国家助学贷款法律规制问题探析

魏 宁

(1.西北大学职业技术学院,陕西西安710069;2.陕西师范大学政治经济学院,陕西西安710062)

国家助学贷款法律规制问题探析

魏 宁1,2

(1.西北大学职业技术学院,陕西西安710069;2.陕西师范大学政治经济学院,陕西西安710062)

从1999年至今,国家助学贷款由地区试点到逐渐覆盖全国,目前已成为大学生顺利完成学业最主要的资助方式。国家助学贷款制度在确立和实施过程中也暴露出很多问题,并从其法律规制方面体现和反映出来。因此,从国家助学贷款的实施情况入手,分析国家助学贷款法律规制方面存在的若干问题及缘由,并探求解决这些问题的法律之道是保证国家助学贷款制度良性发展的当务之急。

国家助学贷款; 法律规制; 法律位阶

1999年以来,随着高校大规模扩招,我国高等教育已由精英教育转型为大众化教育。在此过程中,为缓解在校学生人数急剧扩张和贫困学生人数激增所导致的拖欠学费问题、教育公平问题、弱势学生群体心理健康问题以及高校安全稳定等问题,国家建立和实施了助学贷款制度。国家助学贷款从1999年至今由地区试点已逐渐覆盖全国,成为学生顺利完成学业最主要的资助方式。它既利用金融手段缓解了高等教育经费不足的窘况,又切实保证了公民受教育的权利,可谓利国利民的重大举措。然而,国家助学贷款制度在确立和实施过程中也暴露出很多问题。如何总结经验,解决我国国家助学贷款制度建设和实施过程中出现的问题,完善国家助学贷款制度,是推动促进国家助学贷款实践和发展的当务之急[1]。

一、国家助学贷款法律规制的发展现状

1999年6月17日,国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部制定的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》;同年12月23日,中国人民银行、教育部和财政部出台《关于助学贷款管理的若干意见》,国家助学贷款在北京、上海、天津、西安、南京等市开始试行,拉开了国家助学贷款工作的序幕。

在2000年8月22日中国人民银行、教育部和财政部制定发布的《关于助学贷款管理的补充意见》的基础上, 2004年6月8日,教育部、财政部、人民银行、银监会出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,对国家助学贷款的政策和机制进行了新的调整。与原有制度和机制相比,新机制在贷款贴息方式、贷款银行确定、贷款学生人数比例、贷款风险补偿等方面都做了较大幅度的调整。

根据《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》的规定,各省、市、自治区、直辖市国家助学贷款管理机构应当制定关于国家助学贷款的具体实施细则,作为本地区国家助学贷款的指导性文件。在国家助学贷款制度实施过程中,正是因为有各个地方政府及其部门或高等院校制定的各种执行性的或具有可操作性的行政规范性文件或学校管理实施规定,使得国家助学贷款制度能够在全国充分实施,也在一定程度上弥补了国家助学贷款全国性法律规制方面存在的过于原则或缺乏操作性等缺陷。以陕西省为例,为便于实施国家助学贷款,陕西省人民政府办公厅2004年出台了《关于转发省教育厅、省财政厅、人民银行西安分行、陕西银监局〈关于陕西省国家助学贷款工作管理实施细则的通知〉》(陕政办发[2004]101号),对陕西省的国家助学贷款做出了执行性的细化规定。2007年又颁布新的《陕西省国家助学贷款工作实施细则》(陕政办发[2007]142号)。继而,陕西省各高校以国务院、陕西省出台的有关国家助学贷款的相关规定为依据,又制定了各种具体的执行规定。借助上述中央一级立法和地方性实施规定及各高校的执行规定,我国国家助学贷款的制度框架已搭建了起来。

