政府投资项目代建制探析

文/姜瑞超韩建军

政府投资项目代建制探析

文/姜瑞超韩建军

长期来，我国政府投资项目普遍实行项目使用单位自建自用的管理方式，集“投资、建设、管理、使用”于一身，“三超”（超预算、超规模、超标准）现象严重，管理水平低、工程质量不高等问题普遍存在。为了提高资金使用效益和管理水平，国务院于2004年7月颁布了《关于投资体制改革的决定》，鼓励政府投资项目推行代建制，即通过招标等方式、选择专业化的项目管理单位负责建设实施，竣工验收后移交给使用单位。

相对于发达国家来讲，代建制在我国起步较晚，其全面推行还存在很多不尽人意的地方。在总结各地代建制实践经验的基础上，笔者认为，应当从以下几个方面加强代建制相关机制的建设，为代建制在我国的顺利实施提供条件。

——形成竞争机制。能否顺利地使代建制得到发展，关键就是要通过市场配置资源的方式引入代建单位竞争机制。通过招投标的方式，选择具有独立市场主体地位，具有法人特征的，有实力的工程管理公司作为代建人。以此实现市场资源的最优配置，促进政府投资项目代建制的良性发展。

——推行工程担保制度。工程担保是建筑业中的一种惩戒机制，它通过保函的无条件支付功能实现快速理赔，是建筑经济中的内在稳定器。目前国内投资项目工程担保几乎处于空白状态。我国项目代建单位自身资产赔付能力多数都相对较弱，无法与其可能承担的风险责任相匹配。由于代建管理是一项复杂的专业性服务，往往稍有过错就可能导致项目的重大损失，而代建单位自身规模决定了其承担风险的能力较弱，这就有必要建立代建单位管理人员执业担保机制。

——完善工程保险制度。目前国内投资项目投保率不足30%，建议尽快建立项目代建单位管理责任险，涉及一些特殊部门的建设工程，代建单位必须投保。代建单位应积极采取工程保险的方式，保证代建单位无法控制的自然灾害或意外事故发生时，由第三方向业主提供一定金额的经济和责任保险，从而使代建单位风险转移并及时得到经济补偿。

——健全法律法规。政府投资项目因为牵涉面大、影响面广，须严格按照法律法规办事。从目前的实施情况看，代建人履行职责的法律环境尚不健全，代建单位法律地位不明确，使其在建设过程中无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难。另外，代建单位和使用单位的职责、权利和义务的划分不清晰，代建合同的签订内容和方式不规范，存在诸多使用单位或是不积极配合或是过分干预的现象，使代建制在操作中困难重重。值得注意的是，虽然目前我国与政府投资建设项目相关的法律有很多，例如《政府采购法》、《招投标法》、《建筑工程质量管理条例》等，但是这些法律都是在代建制实行以前出台的，对代建制方面的规定还是空白。国家应尽快出台政府投资项目代建制的管理办法，明确规定代建制的适用范围、代建单位的法律地位、代建中各主体之间的法律关系、解决风险转移问题。

——建立项目后评价制度。项目后评价包括项目全过程的回顾、项目业绩等内容，是投资项目周期的一个重要阶段，是项目管理的重要内容。建立项目后评价制度可以为项目最终成果的运行和改善提出建议，也可为新项目的决策提供较为可靠的依据。应建立政府投资项目的后评价体系，对政府投资项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，以通过信息反馈，改善投资管理和决策制定，达到提高投资效益的目的。

代建制是一种新兴的项目管理模式，相对于发达国家来讲，代建制在我国才刚刚起步，还存在很多不完善的地方。但在政府投资项目中推行代建制，可以有效地保证工程质量，提高政府投资效益，控制建设规模，节约成本，遏制腐败，是未来政府投资项目建设发展的趋势。因此，各级政府投资项目应该积极尝试代建制，使之在尽快成熟起来。

武警工程学院）