天津市城乡规划编制体系方案的重构及诠释

张秀芹，洪再生，范 玥

(1．天津大学建筑学院，天津 300072；2．天津大学建筑设计规划研究总院，天津 300072；3．中国建筑设计研究院，北京 100044)

天津市城乡规划编制体系方案的重构及诠释

张秀芹1，洪再生2，范 玥3

(1．天津大学建筑学院，天津 300072；2．天津大学建筑设计规划研究总院，天津 300072；3．中国建筑设计研究院，北京 100044)

天津市城乡规划编制体系重构面临着地域与行政区划相互交叉、地域系统自身的相对完整性与相互间的封闭性以及滨海新区地域的完整性与行政区划的模糊性等问题。展望了天津市城乡规则编制体系重构向实现公共政策、深化城乡统筹、强化层级衔接、突出重点规划和建立电子信息系统转变的目标，提出了重构天津市城乡规划编制体系的三个设计方案:一是突出了地块信息统计的全面性;二是强调了规划的动态性;三是提升了滨海新区的重要性。

城乡规划编制体系；重构方案；诠释

近年来，随着中国区域经济重心向北转移，继长江三角洲、珠江三角洲经济圈展现活力后，环渤海经济圈成为中国经济的第三个高速发展地带。作为环渤海湾地区的重要城市，借助滨海新区的进一步开发开放，天津展现出了旺盛的经济活力，在我国环渤海湾以至整个北方地区的经济辐射作用越来越明显。2006年7月，国务院进一步明确了天津的城市定位，即将其建设成为经济繁荣、社会文明、科教发达、设施完善、环境优美的国际港口城市和北方经济中心以及生态城市。

一、现行城乡规划编制体系的提出

天津市现辖18个区、县。其中市区有和平区、河东区、河西区、南开区、河北区和红桥区；滨海区有塘沽区、汉沽区和大港区；环城区有西青区、东丽区、津南区、北辰区、武清区和宝坻区。市辖县有静海县、宁河县和蓟县。

由国务院批复的《天津市城市总体规划(2005—2020年)》要求天津市形成“城市主副中心-新城-中心镇-一般建制镇”四级城镇体系，其中整个城市规划区有中心城市、主城区、中心城区、滨海新区、滨海新区核心区、新城、中心镇和一般建制镇等地区的划分。

天津市现行城乡规划编制体系划分为总体规划和详细规划两个阶段。在规划编制体系的实际运作过程中又把两个阶段分为四个层次；总体规划阶段分为总体规划和分区规划两个层次，其中分区规划主要在中心城区和塘沽城区进行；详细规划阶段分为控制性详细规划和修建性详细规划，其中控规在主要城区是全覆盖的，这些规划统称为城乡规划编制体系的基本系列。

在编制规划基本系列的同时，根据城市发展的需要，还会编制大量专项、特别地区和其他类别的规划。如各专项规划、整体城市设计、近期建设规划、特定地区规划、局部城市设计和项目规划等，这些规划统称为城乡规划编制体系的非基本系列(见图1)。

二、城乡规划编制体系重构

1．城乡规划编制体系重构所面临的主要问题

(1)地域与行政区划的相互交叉。滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区行政辖区以及东丽区、津南区的部分地区。在滨海新区进行各级城市规划编制的同时，东丽区、津南区也在进行同样的工作，它们所牵扯到的相同地域，即滨海新区所包含的东丽区和津南区的部分地区重复出现在城市规划编制的过程中，导致这类地区的规划编制缺乏统筹、无所适从。“环内地区”也就是中心城区，指外环线绿化带以内的地区，它不仅包括南开区、和平区、河北区、红桥区、河西区、河东区等市内六区，还包括东丽区和北辰区的部分地区，因此，中心城区和东丽区、北辰区的城市规划编制同样出现各自为政、重复工作的情况。

(2)地域系统自身的相对完整性与相互间的封闭性。目前，天津市划分有中心城市、主城区和滨海新区，其中中心城市包括主城区和滨海新区；主城区包括中心城区及其外围地区(东丽区、西青区、津南区和北辰区的部分地区)。每一个地域就其自身而言是完整和层级分明的，有核心区、建成区以及非建成区，但相互之间缺乏联系和统筹，滨海新区和主城区甚至更像同一母体中的双生儿，彼此独立。与此同时，全市形成的“城市主副中心-新城-中心镇-一般建制镇”的四级城镇体系，单独看是层级清晰的，可是一旦放入中心城市、主城区和滨海新区这样的地理概念中，就被割裂的很零散，每一个区域中都有不同层级的城镇体系。

