论新世纪的“一号文件”与农民增收

彭 腾

(湖南第一师范学院,湖南长沙 410205)

论新世纪的“一号文件”与农民增收

彭 腾

(湖南第一师范学院,湖南长沙 410205)

为促进农民增收,党中央和国务院在新世纪连续七年出台 “一号文件”聚焦“三农”。“一号文件”以其导向的鲜明性和权威性,产生了良好的政策效应,为农民增收创造了有利条件。然而,农民增收的艰难性要求“一号文件”寻求制度突破,实现财税制度、农产品价格制度、户籍制度和土地产权制度的创新。

一号文件;农民增收;政策效应;制度创新

十一届三中全会以后,为改革传统体制,党中央和国务院选择以 “三农”为突破口,从 1982年开始连续发布五个 “一号文件”,实现了我国农业的快速发展和农民收入的持续增长,为整个经济体制改革奠定了坚实的基础。改革在艰难中前行,“三农”在曲折中发展。进入新世纪,“三农”问题再次突显,成为全面建设小康社会的制约瓶颈,于是党中央和国务院再次高度关注,从 2004年起连续 7年发布 “一号文件”聚焦 “三农”,有力地促进了农业发展、农村进步和农民增收。尽管 “一号文件”对农民增收产生了良好的政策效应,但是由于历史和现实的复杂性,农民增收问题依然严峻。

一、“一号文件”的根本宗旨是促进农民增收

农民增收问题,既是一个经济问题,也是一个政治问题。这是因为,首先,农民增收关系着社会主义制度的巩固。我国人民民主专政的政权基础是工农联盟。城乡和谐发展,工农共同富裕,是巩固政权的前提。历史地看,是农民的鲜血和生命,成就中国革命,成就了中华人民共和国和社会主义制度;是农民的智慧与胆识,开启了中国改革之门,夯实了现代化的基础。如果农民收入不能随着经济发展而增长,在日益扩大的城乡收入差距中,工农联盟的政权基础就不能得以巩固。其次,农民增收关系着全面小康社会的建设。我国社会主义的理想,从长远来说是最终达到共同富裕,从中期来说是要实现惠及十几亿人口的全面小康。没有农民的小康,就不会有社会的全面小康。如果社会生产力的发展所带来的财富和文明成果,仅仅给少数人或部分人带来福利,而大多数人特别是为我国的改革和发展做出了巨大牺牲和贡献的农民,收入不能增长或增长缓慢,则与“全面小康”的目标相违,实际上也会危及“建设”全面小康社会的速度和效率。再次,农民增收关系着经济持续发展目标的实现。长期以来,我国居民的消费率明显偏低,制约了经济发展方式的转变,不利于经济的可持续发展。而我国居民消费不足的关键在于广大的农村居民消费能力明显不足。如果农民收入不能持续快速增长,要从根本上启动消费,实现经济发展方式的转变是不可能的。

改革开放给经济注入了巨大的活力,也给农民增收带来了前所未有的契机。特别是改革开放之初,家庭联产承包责任制的制度创新和中央 “一号文件”的政策支持,极大地激发了农村经济的活力,农民收入快速增长。据统计,1979年至 1984年农民收入年均增长高达 15.6%,城乡收入差距从 1978年2.36∶1缩小到 1985年 1.37∶1[1](见表 1)。遗憾的是这种良好态势没有得到延续,之所以如此,是因为农村经济体制改革取得历史性突破后,党和政府把改革的重心转向到城市经济体制改革,加之城市经济体制改革的复杂性和艰巨性需要集中精力,政策自然倾斜于城市经济体制改革。经济发展需要均衡推进,农村和城市的经济体制改革需要齐头并进,这是无可厚非的。但是,我们在这一进程中,忽略了农村改革的深化发展,甚至农民利益被边缘化,结果出现农业增产不增收的现象。1989年我国粮食总产量比上年增长 3.4%,达到历史最高水平,而农民实际纯收入却比上年减少 1.6%。1990年农民向社会出售的粮棉油比上年增长 15.3%、23.7%和23.5%,而农民的人均实际纯收入却只增长 1.8%。尽管后来这一状况有所改善,但是农民收入增长仍然问题突出。一是农民收入长期增长乏力。农民收入年均实际增长,1989-1991年为 1.9%,1992-1996年为 5.8%,1997-2003年为 4%。二是纯农户增收艰难。由于一些农产品市场的供过于求,价格下跌,致使来自农业的收入减少,以粮食生产为主的纯农户的增收特别艰难。1997年,农民人均来自农业的纯收入为 1268元,从 1998年到 2003年,农民来自农业的纯收入连续 6年低于这一水平。三是城乡收入差距不断扩大。自城市经济体制改革伊始,城乡居民收入差距就不断扩大,1995年是1.37∶1,1990年也只有 2.02∶1,到 2003年时却扩大到 3.23∶1。[1]