二、国家助学贷款法律规制存在的问题

(一)国家助学贷款法律规制欠缺权威性、系统性和明确性

自1999年至今,国家助学贷款实施已有10年。然而,关于国家助学贷款的立法规制仍停留在部委规章或行政规范性文件的层面上。就中央立法而言,从1999年至今,关于国家助学贷款仅颁布了两部具有受限法源效力的法律文件——部委规章,即1999年6月,中国人民银行、教育部和财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》以及2000年8月《中国人民银行助学贷款管理办法》;另有若干不具有法源效力的行政规范性文件,如《国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知》、2001年7月《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》、2002年2月《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》,以及2004年6月教育部、财政部、中国人民银行和银监会发布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》等①。就陕西省而言,关于国家助学贷款仅有省教育厅、财政厅、人民银行西安分行、陕西银监局先后于2004年和2007年发布的《陕西省国家助学贷款工作管理实施细则》以及《陕西省国家助学贷款工作实施细则》两个行政规范性文件。

由于缺乏高位阶立法如全国人大及其常委会制定的法律或国务院制定的行政法规的指导和规范,且主要由部委特别是作为贷方的银行为国家助学贷款定规定制的情况下,规避贷款风险权衡远大于其政策目标,国家助学贷款制度设计难免藏头缩尾,其实施起伏不定,步履蹒跚。如2004年之前,国家对贷款学生在校期间的贷款利息仅给予50%的财政补贴;2002年还贷风险首现时,中国人民银行出台规定:对违约率且违约人数达到20%的高校,经办银行可以停办国家助学贷款。此规定使得相当多高校的国家助学贷款被叫停[2]。尽管2004年之后,随着国家助学贷款新政策的实施,国家助学贷款关系逐渐理顺并进入良性运行轨道,但由于国家助学贷款的政策目标及由此决定的实施机制缺乏高位阶立法的明确、规制和保障,其政策目标及其实施因运行中的商业性目标追求而受到冲击的隐忧仍然存在。

如上所述,已有规制国家助学贷款的规章或行政规范性文件虽然对国家助学贷款的性质、主体及其权利义务、运行机制及其程序、法律责任等作了规定,但仍属概括性和基本规定,很多方面仍欠明确,缺乏细化规定,且规定的系统性阙如。上述种种使得国家助学贷款的规范规制更多地依赖政策调整而非法律,从而导致该制度不确定性风险大为增加,其作用和效果也大打折扣。

(二)国家助学贷款关系主体的利、权、义呈非相称性

就现行制度设计而言,国家助学贷款遵循和采取的是高等教育成本由政府、学校、银行和个人分担的原则和做法,这与目前世界通行做法相契合[3]。然而,问题的关键在于如何或怎样分担才能既保证国家助学贷款政策目标的实现,又不损害参与方的积极性,使国家助学贷款充分而高效地发挥作用。在此问题上,我国国家助学贷款的法律规制呈现出参与主体的利、权、义不相称的问题。

在我国,按照高等教育成本分担的原则,政府、银行、学校和学生被确定为国家助学贷款关系参与者,分享利益的同时分担相应的义务。鉴于体制和认识方面的原因,作为新生事物的国家助学贷款制度在我国历经了一个调整和逐步完善期。在此期间,国家助学贷款关系参与者的权利义务,安置前后也有很大变化。如2004年后,政府在国家助学贷款中由部分贴息调整为足额贴息,并按50%的比例承担风险补偿金;学校所承受的责任则由承担少数特困生贷款60%的保证责任调整为承担50%的国家助学贷款风险补偿金以及编报虚假信息的风险责任;银行承担的违约风险责任则较低,但仍承担国家助学贷款的管理成本;学生由承担在校期间50%的贷款利息调整为免在校期间的贷款利息,还款期限也由最长4年延长为6年。尽管国家助学贷款关系各方主体的利、权、义相称度与该制度实行初期相比,在向合理化方面已有较快发展,但其中的不合理或不协调仍相当明显。

就政府而言,政府在国家助学贷款中所承担的责任与政府所应承担的兼顾效率与公平的重任相比,国家助学贷款法律规制关于政府上述权责设计仍显失衡,并没有使政府承担起它在现阶段所应承担的社会控制和管理之责。我国的国家助学贷款虽由商业银行通过市场化运作来实现,但就其基本方面仍属政策性贷款。这首先表现为参与银行对此类贷款无选择权;其次表现为参与各方,包括银行对贷款义务无选择或抉择权;此外,参与各方对各自承担的风险责任和管理成本无选择权或抉择权。在市场化较为成熟的国家,这类受制于国家公共政策目标的贷款,政府一般要承担较大的拖欠风险,如美国、加拿大等国。相比而言,我国政府在国家助学贷款中所承担的责任,尤其是风险责任要小得多,这也使得政府在降低国家助学贷款风险责任的配套制度建设方面责任心欠缺。