(3)滨海新区地域的完整性与行政区划的模糊性。滨海新区由塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，天津港、天津市经济技术开发区、天津港保税区、中新生态城等多个功能区以及东丽区的无暇街、津南区的葛沽镇(海河下游工业区)等诸多部分组成。虽然在地域上是天津东部沿海地区，具有完整的土地范围，但其并不是我国法定的一级行政区划。塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区都有自己独立的行政管理体制，东丽区、津南区的部分又各归属于本区政府管辖，而天津经济技术开发区、天津港保税区作为功能区，则由天津市政府的派出机构开发区管委会管理。滨海新区作为一个地区整体而在现行行政区划中地位模糊，形成了部门与部门之间“纵向条条分割”和地区与地区之间“横向块块分割”的局面，导致规划实施不彻底、规划管理不清晰等诸多问题。

2．城乡规划编制体系重构的目标

(1)实现从技术工具向公共政策转型。芒福德曾经说过，真正影响城市规划的是深刻的政治、经济变革，随着政府职能由“经济建设型”向“公共服务型”转变，随着我国实现由计划经济向市场经济、并且已经进入完善的市场经济的转变，社会经济发展计划与城市规划之间已经从简单的从属关系转变为相互依存的关系，城市规划已不再单纯是国民经济和社会发展计划在空间上的投影，已不仅仅停留在研究城市的物质空间、引导城市建设上，其作为公共政策的作用与需求日渐凸显［1］。重构后的天津市城乡规划编制体系应该实现从作为政府完成经济发展目标的技术工具向政府公共政策来转变。

(2)深化战略规划与城乡统筹规划。我国的城镇化是与全球化、市场化同步进行的，如何打破城乡二元结构，实现城乡统筹与城乡一体化发展是城市规划在转型期面临的巨大挑战，因此制定城市的发展战略、发展方向，规划实施步骤、实施措施成为不得不进一步深化的课题。战略规划与城乡统筹规划都应作为天津市城乡规划编制体系的核心，只有统筹好，规划才能有的放矢。

(3)强化规划层级间的衔接。在天津市以往的规划编制体系中，总体规划和控制性详细规划历来是规划工作的重点，导致对总规以上层级规划编制的重视不足。而且，由于地域概念的繁杂，致使同一地区在同一层级规划上，规划重复编制的情况也时有发生。尽快完善规划编制体系、强化层级间的衔接才能使上级规划更有效的指导下级规划，下级规划更严谨的以上级规划为依据，避免各自为政、效率低下，使规划落到实处［2］。

(4)实现从面面俱到向重点突出的转变。由于天津市以往规划编制内容的固定性和规划思维的惯性，在某些规划过程中形成了不分发展阶段、不分发展地区、不分重点问题的面面俱到的规划套路，不同空间尺度甚至不同类型的规划基本上都会包括“套路”里的所有方面。但实际上，不同时期和地区的规划应该有各自的核心问题，重点突出，而不是方方面面都需要规划［3］。如此面面俱到的规划，不但耗费大量的精力与财力，而且还影响有关各界包括规划人员自身对规划实施效果的预期，实际上削弱了规划的合理性、权威性和科学性。

(5)建立电子信息系统。规划编制是一个连续的过程，规划管理也是一项社会性极强的工作，因此为了编制的有序性和管理的清晰性，在完善城乡规划编制体系的过程中有必要建立城市规划信息统计系统，以便于对现状适时、全面的把握，对资料及时的收集、积累、更新以及方便公众查询、监督、参与等。这是提高规划编制和规划管理工作效率的需要，更是公众参与和政府部门接受群众监督的需要。

三、城乡规划编制体系重构方案诠释

1．重构方案一

在《天津市城市总体规划(2005—2020年)》的基础上，从可实施性的原则出发，构建总体规划、分片区规划和详细规划三个规划层次。其中总体规划层次只对天津市域和滨海新区两个地域范围进行；在分片区规划层次，对中心市区即市内六区进行分区规划，对滨海新区主要建城区即塘沽、汉沽、大港、环外四区和外围区县进行片区规划。之所以区分分区与片区规划，主要是基于分区规划范围内无非建设用地而片区规划范围内存在非建设用地的考虑，以对分区和片区进行不同侧重的规划。

在分片区层次的规划中首先形成地块信息统计的一级编码系统，即“行政区编码”。在片区中对滨海新区核心区、新城、中心镇、一般镇、功能组团、园区等重点功能区进行规划，并形成二级编码，即“行政分区编码”，但分区在这一级编码上保持空缺，与二级编码一起进入“功能区”的三级编码。第三层次的详细规划由传统的控制性详细规划和详细蓝图组成，并在控制性详细规划阶段形成“单元(街坊号)”和“地块”的四、五级地块信息统计编码(见图2)。