为改变这一格局,党中央和国务院按照科学发展观要求,从 2004年开始连续 7年发布 “一号文件”(见表 1)聚焦 “三农”。虽然每年的文件主题不同,主要内容也有差异,但其根本宗旨只有一个,就是引导农业和农村的发展,改变农民比较利益偏低的问题,最终实现农民收入持续增长。

表1 2004-2010年的 “一号文件”

二、“一号文件”对促进农民增收的政策效应

党中央和国务院在新世纪发布 “一号文件”以来,有力地促进了我国农民增收。自 2004年开始,农村居民人均纯收入实际增长率都在 6%以上,年均达到 7.73%,这一速率高于除 1979-1984年外的改革开放的任何时期。农民增收速度加快,致使城乡居民收入增长率比逐年缩小,由 2003年 2.09∶1下降到 2009年 1.15∶1(见表 2)。近些年来,农民收入的增长得力于“一号文件”的政策支持。虽然“一号文件”本身不能直接增加农民收入,但其导向的鲜明性和权威性,必然导致惠农政策力度加大,流向“三农”的资源增加,为农民增收创造了有利的条件。

表2 2000-2009年城乡居民收入及增长率

1、减轻了农民税费负担

农民负担减轻,主要表现在两个方面:一是赋税负担的减轻。2004年开始在全国降低农业税税率,2005年 28个省 (区、市)免征农业税,2006年在全国范围内取消农业税,结束了在中国历史上延续 2600年的 “皇粮国税”。2000-2007年,农村税改使农民总负担由 145.39元下降到 78.75元,下降了 45.83%,其中农业税及附加、乡统筹村提留分别下降了 99.97%和 98.16% (见表 3)。据统计,全面取消农业税后,每年为农民减轻负担 1200多亿元。二是教育负担的减轻。从 2006年春季开始,西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生生活费,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,建立农村中小学校舍维修改造长效机制。2007年这项制度在全国全面实施,使农村 1.5亿中小学生受益,平均每个小学生每年减负约 140元,初中生减负约180元。[2]7

表3 农村税改前后农民人均税费负担及变化情况[3]

2、增加了农业生产补贴

2004年以来,国家对农业补贴力度逐年加大。如国家对种粮农民进行直接补贴,2004年 116亿元,2005年 178亿元,2006年 262亿元,2007年 427亿元,2008年 633亿元。据有关资料,2005年粮食三项补贴资金总量达到 173.2亿元,早籼稻和中晚籼稻执行最低收购价使主产区农民增收 16亿元,即使不考虑良种补贴、农机具购置补贴所带来的间接增收效果,南方稻谷主产区农民平均每亩也可增收 40元以上;2006年,小麦最低收购价预案启动使河南、山东等 6个小麦主产省农民增收近 40亿元,加上三项补贴资金,小麦产区种粮农民平均每亩可增收 50元以上。[4]