政府承担的社会责任少,相应地,其他主体就要承担较大的社会责任。如商业银行尽管实行商业化运作,以最少代价获得最大收益是其生存之道,但在国家助学贷款中被迫将赢利目标置于第二位;对于学校来说,在国家减少教育投入,占经常性支出比值日渐增加的学费收入又受到政策目标的调控不得市场化浮动,人口流动性加大情况下无法及时有效地跟踪毕业学生行踪的情况下,学校仍被要求与国家对半承受国家助学贷款被拖欠不还的政策性风险,这不仅显失公平,也加重了其教育经费吃紧的窘状;对于学生来说,不考虑目前就业压力加大的情形,一味要求毕业起就开始偿还国家助学贷款且期限较短的做法显然不实际,也欠人性化。

正是由于上述国家助学贷款关系主体利、权、义不相称的制度设计,国家助学贷款在实行过程中出现了覆盖率低、贷款率低以及还款率低的现象。不仅银行为了降低成本,控制风险,惜贷现象严重,高等院校为了避免缴纳较高的风险补偿金,也会通过严格审查控制贷款规模,避免承受经济损失。

(三)国家助学贷款中的义务与法律责任或制裁不对应

国家助学贷款作为政府发起和推动的政策性贷款,政府在其中承担了较大的责任,主要表现为对借款学生在校期间的贷款利息实行全额贴息,这在国家助学贷款关系法律规制中是作为法律义务来设定的。有义务,相应地必须有不履行义务时所应承担的法律责任或制裁规定。然而,目前国家助学贷款制度规定却没有设置不履行或未及时履行此义务所应承担的法律责任或制裁,因而使得对国家助学贷款制度中关于政府的法律规制设计呈现出权义与责任或制裁的非对应性②。

现有国家助学贷款法律规定对银行在贷款过程中违反义务所承担的责任或承受的制裁在很多方面也呈现出不对应的现象。如银行违约未按时或足额发放贷款所承担的法律责任在现有制度设计中就没有明确,使得银行在国家助学贷款的发放过程中经常随意地损害学生的利益,却无需承受任何代价。

如此义务与责任或制裁不能对应的情况也出现在学生偿还贷款的环节中。按照有关规定,没有按照协议约定的期限、数额归还国家助学贷款的学生,经办银行要计收罚息,并将其违约行为载入金融机构征信系统,金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务。对于按还款协议进入还款期后连续超过一年拖欠还款,且不与经办银行主动联系办理有关手续的违约借款学生,经办银行将其信息提供给国家助学贷款管理机构确认后,国家助学贷款管理机构有权在不通知违约学生的情况下,通过新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布其姓名。然而,不论是通过纳入征信系统限制其未来的信用行为,还是公布违约学生姓名的做法都显得被动和无力,因为它针对的是将来的信用行为而非正在进行中的违约行为。也就是说,现有制度设计对目前的违约行为并没有有效的制约措施,相关的责任或制裁设计缺乏威慑力,更何况针对贷款学生将来信用行为的上述举措。由于我国目前个人征信制度建设尚处于起步阶段,还不能充分展示其效用,两相交叠,我国国家助学贷款制度设计对学生不能如期偿还贷款的责任追究难免苍白无力,这当然会放纵借款学生的违约行径。

(四)国家助学贷款中的权利救济渠道不畅通

在我国国家助学贷款制度和实践中,高等院校学生的贷款申请权和取得权因制度规定或设计过于原则概括或缺乏目的性考量而时常得不到有效或切实的保障。如国家助学贷款是为了救助困难学生完成高等教育学业的,贷款条件如何确定才不违背国家助学贷款的初衷?贷款申请或审查程序如何设计才能保证真正困难的学生申请到国家助学贷款?贷款的获批或取得程序如何设置,才使申请学生及时方便地获得贷款?由于上述问题没有细化规范,学生的贷款权就难免被随意侵犯,受到侵犯后不能获得有效救济也是常态。

