城乡统筹须坚持“重点论”

文/王新波

城乡统筹须坚持“重点论”

文/王新波

深化土地制度改革等提供外部驱动力，激活由市场机制提供内驱力，形成城乡一体化内外合一的推力

城乡统筹是缩小城乡差距的重要举措，淳安作为杭州地区唯一的欠发达县，要抓住机遇强力推进。但在统筹城乡发展初始阶段，淳安也遇到了一些问题。淳安应重点把革除户籍制度弊端、加快产业集聚速度、努力促进人口集聚作为城乡统筹工作的三大着力点，通过加大以政府为主导的多元化资金投入，深化土地制度改革等手段提供外部驱动力，激活由市场机制提供内驱力，形成内外合一的推力，不断推动城乡一体化的实施。

城乡统筹“难题”

俗话说，“万事开头难”。淳安县城乡统筹一开始就遇到了一些问题，比较突出地表现在以下几个方面：一是征地问题。由于去年土地规划时预留建设用地过少，农民集聚点建设遇到征地问题。是先实施征地进行集聚点建设，还是先进行建设用地复垦，受到“增减挂钩”政策的约束。

二是劳动力缺乏。位于县城的经济开发区曾经规划引入企业入驻，但是因为劳动力不足，企业的集聚规模受到严重制约。在城乡统筹过程中，中心镇的产业集聚也遇到了相同的问题。

三是启动资金不足。城乡统筹需要大量资金投入，启动资金一时不能到位，直接影响征地实施、农民集聚点建设难以开展等诸多问题。

四是政策还需具体化。县委、县政府和有关部门制定的城乡统筹政策在推进过程中需要进一步加以细化。

“三大着力点”

第一着力点：革除户籍制度弊端。我国户籍制度的改革起步于2001年，之后逐步取消了农业户口和非农业户口的区别，但是这种改革过于表面，附着在户籍制度上的各种公民权利、社会福利等分配格局并没有发生实质性变化。真正彻底的户籍改革，不仅仅是农民身份的转变，更重要的是要保证农民与城市市民平等的享有上述权利。必须做好社会保障和公共服务两个方面的工作：

——在取消农业户口的同时，落实农民转户后在社保、就业等各方面的权利。在社会保障方面，一是提高居民养老保险金。目前淳安最高档次的城乡居民养老金约为每人每月132元。这样低的养老金在物价飞涨的今天是杯水车薪。要根据物价上涨幅度，适时调高养老金待遇。二是提高居民生活社会最低保障。改变目前农村最低生活保障线仅为城镇最低生活保障线60%的规定，统一城乡最低生活保障线标准。三是尽快实施城乡医保“一卡通”。取消现行《杭州市基本医疗保障办法》中对职工医保、城乡居民医保和新农合的最高支付限额的区分，提高农民最高支付额，解决农民看病贵的问题。

在就业方面，建立统筹城乡的劳动就业机制。一是根据新型城镇化和产业集聚产生的用工需求，有针对性地加强对农民集聚小城镇后的各种职业技能培训。二是支持农民自主创业。完善农村信用体系，允许农民以宅基地、土地使用权为抵押，向银行申请贷款。设立创业项目扶持基金，鼓励农民自主创业。

——加大小城镇基础设施建设，实现公共服务城乡均等化。淳安农村基础设施建设的重点主要有以下几个方面：一是花大力气进行中心镇卫生院建设、中心村卫生室建设，力求实现“小病不出村、大病不出乡、重病不出县”的基层医疗体系格局。二是加大中心镇校舍建设力度的同时，提高农村教师待遇，吸引大学生去农村任教，支持县城优秀教师去农村执教。三是统筹推进中心村水、电、路以及垃圾处理、污水治理设施建设，实施“三线”（电力线、有线电视线、通讯线）落地工程。

第二着力点：加快产业集聚速度。在城乡统筹过程中，产业集聚无疑对吸引农民进入城镇就业、定居有巨大作用。要加快产业集聚：一是做强做大旅游业。注重品牌提升，着力提升景区品位，积极争取旅游合作项目。加快发展中心镇、旅游风情小镇建设，实施旅游“下镇进村”工程，打造环千岛湖旅游带。二是利用区县合作引进产业。加快引进西湖风景区、钱江新城中的劳动密集型、农副产品加工等产业项目入驻淳安县。落实区县项目合作，带动淳安产业集聚和人口集聚。三是发挥农业的多功能性作用。在城乡统筹过程中，应该正确处理农业多功能之间的关系，把农林牧副渔业的第一产属性与第二、第三产业属性相渗透。在保障粮食等农产品生产的基础上，努力发掘提升农业的综合效益。