3、加大了农村资金投入

一是财政支农支出明显增加。国债资金安排用于农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电和草场围栏等 “六小工程”,改善了农民生产生活条件。从 2003年到 2007年,中央财政用于“三农”的资金达 1.56万亿元,年均增长17.8%。2008年中央财政用于 “三农”投入达到5955.5亿元,比上年实际增长 37.9%,占中央财政预算支出的 17.1%。[5]二是金融支农信贷平稳上升。国务院银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,降低了农村金融准入门槛,改善了农村金融条件,增加了涉农信贷投入。据央行发布的《2009年金融机构贷款投向统计报告》显示,2009年 12月末,主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社、村镇银行和财务公司农村贷款本外币余额同比增长 33.4%,比上年末提高 15.0个百分点,比同期各项贷款增速高 0.4个百分点。

4、扩大了农村社会保障

农村社会保障体系逐步完善。一是扩大了农村新型合作医疗制度覆盖面。2004年中央财政、地方财政和农民个人各出 10元,用于农民大病统筹。从2006年起对参加合作医疗农民的补助标准提高了一倍,中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每人每年补助提高到 20元,地方财政提高到 20元,参合标准提高到每个农民 50元。2007年由试点阶段转入全面推进阶段。二是启动了农村居民最低生活保障制度。2006年底全国有24个省 (区、市)建立农村低保制度,2007年 6月底已推广到全国 31个省份。2007年 7月 11日国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求将农村贫困居民全部纳入农村最低生活保障体系。同时,中央财政对困难地区做好农村低保工作安排了专项补助资金。

5、促进了剩余劳动力转移

为了实现农民增收,必须转移农村剩余劳动力。为此,一方面政府实施农村劳动力转移培训阳光工程,提高劳动者素质和技能,并通过发展经济和畅通劳务信息,提供尽可能多的就业岗位,促进农村剩余劳动力的转移。另一方面加强对农民工的利益保护。为确保农民工利益,国务院在 2004年 12月下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》,又于 2006年初出台《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,不仅促进了农村劳动力向城市的转移,而且加大了农民工的保护力度。2007年出台《劳动合同法》,从法律层面赋予农民工享有与城市职工同等的权利。

三、农民增收需要“一号文件”更进一步支持

“一号文件”实施以来,尽管农民收入实现了持续快速增长,但是农民收入增长速度仍低于城镇居民收入增长,城乡居民收入差距不但没有缩小,反而存在一定程度的扩大。2003年城乡居民收入差距是 3.23∶1,绝对差是 5850元,而 2009年收入差距扩大到 3.33∶1,绝对差扩大到 12022元。自 2004年以来,“一号文件”出台的密集性和措施力度的空前性是有目共睹的,然而,城乡居民收入差距问题仍然突出。这说明,一方面我国农民增收的艰难性为世所罕见,缩小城乡居民收入差距任重而道远;另一方面“一号文件”的政策效应在弱化,“多予、少取、放活”的操作空间在窄化。尽管如此,现实仍需要党中央和国务院的 “一号文件”的政策支持。只是,要根本改变城乡居民收入差距问题,“一号文件”不能简单地沿袭,必须在促进农民增收问题上有新突破。历史地看,改革开放之初的农民收入快速增长,源于“一号文件”所确认的农村家庭联产承包责任制实施的制度创新;2004年来农民收入再次增速加快,也得力于 “一号文件”所推动的税制创新。鉴于农民增收的现实状况,要缩小城乡居民收入差距,关键在于制度。笔者认为,党中央和国务院将来出台 “一号文件”时,应寻求制度突破,实现制度创新。

