基于房产政策的中央与地方政府的博弈分析

胡薇薇

摘要：由于中央与地方政府对利益的选择存在差异，因而在房地产领域中中央与地方政府在各自利益的驱使下进行博弈，使得中央政府出台的一系列调控房价的政策名存实亡。因此应当调整中央与地方的关系，加强对地方的问责机制，分清中央与地方的财权事权。

关键词：房产政策；中央政府；地方政府；博弈分析

1、我国的房地产现状

1.1房价收入比

房价收入比是家庭年均收入和平均房价比值，用以评价房价的相对高低。世界银行的标准上限是5：1。(如表2—1)

1.2空置率

空置率是指某一时刻空置房屋面积占房屋总面积的比率。按国际通行惯例，商品房空置率在5％—10％之间为合理区，商品房供求平衡，有利于国民经济的健康发展；空置率在10％—20％之间为空置危险区，要采取一定措施，加大商品房销售的力度，以保证房地产市场的正常发展和国民经济的正常运行；空置率在20％

以上为商品房严重积压区。

中国目前的房屋空置率是一个很敏感的话题，不同目的的持有者对空置率的数据分歧很大。其中常被人们提起的有26％和1％这两个数据，而据统计局网站公布的数据，在杭州、上海、北京等地，旧小区的入住率一般都比较高，2000年以后新建房的空置率在40％以上，2004年以后新建房的空置率应不低于60％。造成如此高的空置率显然是房地产的过度投资造成的。

1.3房地产投资占GDP比例

这个指标反映整体经济对房地产的依赖程度。在大国的房地产历史上，美国在1950年出现过6.98％的最高比例，然后一路小幅波动，直到1991年从3.42％开始，一路上扬至2005年的6.2％，随后发生了次贷危机。而日本在70年代中期由最高的8％左右一直降低，到1985年广场协议的签订，房地产在日本开始过热，房地产投资占GDP比重在1989年到1991年的最高点期间约5.5％，这时候日本的房地产崩盘了，从此日本进入了长达十几年的低迷，被称为“失去的十年”。而中国从有据可查的记录来看，从1997年的4.02％开始一路上涨，到2007年时这个比例到了10.13％，这是任何国家任何时候都没出现过的高度。考虑房地产对相关经济的带动作用，其对GDP的影响将高达3.15*10.13％=32％。

1.4房租收益率

房子总价格和每月房租的比值，用以评价房产的投资价值。国际公认的房租收益率应在150到230之间。而北京、上海、杭州、深圳的房租收益率一般都在360以上，且房租上涨速度远远低于房价上涨速度，这一数字还在不停的增大，之所以会出现这么低的房租收益率，是因为绝大多数买来的房子不是用来住的，而是用来炒作，所以才导致了租房市场的供大于求。同时，这也是因为人们把房地产投资的目光盯在其自身的升值，而不是房租，这也反映了当前中国房地产的消费状况。

以上种种指标表明，中国的房价已经高到了非常严重的地步。给中国经济带来严重危害：抑制其它方面的需求，造成畸形经济结构；抑制其它方面投资，造成畸形发展。

2、地方的博弈手段

对于地方政府而言，作为理性的“经济人”，当中央的调控和地方的经营发生矛盾时，地方政府往往会努力谋求地方利益的最大化。为达到这一目的，在房地产调控中，地方采取了如下对策：

1. 曲解规则。中央推出的政策举措一般都是原则性的，各地在实施中还必须把这些原则性要求变为具体的操作规则。于是，地方常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本位利益的“擦边球”。地方政府肆意曲解中央先后出台的“国六条”及配套细则“国十五条”中的没有明确定义的概念和具体实施细则，如“90平方米套型建筑面积”、“开发建设总面积70％”等。

2.公开托市。一些地方政府领导人总是利用各种途径向人们传达这样一种信息：本地的房价不会下跌只会上涨，来本地投资房地产会有很好地回报，本地的房地产市场现在一片兴旺等等。甚至在国内外一些研究机构纷纷对中国房地产泡沫化提出警告时，这些地方政府的领导人仍坚持本地的房地产发育健康，房价是正常的。

3.软抵制。地方政府从未放弃对房价高涨的推动。双方的博弈仍在继续，中央的调控遭遇了地方政府的“软抵制”。例如，苏北某县级市政府负责人近日就把房价4年涨3倍作为政绩津津乐道。北京市朝阳区某官员也放言，敢于拉动房价是负责任的一种做法。因为高昂的房价既能增加政府财政税收，又能拉动GDP增长转化为政绩。另一方面，地方政府又会大作表面文章，表示其已尽最大努力执行中央政府的政策。

3、地方政府与中央政策博弈的原因

3.1现行分权体制催生中地博弈

由于中央政府对地方政府相当部分事权和财权的下放，使得追求财政收入和促进本地区经济发展等地方性利益渗入地方政府经济行为的行为指向中。而许多地方不服从中央政令、拖延政策，是分权中的地方权力异化使然。在行政性分权的格局中，地方政府很大程度上脱离了中央的约束，且很少受到来自百姓的监督，因此能明目张胆地拖延中央的政令，使国家政令陷入僵局。分税制改革后，财权与事权的不对等使地方政府面临巨大的财政压力，而经济理性又使得其与中央政府展开博弈，形成“上有政策，下有对策”的格局。