在具体实施过程中要注意以下几点：首先，改造升级种植、养殖业。积极鼓励土地规模流转经营，实现农业生产的园区化和规模化，发展设施农业、精准农业、立体农业等技术密集型农业。注重发展现代食品工业和以农产品为原料的新型产业。实施标准化生产，推行农产品品牌整合战略。其次，大力发展乡村体验农业。杭千高铁、千黄高速建成通车后，杭州至淳安的路程缩至1小时，上海距淳安的行程也将大大缩短。要紧紧围绕城市居民体验休闲需求，充分利用淳安的山水资源优势，大力发展农家乐、垂钓、茶果采摘等体验农业，提高农业体验旅游的供给能力，把淳安打造成长三角地区重要的市民体验休闲旅游中心。

第三着力点：努力促进人口集聚。在户籍制度改革为产业集聚提供了给力的社会保障、高质的公共服务、充分的就业条件之后，中心镇、中心村对农民产生的吸引力就不言而喻，人口集聚的动力也就开始产生。但是，还应该做好一系列的具体工作，促进人口集聚的迅速形成。

一是在转移安置方面，继续完善异地转移集聚安置政策，提高经济补助标准。成都的做法是把农村人均150平方米或者130平方米居民占有的建设用地分开处理，其中人均30-35平方米的那部分用来保证每个农民的居住权；余下的部分明确为“其他农村建设用地”，经由合适的程序可以释放出来进入流转。这一做法，既可以通过提高流转土地的面积带动农民放弃旧宅的积极性，又可以保证农民的居住权，一举两得。这一做法对淳安有一定的借鉴意义。

二是在失地补助方面，当前淳安在社会保障制度建设相对滞后的情况下，补助的标准应与社会保障实现一体化的时间成正比关系。也就是说，事实上的社会保障城乡一体化所需时间越长，农民的经济补助标准就越高，反之就相对降低。要把农民的眼前利益和长远利益结合考虑，让农民从人口集聚的过程中认识到、得到实实在在的实惠，农民异地转移也就不是太难的问题。

政府提供外驱力

实际上，整个城乡统筹的系统犹如一部亟需启动的车轮，在这个车轮的内部，户籍制度是老化的生锈的轴承，产业集聚是缺失的轮轴，而人口集聚则是轴承中的钢珠。统筹城乡除了除旧布新之外，需要政府提供外驱力推动，为城乡统筹之轮提供外驱力、扫清路障以激活由市场机制提供的内驱力，如此，城乡统筹的内外之力共同作用，不断把城乡统筹的车轮推向前进。具体来说，政府提供外驱力的手段主要有两个：大量的资金投入和土地制度的改革。

淳安在原有预算安排资金及增幅不变的前提下，每年统筹安排10亿元以上资金用于支持中心镇、旅游风情小镇、中心村和特色村等城乡统筹发展项目建设。但是这些投入并不足以缓解政府在推行城乡统筹过程中面临的资金压力。地方政府在城乡统筹的资金投入方面应该做到以下两点：其一，投资要以弥补市场缺陷为主要目标。按照权责一致的原则，政府投资要从政府不该管、管不了、也管不好的领域退出，进而转向以弥补市场缺陷为主。在统筹城乡的过程中，政府的主要投资领域应该是提高农民生活水平、提供社会保障以及改善公共服务质量等方面。其二，投资主体要实现以政府为主导的多元化投资。如果仅仅依靠政府公共财政的单枪匹马投资，必然会势单力薄，难以为继。除公共财政投入之外，政府可以争取区县合作资金援助，制定优惠政策积极引导社会资本进入城乡统筹领域，形成投资主体多元化的格局，共建共享城乡一体化的经济和社会效益。

而深化土地制度改革，政府在提高征地价格的同时，应该提高农民的土地收益。一是明确农民的土地产权。要通过相关的法律明确农民是集体土地的所有权主体，为农民的土地流转提供法律保障。二是放开土地市场。允许农村集体土地进入市场交易，从而直接、大幅度地提高农民收入。

城乡统筹工作是一项系统性工程，在实施过程中需要统筹兼顾，整体推进。但是更需要找准关键，把握重点，分清主次。在横向上，以改革户籍、产业集聚、人口集聚作为三大着力点，通过政府在资金上的投入，体制上的疏通等手段提供外驱力推进，激活城乡统筹中由市场提供的内驱力，内外共同驱动，让新型城市化成为一种不可逆转，顺势而行的趋势。在纵向上，要分阶段实施，在第一阶段以中心镇、旅游风情小镇建设为重点，兼顾中心村、特色村建设；在第二阶段，在中心镇、旅游风情小镇建设的带动作用基础上，重点实施中心村、特色村建设。阶梯型地推进城乡统筹工作，以缓解人力、物力和资金的压力。

中共淳安县委党校）