1、创新财税制度

本世纪初的财税制度改革,特别是 2006年的农业税的彻底终结,这是中国农民最大福音,它导致农民政策内负担趋近于零,是农民负担的一次历史性解放。我们在充分肯定这一制度突破的同时,又必须清醒地认识到农民负担并没有消失,制度内负担却被制度外负担替代,甚至总负担不降反升。据统计,农民的政策外负担 2004年为 42.07元,其中集资 15.85元、行政事业性收费 26.22元,而 2007年却增加到 77.02元,其中集资 23.82元、行政事业性收费 53.20元,分别增加了 83.08%、50.28%和 102.90% (见表 3)。2007年 11月中央 6部门 4个检查组对江苏、安徽、广西、四川农民负担情况进行检查发现,农民负担曲线在取消农业税后一直向下,但 2007年却掉头向上,农民人均负担全国平均水平在 300元左右,占农民收入的 20%。[6]实事求是地分析,农民负担反弹是一些地方政府涉农乱收费和各种摊派集资增加所致。因此,要真正减轻农民负担,党中央和国务院必须调整方针,把 “多予少取放活”调整为 “多予不取放活”,在取消农业税的基础上,对来自农民的收费,无论是不合理的还是合理的,统统停收,只有这样,才能割断地方政府从农民那里获取政策外收入的脐带,避免巧立名目乱收费,当然合理收费取消后,所需行政事业费必须纳入财政预算体系予以确保。

2、创新农产品价格制度

现阶段我国农村居民的收入来源已多元化,家庭经营收入虽然在总收入中所占比重逐渐下降,但仍是农村居民收入的主要来源,而家庭经营收入又主要来源于农业生产,所以,农产品价格的涨跌直接影响到农民收入。何蒲明等通过实证研究认为,粮食价格是我国农村居民收入的格兰杰原因,在长期内粮价的冲击对农村居民收入变动的解释度为47%左右。[7]2007年农村居民家庭生产经营人均纯收入 2194元,比 2006年增加 263元,增长 13.6%,对农民增收的贡献率为 47.56%,比上年上升了 21个百分点,其主要原因是当年农产品价格上涨幅度较大。[8]可见,农产品价格对农民增收至关重要,要确保农民增收,必须提高农产品价格。

美国农产品的市场价格低于目标价格时,农场主可把农产品交给农产品信贷公司,政府给予差额补贴,同时为避免农产品价格下跌,政府还限制种植面积,实行休耕补贴。欧盟实施可变进口征税、进口限制、生产配额等一套复杂的制度,把农产品内部价格维持在远远高于世界价格的水平上。日本参照其他产业职工的收入制定了农产品价格,力求农民收入达到社会平均水平,其价格水平约为国际市场价格 6-10倍。韩国实施了类似的财政补贴政策,使得其国内农产品价格也大大高于国际市场价格。[9]我国政府应借鉴别国经验,在农产品价格方面应有更大作为。一是要加大力度引导农业生产结构调整。政府应通过差别化的农业补贴政策,引导农民发展优质高效绿色农业,增加产销对路的农产品供给。二是政府应加大国内农产品的市场保护。据统计,2007年我国净进口粮食 2245.3万吨,占国内消费量的 4.29%。虽然粮食进口量比例不大,但对国内农产品价格带来负面影响。因此,在不违背WTO规制的前提下,对国内农产品市场加以适度保护是必要的,也是诸多发达国家通行的做法。三是必须对粮食等主要农产品实施支持价格。长期以来,我国农产品价格严重偏低,与工业产品价格形成了较大的“剪刀差”,对农民利益造成了隐性侵害。为改变农产品价格偏低问题,我国政府对主要农产品实施了最低收购价格政策,而且近年逐步在提高最低收购价,为农民增收改善了条件。但是,一方面由于最低收购价仍然偏低,另一方面由于国有粮食收储企业按保护价敞开收购农民余粮的政策没有完全到位,存在拒收、限收和压级压价的现象,导致最低收购价格政策效应有限。因此,政府应解放思想,不能只强调粮价稳定对经济发展稳定的重要性,更应看到农民增收缓慢对经济社会稳定的重要性,不应只看到粮价上涨对城镇居民生活产生的影响,更应看到粮价偏低对农民生活造成的影响,不应只强调支持粮价上升的财政支出,更应看到粮价上升的经济效应和社会效应,建议政府创新农产品价格制度,对主要农产品实行真正的支持价格政策。