除了学生贷款权的救济渠道阙失外,如何防范银行在国家助学贷款中的贷款风险,目前也缺乏有效的救济方法和手段。尽管建立了风险补偿金制度,但如果防范风险的措施和政策不到位,由于风险补偿金仅占贷款总额的14%,在普遍性违约情况下,风险补偿金显然不足以补偿银行所承受的损失。也就是说,现有风险补偿金比例与银行所承担的贷款风险是不相称的。因此,防范银行风险,解决国家助学贷款违约问题重要和主要的不是风险补偿金,而是减少乃至消灭违约现象,否则只能治标不治本。

三、国家助学贷款法律规制问题缘由探析

(一)认识水平与实践探索的有限性

从世界范围来看,国家助学类贷款早在20世纪初就已经出现,目前已在60多个国家被娴熟地制度化运作③,成为资助学生接受高等教育的重要方式。与此同时,关于国家助学类贷款正当性的认识和论证也逐渐深入和周密,产生或形成了很多较成熟的理论学说,如高等教育成本分担理论、成本补偿理论、人力资本理论或公平理论等④。从相关国家规范国家助学类贷款制度的运作情况来看,法律规制是常规手段,其中关系各方的法律地位界定准确合理,权、义、责内容清晰,规制完善,运作程序也相当规范。与西方国家长达近一个世纪的制度实践和理论深化不同,我国的国家助学贷款制度迟至20世纪90年代末期才开始出现,至今仍在进行制度探索。

20世纪70年代末期,我国开始了从计划经济向市场经济的艰难转型,由此制度转型所引发的高等教育成本分担改革在我国尚属新生事物,需要不断认识和探索。由于对社会主义特色市场经济下的国家职能及国家、社会、学生及其家长和学校如何合理分担高等教育成本尚缺乏明确、深入和正确的认识,我国政府应该担起的职责一度被推向或嫁移给社会,以至于高等教育政府资金比例在2001年时从20世纪80年代前的近乎100%下降到不足60%[4]。随着高等教育成本和费用的大幅提高,政府如此行为的后果是,因无力支付学费而不能接受高等教育的贫困生数量急剧增加,公民受教育权的实现受到严重影响。为弥补政策缺失或漏洞,实现或保障公民的受教育权,国家助学贷款制度于是建构和实施。

就各国实践来看,国家助学贷款制度本身是国家的高等教育成本分担制度的一部分,国家的高等教育成本分担制度合理与否,通过国家助学贷款制度建构就可窥见一斑。在我国,关于国家助学贷款的目的、目标及其功能,始终缺乏清楚深入的认识和正确定位,以至于对国家应当承担或履行的社会责任和社会、银行的商业身份和地位与其社会责任、高等院校作为提供有偿公共服务的主体在国家助学贷款的地位等问题一直没能提供一个明确和确定的答案。由于认识的不深入和实践探索的有限性,我国国家助学贷款制度关于国家助学贷款各方主体的法律定位含混模糊,贷款资格或贷款比例等重要问题的法律规制不明确或相当原则概括,国家、银行、学校和学生在高等教育中所分担成本设计也存在着欠合理之处。

(二)法律规制的低层阶性

20世纪70年代后期开始的计划经济向市场经济的制度转型,对我国立法的指导思想和策略也产生了深刻影响。如处于试验或探索期的重要或基本制度的立法权也经常被“下放”,由本不具有规范资格的下位阶立法主体制定“暂行”或“试行”规定的现象已成常态,且奉行“立法宜粗不宜细”的原则。人们对此的解释是,在经济体制改革和对外开放的过程中,许多应改应革之事虽立法条件不成熟,但实践急需,只能采取授权等权力下放的方式[5]。于是,原则或概括的规定就成为此类立法调整的通行模式。

