效地处理组织关系和人际关系，同时控制、激励和协调群体活动过程，使之相互融合，从而实现组织目标。具体在工作中，就是要坚持党的群众路线，密切联系群众，善于做群众工作，深入到群众中去倾听群众呼声，关心群众疾苦；深入基层，以群众关心的热点和难点问题为工作重点，运用说服教育、示范引导和提供服务等方法，把群众工作做深、做细、做实，最大限度地调动人民群众的积极性，激励群众共同前进。

（3）知行合一能力。即要培养行政执行人员将先进的社会理念、政治理念、文化理念、经济理念转化为政策和实际行动的能力。学习、研究理论，探索、掌握事物运行的客观规律，培养系统、辩证的思维能力，形成独到的管理理念，从而能够针对客观环境，优化资源配置，采取有效的方法和手段，创造最大的经济和社会效益。毛泽东同志曾指出，真正的理论在世界上只有一种，就是从客观实际抽出来又在客观实际中得到了证明的理论，没有任何别的东西可以称得起我们所讲的理论。在实际工作中，行政执行人员只有将理论与实践有机地结合起来，才能对工作起到促进作用。通过学习先进理论，并与实践工作相结合，让理论指导实践，以实践来验证理论，才能行之有效、创造性地开展好本职工作。

参考文献：

[1]莫勇波.政府执行力刍议[J].上海大学学报(社会科学版),2005,(5).

[2]黄玲，殷开达.近年我国政府执行力研究综述[J].福建论坛(社科教育版)，2010,（6）.

[3]唐铁汉.努力提高行政执行力[J].中国行政管理，2007，（10）.

[4]杨森.中国社会转型的特殊性分析[J].甘肃社会科学,2003,(1).

[5]张一鸣.我国政府执行力现状及提升对策研究[J].萍乡高等专科学校学报，2008，（1）.

[6]马凯.提高新形势下科学分析判断经济形势的能力[J].国家行政学院学报，2010,(2).

[7]行政伦理[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/546758.htm?fr=ala0_1_1.

[责任编辑：宇 辉]