3.2地方政府问的非正当竞争催生博弈行为

地方政府之间的非正当竞争催生博弈行为主要表现在以下几方面：转型期地方政府所面临的相对“软化”的制度约束环境导致其产生激励变异；缺乏微观主体有效监督和约束的上下级政府问直接的委托代理关系导致其产生代理变异；“准联邦式”政府问竞争强化放大了地方政府上述行为的变异程度。土地是地方政府手中一笔巨大的资产，与资本的替代关系使得土地对当前以资本竞争为重点的地方政府问的竞争影响巨大。在市、县一级的许多地方政府，土地出让收益已占可支配财政收入的20％—50％，个别地方甚至达到80％—90％。为了追求这种优势地位和经济政治利益最大化，他们就会采取各种手段多征地，努力抬高房地产价格。

3.3地方政府、银行、地产商三方合谋催生博弈行为

在利益驱动下，地方政府会同银行与房地产商形成一个共同推动房地产业发展并从中获益颇丰的“铁三角”的利益格局：地方政府得到丰厚的土地收益和政绩，银行获得了回收速度相对较快、投资回报相对稳定的优质贷款，房地产商则获得了超过20％的高利润率。有些专家甚至认为，目前许多地方政府热衷于“经营城市”，其实质就是政府炒地，以地生财，一些地方政府事实上成为房价、地价连年攀升的主导者和参与者。此外，在短期利益的驱动下，还存在地方政府滥用农地征用权、强制收购土地、助长各地的圈地热潮以及寻租、腐败等现象。不少地方甚至出现了用地指标严重透支与土地圈而不用、

待价而沽并存的现象，这就导致了耕地锐减和土地危机。

4、协调中央与地方博弈的对策分析

4.1分清中央和地方的财权事权是解决问题的根本

既然分税制是在事权的基础上划分财权，就要厘清中央和地方的事权划分，避免在事权归属上出现混淆交叉，进而避免“中央请客，地方买单”的现象。中央如要下放事权，就一定要有相应的经济配套措施，如“税收返还”、“财政补贴”等。只有对目前的分税制进行改革和完善，使地方财权和事权保持或接近平衡，地方政府才能彻底消除后顾之忧，对中央的每一项政策才能做到严格执行。所以，要真正解决房地产市场存在的问题、抑制房价，必须调整中央与地方的事权与财权，给地方各级政府行使事权提供相应的财力保障。

4.2完善政府政绩考核体系和激励机制

目前，中央考核地方仍然以经济总量增长，GDP等作为硬性指标，致使一些地方政府决策者对科学发展观和正确的政绩观认识不到位，好大喜功，急功近利，突出表现为“六重六轻”重数字游戏，轻为民谋利；重个人升迁，轻社会进步；重近期效果、轻长远发展；重局部利益、轻全局利益；重形式主义、轻实事求是；重经济效益，轻社会效益。正是由于对地方政府官员激励机制的不科学，从而强化了他们同中央政府不合作博弈的潜意识，纵容了地方政府盲目追求GDP的倾向，进而恶化了经济社会全面协调发展的整体环境。因此，中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核以及政府官员的问责，以科学的激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。更多地将环境保护、增加居民收入、提升产业结构和地区竞争力等戰略性的问题纳入到考评指标体系中，停止鼓励地方政府继续追求总量粗放式增长、凸现个别指标的政绩考评体系的继续运行。只有这样，中央政府和地方政府的政策博弈才会减弱，新型的中央政府和地方政府关系的建立才有可能。

4.3落实问责机制，加强对地方执行的监督

目前的现状是“问责”体制尚存不足，对地方一把手的问责仍缺乏约束。在我们的现实生活中，相当多的违法占地案件，其数量动辄就是几百亩、上千亩甚至更多。我们所看到的处理结果，多是给予有关人员党纪、政纪处分或者通报批评，很少有被追究刑事责任的；还有更多的违法占地案件，被揭露出来以后，则是“暂停施工、补办手续、限期改正，一些地方政府的责任者连党纪、政纪的责任也不追究，有的还被提拔、重用。“国六条配套细则”与此前调控政策的一个明显不同之处是，监察部首次作为九个部门之一，参与调控。因此，要从本质上增强调控工作的执行效力，改变调控政策总体推进呈积极态势，必须改变在结构性、局部性上仍显空转的局面，以强力的监督和有效的问责来保证中央各项政策的有效落实。

4.4加快建立以基本公共服务均等化为重点的中央与地方关系

中央与地方公共服务的分工不合理，由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。要使政府的公共服务职责与能力相对称，按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样，既可以抓住中央地方关系的主要矛盾，又可以在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为，有利于改善和加强中央对地方的约束与监督机制。并且，对强化地方政府的公共服务职能，对加快建立公共服务体制都具有相当重要的意义。

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