国家助学贷款是国家在资源有限的情势下,既要保证经济发展,又要顾及社会公平所采取的举措。它对切实保障穷困学生接受高等教育的权利,尽可能地减少高等教育成本分担对学生受教育权的实现所造成的不利影响有积极和重要的作用。由于欠缺国家助学贷款法律规制的漫长经历和丰富经验,尽管国家助学贷款事关公民的受教育权利和社会公平问题,对其进行法律规制属于重要和基本的立法事项,但有关立法还是始终在部门立法乃至行政规范性文件的层级徘徊不前。由于处于试验阶段的定位及由此所致立法低层级及制定的非严格性,我国国家助学贷款的法律规制稳定性较差,立法技术水平也比较低,相关规范、规定不仅处于不断的变动之中,而且相当原则和概括,彼此之间缺乏协调和衔接现象严重。

(三)措施不配套和法律规范规定不衔接

国家助学贷款被纳入法律规制,其目的是规范国家助学贷款的发展,使国家助学贷款的目标或要求有力和有效地实现。然而,由于认识不深入,制度初创期以及法律规制的低层级或低水准,国家助学贷款的制度设计尚不完善,措施方面也不配套,体现在规范规定上,不衔接和不完备现象比较突出。这些问题和现象导致了国家助学贷款各方主体在权、义、责方面的不一致或不对应,因而削弱了相关法律规范的规制力,严重影响了国家助学贷款法律规制的作用力度和效果,不利于国家助学贷款目标的充分和有效实现。

如按照国家助学贷款法律规定,毕业后继续攻读学位的贷款学生,支付本息的期限可以延长,直到攻读学位结束,再按照还款计划偿还本息,也即所谓“贷款展期”。关于贷款展期,根据《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》和《陕西省国家助学贷款工作管理实施细则》的规定,财政部门对此类情况可继续按在校学生实施贴息,办理展期。然而,对办理展期的条件和次数未作明确规定,银行在执行规定时便附加了自己的解释,即只对升入本校继续攻读学位的贷款学生办理展期,且只办理一次。于是,学生就面临着还未工作就要偿还贷款的压力,因措施不配套和法律规范规定不衔接所引发的实施不合理问题也就随之产生。

四、解决国家助学贷款法律规制问题的几点措施

(一)加强国家助学贷款法律规制的能力建设

国家助学贷款基本是政策性的,但也带有一定的商业性。国家助学贷款的政策性兼具一定的商业性,使得国家助学贷款在利益分配以及相关制度设计上都不同于一般的商业贷款。厘清这个问题,有助于提高国家助学贷款的法律规制能力,增强国家助学贷款制度的合理性,从而有利于国家助学贷款的顺利运行。

国家助学贷款基本上是政策性的,这使得政府从管理和经营的角度在国家助学贷款实施方面要承担较大或较多但并非全部责任。与此同时,相关方如银行、学校和学生也要依法承担一定的责任。如政府要从本国国情出发对国家助学贷款进行制度规划和设计,确定国家助学贷款的规模和幅度,履行国家助学贷款的管理之责,承担国家助学贷款的“担保”和“贴息”之责以及一定的贷款未偿还的风险责任等;学校作为国家助学贷款的受益者和在校学生的管理方,也要依法承担一定的管理和监督责任,如审查学生的贷款申请,做好必要的信息征集和沟通工作,搞好宣传和组织工作以及因未尽责所承担的风险责任;作为国家政策项目的承担者,银行也要依法承担相应的监督和管理责任,如贯彻落实国家助学贷款的精神,保证国家助学贷款的发放,做好国家助学贷款的催缴工作,实行人性化和多样化的还款方式和还款计划等;学生依法享有贷款权和在校期间免交贷款利息的权利。

国家助学贷款又具有一定的商业性。贷款学生在校期间的贷款利息由国家支付,走出校门后就必须自己支付,并偿还本金;银行从国家助学贷款中获取利息收入,并应承担一定的风险,如在未尽催款之责的情况下,因学生违约可能造成本金和利息损失。