3、创新户籍制度

在特定历史条件下所形成的户籍制度,造成了城乡隔离和差别待遇,主要表现为教育和社会保障制度的不公平性。一是教育发展的不均衡性。据资料显示,我国农民基础教育的投入远不及城市的三分之一,大部分贫困地区农村儿童的失学和辍学严重,在义务教育阶段平均每个农村学生使用预算内公共经费的情况是,农村小学是城市小学的 29%,农村初中是城市初中的 31%。农村教育资源占有的不足直接导致农村教育硬件和师资力量的缺失,影响到农村的教育质量,最终造成农民知识能力的低下,农民增收的艰难。二是社会保障的不公平性。由于我国现行农村社会保障制度受到城乡二元结构体制、农村社会经济发展水平及其他条件的制约,除养老保险和医疗保险在小范围内进行改革试点以外,其他社会保障项目基本没有,农民最低生活保障覆盖率也很低。据统计,2007年末全国参加农村养老保险人数为 5171万人,全年共有 392万农民领取了养老金,仅占全体参保人口的 7.6%,全年共支付养老金仅 40亿元。

城乡有别的户籍制度是一种歧视性制度,把农村居民置于事实上的二等公民地位,不仅生产和生活在农村的居民长期被边缘化,就是已进入城镇就业和生活的农民工,仍要背着农村户口这个沉重的十字架,干着城市人不愿干的 “脏、累、差、危”的工作,而收获的不仅是微薄的收入,甚至是与户籍有关的政策歧视。多数农民工在城里难以扎根,不愿放弃农村的土地,不得不成为候鸟式的 “迁徙人”,结果不仅阻碍了城镇化进程,而且导致稀少的土地要承载过多的农村或农业人口,不利于农业劳动生产率提高,从而制约了农民收入增长。这种户籍制度的弊端日益显现,废止这一制度,不仅是广大农村户口人的期盼,而且也得到城市人的认同。党和政府也认识到改革传统户籍必要性,于是从 20世纪 80年代中期开始,户籍制度的改革从幕后走向前台。目前,我国的户籍制度改革取得了一定进展,但进程缓慢。

国家应按照国际惯例,尽快废除城乡隔离的户籍制度,剔除粘附在户籍关系上的差别待遇,取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策,建立城乡统一的户口登记与管理制度,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等,给农民以国民待遇。一是大力发展农村教育。农民文化科技素质是决定农民增收的关键。据有关资料,农民受教育时间每增加 1%,农民人均纯收入将增加 2.526%-2.807%。建设社会主义新农村,需要新型农民,为此必须加快发展农村义务教育、职业技术教育和成人教育,从而使农民转变观念、提高素质和增强技能。二是完善农村和对农民工的社会保障体系。国家应按照城乡统筹发展的要求,加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入,在农村构建包括养老保险、医疗保险、灾害救助和最低生活保障在内的社会保障体系,让农民也能老有所养和病有所医,消除农民的“后顾之忧”;同时在城镇社会保障体系的构建和完善中,应把农民工也纳入其制度体系,享有城镇职工同等的国民待遇。

4、创新土地产权制度

现行农村土地制度最主要缺陷是产权主体模糊不清。尽管有关文件中明确规定,农村的土地归农民集体所有,但 “集体”是乡、村、村民小组三级中的哪一级并没有明确界定。产权主体的模糊性和不确定性,导致农民土地权益难以确保。一是农民对土地投入缺乏积极性。一些乡村集体组织和乡村干部,随意对农民的承包土地进行调整,致使农民的土地使用权不稳定,农民对土地的长期投入缺乏积极性,甚至掠夺式生产导致土地肥力递减,影响了农业的长期发展和农民增收。二是造成了土地征用过程中农民利益的大量流失。农民赖以生存的土地在模糊产权下和暗箱操作中被强行征用,应得的补偿被大量克扣和截留。有资料显示,土地用途转变增值的权益分配中,地方政府大约得 60%-70%,村集体组织得 25%-30%,失地农民只得到5%-10%,甚至更少。据农业部专家测算,改革开放以来,为了推进工业化和城市化,各级政府低价征用农民土地,然后高价出售,使农民至少蒙受 2万亿元的损失。[10]