图2 天津市城乡规划编制体系重构方案一

2．重构方案二

遵循使规划重点突出、更具指导性和操作性的原则，摈弃片面强调规划类型全面性的误区，强调规划更趋向于过程规划而非终极规划的指导思想［4］。根据天津市的地域划分，将城市分为中心城区、新城、中心镇、一般镇四个层次，淡化行政区划的限制，从空间上保证规划的“全覆盖，无交叉”。规划编制体系构建按照中心城区和外围区县两条主线进行，形成“城市策略发展规划—地区战略规划—控制性编制单元规划—控制性详细规划—项目审批和管理”五个层面，实现“层级推进”，保证规划编制“不重复”。

在本体系的构建中，去除了传统的总体规划与分区规划，以城市策略发展规划与地区战略规划取代，赋予城市规划在城市空间调控上更大的弹性，以适应转型期天津城市快速发展的需求。其中城市策略发展规划主要针对大区域发展研究，特别是天津与北京经济圈、环渤海经济圈乃至大东亚经济圈的关系研究等，同时进一步制定城市未来的经济社会发展、对外开放、环境污染整治、生态平衡、基础设施建设和可持续发展战略等；地区战略规划主要以城乡统筹为出发点，突出城市发展方向、整体空间结构的战略布局和过程控制，同时确定道路交通、公共设施、产业布局和文化名城保护等专项规划(见图3)。

图3 天津市城乡规划编制体系重构方案二

四、结 语

城乡规划编制体系必须依据我国经济社会转型的特征及面临的实际问题，有针对性地进行变革。城乡规划编制体系重构也是一项极其重要和极为复杂的系统工程，希望我们所做的初步探讨，能够为天津市城乡规划编制体系的重构起到参考作用。

3．重构方案三

方案三以《天津市城市总体规划(2005—2020)年》确定的城市主副中心为出发点，并进一步提升滨海新区的地位，将其与主城区并列，形成滨海新区和主城区的“双城结构”，构建总体规划、次区域规划、分区规划、控制性详细规划和详细蓝图五个规划层次。其中只对天津市域进行总体规划，强调总体规划的战略性和统筹性，对主城区和滨海新区进行次区域规划，次区域规划的主要职能是作为总体规划的深化和完善，建立地区性协调策略和规划行动纲领［5］。具体内容包括两个层次:一是借鉴广州市“六线控制体系”引导发展的方法，重点确定空间规划结构、土地利用布局、公共设施和基础设施的协调配置、道路交通体系的衔接与完善等；二是次区域中主城区的规划。区县域的统筹规划在天津市总体规划阶段完成，跨过次区域规划直接进入分区规划。在分区规划阶段，主城区、滨海新区和区县域的所有行政区达到一个层级，获得统一，向下分别进行行政分区和功能区规划，并依次形成行政区、行政分区、功能区、单元、地块的五级编码地块信息统计系统(见图4)。

［1］ 杨保军，闵希莹．新版《城市规划编制办法》解析［J］．城市规划学刊，2006(4):1-7．

［2］ 洪再生，杨 玲．转型期我国特大城市规划编制体系的创新实践比较［J］．城市规划学刊，2006(6):79-82．

［3］ 何强为，苏则民，周 岚．关于我国城市规划编制体系的思考与建议［J］．城市规划学刊，2005(4):28-34．

［4］ 陈秉钊．他山之石，攻我陈规:谈城市规划的改革［J］．国外城市规划，2000(3):26-29．

［5］ 易晓峰，刘云亚，罗小龙，等．中外次区域层次规划比较研究及其启示［J］．规划师，2004(12):41-45．

Reconstruction Schemes for Tianjin Urban Planning Establishment System

ZHANG Xiu-qin1，HONG Zai-sheng2，FAN Yue3
(1．School of Architecture，Tianjin University，Tianjin 300072，China；2．Institute for Architectural Design and Planning Research of Tianjin University，Tianjin 300072，China；3．China Architecture Design and Research Group，Beijing 100044，China)

The disaccord between regional concept and administrative division，the lack of contact among all kinds of regional systems and the lack of administrative divisional definition about Tianjin Binhai New Area，are the main problems that Tianjin confronts in the reconstruction of urban and rural planning establishment system．After marking the targets，such as transforming to public policy，planning urban and rural areas as a whole，strengthening the contact of all levels of planning，focusing on key planning and seting up an electronic information system，this paper provides three reconstruction schemes to solve the problems and achieve the targets．Scheme 1 stresses block information statistics，Scheme 2 emphasizes dynamic planning，and scheme 3 heightens the status of Tianjin Binhai New Area．

urban and rural planning establishment system；reconstruction scheme；analysis

TU984.1

A

1008-4339(2011)01-0030-05

2009-06-18．

张秀芹(1979— )，女，博士研究生．

图1 天津市城乡规划编制体系

洪再生，tddesign@126．com．

图4 天津市城乡规划编制体系重构方案三