在政策性为主兼具商业性的情况下,国家助学贷款制度设计或实施当然首先是政策考量,即充分实现国家助学贷款的政策目标;其次才是其商业性要求,不应该将其商业性要求置于其政策考量之上。目前,国家助学贷款制度设计或实施方面有将商业性考虑凌驾于政策考量之上的嫌疑。如政府在国家助学贷款中所承担的责任或所承受的风险过少或过低,与其应担负的社会管理职能不符;银行或学校在国家助学贷款实施中为规避风险而惜贷或严格审查等。上述种种或有意或无意将国家助学贷款的目标追求弃置一旁的做法,或明或暗地限缩了国家助学贷款救助的范围或幅度,使得通过国家助学贷款获得救助的求学之道越走越窄。无奈之下,对经济困难学生的多元化助学救济实践开始出现,如近几年出现的生源地贷款与国家助学贷款相比,更受学生的欢迎和青睐,发展较快[6]。应该指出的是,生源地贷款的出现并不表明国家助学贷款本身存在问题,但足以表明国家助学贷款制度设计或实施的不合理性已使得这项有良好初衷的制度面临着存续或发展的危机。如此情形下,在总结已有的实践经验和教训的基础上,提高和深化认识,合理化国家助学贷款法律规制的制度设置和实施,使国家助学贷款更切合我国的国情和实际,更为可行且更有效,已经成为加强我国国家助学贷款法律规制能力、完善国家助学贷款法律制度的重要举措或任务。

(二)提升国家助学贷款法律规制的层级和标准

目前,我国国家助学贷款制度及其实施主要以部委或地方规章和不具有法源效力的各种行政规范性文件为依据。我国《宪法》和《高等教育法》涉及国家助学贷款的相关法律规定也都是原则性概括性规定⑤,而且都不是专门针对国家助学贷款所作规定,不具有操作价值和意义。就国家助学贷款的意义、地位和重要性程度而言,国家助学贷款的基本制度应上升到法律层面被规制,即应主要由全国人大及其常设机关制定规范性法律文件进行调整,国务院及其部委和地方国家机关可依法定职权和程序,根据需要颁布执行性的具体或细化规定;基本规定与执行规定两相结合,从而构成一个相互协调的国家助学贷款法律规范体系。国家助学贷款从1999年开始已经过了近十年的制度探索和试验,无论认识还是经验都已步入能够胜任提供较高层级立法确定的阶段,提请全国人大及其常委会立法的时机和条件都已成熟,有必要在总结经验的基础上将已经成熟的规定上升为法律规定,如由全国人大及其常委会就成熟的方面制定一部《国家助学信贷法》上升为“法律”,在提高国家助学贷款法律规制的权威性和确定性的同时,并不会破坏国家助学贷款法律规制的灵活性,其中尚不成熟的方面可通过法条授权交由国务院或其部委制定试验性或探索性的执行规定;不便于全国立法的内容可在规定时留下余地,由各地根据本地情况作出有针对性的实施规定。只有当基本规定与执行或实施规定相互协调一致的情况下,我国国家助学贷款法律规制才能体系化或系统化,其效力和效果才能最大地显现和发挥出来。

(三)提高国家助学贷款法律规制的水平和技术

国家助学贷款的法律规制不仅要提升调整档次,以表明其权威性,增强其执行力和适用力,同时也要提高调整水平或技术,以充分有效地发挥法律规制的作用。国家助学贷款法律规制的技术和水平就规范内容而言,主要表现为调整措施或办法之间是否配套衔接,反映在规定形式方面也就是法律规范的权、义、责是否一致或对应,法律救济的渠道是否畅通。如果调整措施或方法之间不能配套衔接,法律规范的逻辑结构自然是不完整的,与之相应的法律救济手段也不可能明确。如《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》规定,对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作,服务期达到一定年限的借款学生,经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。具体办法将结合学生就业政策另行规定。这项规定的初衷是好的,即将国家助学贷款与国家的就业政策结合起来,通过减免利息的方法既促使学生积极还贷,又鼓励和支持学生到边远或艰苦地区工作。然而,此措施规定却有欠妥当之处。且不说助学贷款的性质和适用标准与奖学金不同,如此换位取代剥夺了学生获得奖学金的权利,仅就规范技术而言,徒增立法调整的复杂性,使得立法协调的任务变得更为艰巨。如此项规定出台后,与之相配套的具体办法必须尽快制定,否则此规定所设置的权利将形同虚设。与其如此,不如从鼓励学生积极还贷的角度,采取一套系统和切实可行的优惠减息和免还款举措。如除了其他适用条件外,对毕业后去西部偏远地区工作一定年限或者毕业后回西部地区自主创业的贷款学生,法律可以明确规定免付贷款利息乃至减免一定的贷款本金。