土地是农民赖以生存的基础,也是其最主要的财产,因此,必须赋予并保障农民的土地产权,并创造条件让更多农民获得财产性收入。2008年中央“一号文件”提出:“进一步明确农民家庭财产的法律地位,保障农民对集体财产的收益权,创造条件让更多农民获得财产性收入”。为此,必须深化农村土地所有权和使用权制度改革。一是明晰农村土地产权。国家应制订《土地产权法》,在明确村委会的土地产权主体地位的同时,赋予并强化农民承包土地使用权是一种财产权。二是规范农村土地征用。要遵循市场规律,取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度,建立公开、公平、公正的土地市场交易制度。要探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式,确定补偿安置最低标准,给被征地农民合理的补偿。三是扫除农民住房租售的障碍。政府应完善农村住房产权登记制度,保障农民拥有宅基地的使用权和完整的住宅产权。在确保耕地、生态不受侵蚀危害的前提下,应允许城市居民回乡购建自用住宅和创业,以利开发荒芜的宅基地和更新闲置的老屋旧房,为农村居民房屋租售提供买方。[11]四是优化农村土地流转。既可通过租赁、转包等形式,实现农户之间土地使用权的自愿有偿转让,又允许农户以土地使用权入股方式取得土地产权收益,从而实现土地的流转和优化配置,促进土地经营向规模化方向发展,提高农地利用水平和农业劳动生产率,促进农业生产结构调整和农村非农产业发展,提高农民收入。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

[1]陈池波,张朝华 .公共政策视野下的一号文件历史评析与现实思考 [J].云南师范大学学报 (哲学社会科学版),2009,(5):85-90.

[2]陈至立.国家将分步免除农村义务教育学杂费[EB/OL].http://news.sohu.com/20051227/n241157030.shtml,2010 -12-17..

[3]马 岩,刘明兴,陶 然 .农户的税费和教育费负担的地区差异及其变动趋势 [EB/OL].北京大学中国教育财政科学研究所简报,http://ciefr.pku.edu.cn/html/2009-12/1211.html,2009-12-10.

[4]张照新,陈金强 .我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议 [J].农业经济问题,2007,(7):11-16.

[5]韩 俊 .30年农村改革:农业大国的复兴之路 [N].光明日报,2008-12-29(5).

[6]领导决策信息 .农民负担大幅反弹人均 300元占农民收入20% [J].领导决策信息,2008,(29):22.

[7]何蒲明,黎东升 .粮食价格对农民收入增长影响的实证研究[J].乡镇经济,2009,(4):72-76.

[8]张晓山 .中国农村改革 30年:回顾与思考 [J].学习与探索,2008,(6):1-19.

[9]朱定贵 .提高粮食安全水平促进农民增收的国际经验借鉴[J].特区经济,2009,(7):102-104.

[10]陈丽丽 .城市化进程中失地农民利益受损的原因、影响及保护对策 [J].福建论坛,2007,(8):78-82.

[11]胡培兆.新农村的城市化建设 [J].中国经济问题,2009,

(4):3-7.

No.1 Document and the Increasing of Farmers’Income

PE NG Teng
(Hunan First Normal University,Changsha Hunan 410205)

To increase farmers’income,the Party Central Committee and the Sate Council have enacted No 1 document focusing on the three dimensional rural issues for the consecutive seven years.With its guidance and authority,No.1 document has produced favorable policy effects and created conditions to increase farmers’income.However,the difficulties to increase farmers’income require the breakthrough of system,creation of fiscal taxation system,system of agricultural products price and land property right system.

No.1 document;the increasing of far mers’income;policy effect;system creation

F323.8

A

2095-1361(2011)01-0029-06

2010-12-11

湖南省教育厅研究项目“金融危机背景下湖南农民增收的对策研究”(编号:09C247)、湖南省社科基金项目“农业大省缩小城乡居民收入差距的途径和政策研究”(编号:2010YBB085)的阶段性研究成果

彭 腾 (1964- ),男,湖南岳阳人,湖南第一师范学院经济管理系教授,研究方向:社会主义经济理论与实践