推动中心镇向小城市跨越

文/诸晓蓓

（作者为余姚市常务副市长）

推动中心镇向小城市跨越

文/诸晓蓓

推动众多的中心镇向小城市跨越，不仅是实施新型城市化战略的重要途径，也是统筹城乡发展、缩小城乡差距的重要内容

如何加快小城镇的建设与发展，促使小城镇向小城市转型升级，是浙江省一直非常重视的重大课题。2005年底，浙江省开始试点“中心镇培育工程”，2007年出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，2010年作出了小城市培育试点的战略部署。目前，全省分二批累计批准设立中心镇200个，并按照自愿申报、择优选择的原则确定了27个中心镇开展小城市培育试点，积极探索中心镇向小城市转型升级的新路子。

五个突出问题

加快中心镇转型升级，实现向小城市的跨越，意义重大，但决非易事。从目前小城市培育试点的实际情况来看，其主要矛盾表现为五个突出：

重要地位与落后观念之间的矛盾突出。部分地方对小城市培育重要性认识不足，认为培育小城市会影响中心城市的发展、小城市相对独立的财政体制会影响本县市的财力，在工作上还没有把中心镇和小城市培育摆上重要位置，在方法上仍然沿袭传统的乡镇建设管理体制和模式。至今尚有25个县（市、区）仍未出台培育政策，约有1/3的中心镇尚未建立一级财政体制；有5个设区市和57个县（市、区）尚未建立中心镇专项扶持资金。有3个设区市和55个县（市、区）尚未建立中心镇考核机制。

投资需求与财力保障之间的矛盾突出。按照省小城市培育三年行动计划，27个试点镇三年需完成投资3200亿元，其中政府性投资800亿元，年均每镇约9亿元，基本上与试点镇的年度财政预算收入相当。但在已建立一级财政体制的中心镇中，税费返还比例低，多为吃饭财政，小马拉大车现象严重，远不能适应小城市建设发展的需要。同时，社会资本参与小城市培育的热情不高，而镇级融资平台因资质低，融资相当困难。如绍兴市12个中心镇的融资公司，平均每家注册资本1800万元，2006-2008三年中平均每家每年仅融资1500万元，尚不足政府性投入的1/3。

土地需求与可用指标之间的矛盾突出。据初步调查，中心镇平均农保率达89.95%，比全省高3.95个百分点。由于县（市）用地指标有限，经过县级政府分配的土地指标一般以保障县城发展为主，难以满足小城市培育需求。而不少中心镇实际建设用地早已超出了计划用地指标，处于无地可用的尴尬。

经济规划与产业布局之间的矛盾突出。目前中心镇的产业平台普遍存在着规划不到位现象，商贸、工业等产业布局比较散乱。目前只有39个中心镇有经济开发区（园区），其余的100多个中心镇只有工业功能区，发展空间不足、配套建设滞后，难以满足中心镇对产业集聚发展的需求。另外，全省200多个中心镇，建立共性技术服务平台的仅17个，直接影响着特色产业的升级和创新能力的提升。

管理权限与公共服务之间的矛盾突出。中心镇现行管理体制、人员编制、机构设置还难以适应小城市培育建设的需要。审批执法权集中在县一级，中心镇缺少经济发展的审批管理权，缺少维护稳定的行政执法权，缺少项目建设的要素配置权，“看得见管不了，管得了看不见”的问题突出。中心镇对垂直部门派驻机构的管理逐步弱化，由过去的双重管理弱化为现在的评议管理，垂直部门派驻机构的服从性大大减弱。中心镇人员机构编制仍等同一般乡镇，对内设机构和人员定位缺乏自主调配权，难以适应经济社会发展需要。

由“镇”向“城”跨越

转变思想观念，加大工作力度。建议邀请小城市建设领域的权威专家，对县市和中心镇的相关人士开展一次集中培训，增强小城市培育的工作能力和水平。抓紧成立县、镇二级参与的小城市培育工作领导小组，加强对小城市培育工作的领导，按照省小城市建设标准，抓紧提出小城市培育目标，合理确定小城市建设指标，建立工作动态评价机制和评价办法，并制订分年度的工作推进计划，逐年加以推进落实。

完善规划布局，明确功能定位。省一级层面，建议把小城市纳入长三角城市群发展规划进行总体考虑，科学规划小城市布局，并制订全省中心镇和小城市培育总体规划，将其纳入全省国民经济和社会发展规划体系。县市一级层面，要加快制定中心镇和小城市的经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和小城市建设规划，实现规划对小城市的全覆盖。中心镇层面，要明确各自小城市的功能定位，合理确定城市道路、公共事业、商贸设施、产业园区、住宅小区等规划布局。

出台扶持政策，强化要素保障。一是加大财政扶持。完善中心镇财政体制，建立中心镇一级财政体制，有条件的中心镇允许设立财政金库。设立中心镇培育专项资金，并建立随财力增长适度增加的机制。加大中心镇规费返还优惠力度。二是强化资金保障。支持金融机构到中心镇设立分支机构，实现村镇银行对中心镇的全覆盖，在中心镇率先开展“三权一房”抵押贷款业务试点。深化投融资体制改革，建立健全中心镇投融资平台。鼓励民间资本以各种形式参与小城市项目建设。三是调增土地指标。建议适当调减中心镇农保率指标，建立中心镇建设用地计划单列制度。支持中心镇开展城乡建设用地增减挂钩试点。

加快城市建设，提高管理水平。一是加强项目建设投入。加快制订未来几年的项目投资建设计划，精心选择一批重大基础设施项目、社会公共事业项目和重大支柱产业项目，加快项目建设，促使早出形象，早出成效。二是要注重建设质量。坚持统盘考虑、统一规划、综合开发、有序建设的原则，综合考虑小城市未来发展需求，加强项目建设时序性研究，提高中心镇的承载力和美化度。三是加快农村建设。调整小城市周围农村布局规划，逐步撤并小型自然村，加快农房集中改建改造，打造整洁、生态的美丽乡村。四是完善城市管理。在中心镇推行城市综合执法改革，将多个部门的城市管理执法权力划归一个部门统一行使，实现城市管理责权利有机统一。

优化产业结构，发展城市经济。重点是解决好三个问题，一是解决好产业集聚问题。加快工业园区建设，强化园区设施配套，引导中心镇区域范围内和周边乡镇的企业向工业园区集聚，推动块状经济向现代产业集群转变。二是解决好产业层次提升问题。加快中心镇特色产业关键共性技术研发平台建设，增强特色产业的自主研发能力。围绕特色产业开展引资引商活动，大力招引与特色产业相配套的高、大、优、新产业项目落户，以增量带动存量优化和结构提升。三是解决好第三产业占比不高的问题。把发展第三产业作为培育小城市经济的重点，扶持培育一批适合小城市的三产服务业。

深化体制改革创新，增强发展活力。一是增强服务能力。推进强镇扩权改革，赋予中心镇相当于县一级的经济社会管理权限，将审批事项下放到中心镇集中办理。加快小城市培育试点镇行政审批服务分中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、建立土地储备中心和应急维稳中心等五大中心建设，增强公共服务和社会管理能力。二是促进人口流动。关键是深化农村户籍制度改革，促进农民向市民转化。三是加快土地流转。加快土地承包经营权流转交易平台建设，引导农民将承包经营权流转给种养大户进行统一经营。加快农村住房制度改革，鼓励农民将宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障。

（作者为余姚市常务副市长）