总体而言,提高国家助学贷款法律规制的水平和技术实际上就是完善相关配套设施,使法律之中的权、义、责规定相互协调和一致。法律是权、义、责的具体规定,旨在落实,否则法律规制效力就无法充分发挥出来,法律的权威性和严肃性也会受到损害。在这个方面,国家助学贷款法律规制的水平和技术亟待提高。

注释:

①法源效力是指法律文件的制定和发布的权限或程序较为严格,且能作为人民法院审理案件的依据;非法源效力是指文件虽具有法律效力和执行力,但不能作为人民法院审理案件的依据。依据我国《立法法》和《行政诉讼法》的规定,国务院的部委规章和有权地方政府的地方规章可以为人民法院审理案件所参照。规章的“准法”地位由此确定,即如果规章规定与上位法不抵触,人民法院可依据规章裁决案件;如果抵触,人民法院将弃规章直接适用上位法裁决案件。也就是说规章不能像法律、行政法规和地方性法规那样,当然成为人民法院审理案件的依据。

②或许有人会认为政府是不会“食言的”。然而,即使中央政府的财力充足,在国家助学贷款的财政贴息按照学校的隶属关系分别由中央和地方提供的情形下,经济不发达地区在财政紧张的情况下不能足额、及时或无限期拖延贷款贴息的给付不是没有可能。如果对此种情形下政府承担的责任或承受的制裁不加以法律规制或明确,不仅显失公平,也不符合法律规制要义务与责任或制裁相对应的原则,且降低了政府的责任感。

③最早采用国家助学类贷款的国家是丹麦和瑞典,它们分别于1913年和1918年在本国建立了专司学生贷款的管理机构,即“丹麦学习基金会”和“中央学习组织委员会”。参见李红桃.国家助学贷款运行机制研究[D].武汉:华中科技大学,2002.32.

④西方学者一般将高等教育成本分担、人力资本投入和教育公平等作为国家助学类贷款的理论基础。参见吕炜,等.完善国家助学贷款制度推进高等教育发展[J].教育研究,2004,(6).

⑤《宪法》中的相关规定有:第十九条第二款“国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育”;第四十六条第一款“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《高等教育法》中的相关规定有:第九条第二款“国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难学生接受高等教育”;第五十五条第二款“国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金,并鼓励高等学校、企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金,对家庭困难的学生提供帮助”。

[1] 崔广平.论和谐高校的法治构建[J].重庆三峡学院学报,2007,23(2).

[2] 侯春霞.国家助学贷款存在的问题分析与对策研究[D].济南:山东大学,2004.25.

[3] 李红桃.国家助学贷款运行机制研究[D].武汉:华中科技大学,2002.16～19.

[4] 胡瑞文,陈国良.我国高等教育筹资多元化:成就、挑战、展望[J].教育发展研究,2001,(8).

[5] 乔晓阳.立法法讲话[M].北京:中国民主法制出版社,2000.92～93.

[6] 杨彦.助学贷款,高校为何处境尴尬[N].人民日报, 2007-11-30.

Study on the Problems Existed in the Legal Regulations of National Student Loan

WEI Ning1,2
(1.Vocational Technical College,Northwest University,Xi'an,Shaanxi 710069,China; 2.College of Politics and Economics,Shaanxi Normal University,Xi'an,Shaanxi 710062,China)

Since 1999,national student loan has been the most important method for subsiding college students to complete their studies successfully.Nevertheless,many problems in the aspect of legal regulations are exposed when the loan system was established and carried out.The problems and their reasons existed in the legal regulations of national student loan are analyzed according to the condition when it is carried out,and solutions to these legal problems are put forward.

national student loan;legal regulation;legal hierarchy

D922.16

A

1674-0297(2011)01-0022-06

(责任编辑:张 璠)

2010-11-11

魏 宁(1979-),男,陕西西安人,西北大学职业技术学院讲师,陕西师范大学政治经济学院博士研究生,主要从事教育法规、大学生思想政治教育研究。