农民工市民化的渐进式策略——市民化的三步骤设计

张春龙

(江苏省社会科学院 社会学所,江苏 南京 210013)

农民工市民化的渐进式策略
——市民化的三步骤设计

张春龙

(江苏省社会科学院 社会学所,江苏 南京 210013)

无论是从城乡二元结构根深蒂固的影响来看,还是从农民工规模庞大、城市面临空前压力的现实来看,渐进地推进农民工市民化是必然的选择。基于此,从基本权益、社会保障、卫生医疗、子女教育、就业、安居等方面,提出以户籍逐步放开为主轴分“暂住证—居住证—本地户籍”三步骤推行“渐进式”市民化策略是可行的。

农民工;市民化;渐进式

农民工市民化,广义的理解是指农民工逐步转变观念、行为方式并融入城市的过程,而狭义的理解是指农民工等获得作为城市居民的身份和权利(市民权)的过程,如居留权、选举权、受教育权、社会福利保障等。前者往往被认为是与社会文化层面相关,而后者被认为是与政府相关联的技术层面上的市民化过程。以户籍制度改革为基础进行相关附着制度与政策的改革,是推进农民工市民化的关键。打破城乡分割,建立统一的户籍制度,并完全消除依附在户籍上的各项不同待遇,是最终实现农民工市民化的基础。但在目前尚无法建立统一户籍的情况下,需要以市场为基础,改革目前的户籍制度,建立平等的身份制度,逐步打通各个阻碍农民工市民化的关卡和障碍。

一、渐进式推进的必要性

对于推进市民化,很多学者提出了“彻底改革户籍制度,给予外来人员市民待遇”的观点。这种观点看似在为农民工说话,但对于有些输入地的压力简直是不可想象。就拿深圳来说,它可以说是我国改革开放成功的代表,但是,现在深圳户籍人口只有160多万,而外来人口高达900多万,是户籍人口的近6倍,一步到位将他们纳入城市并与户籍市民同等对待,其压力特别是财政压力可想而知。在北京、上海等大城市以及珠三角、长三角地区的中小城市,这种情况均存在,外来农民工占据了本地人口的很大一部分。

户籍制度的取消、放开,不可能在短期内完成。由于受经济发展与城市化进程的限制,城市的容纳能力是有限的。随着越来越多的务工农民涌入城市,大部分的城市已无法提供更多的公共和基础设施,一些大城市还因人口饱和而患“大城市病”。因此,户籍制度的取消、放开,应分阶段、分区域逐步推进。分阶段,就是先对急需人才和有条件进行投资或购买住房的农民工准许转户口。目前,很多城市都在实行这种政策。随着城市的进一步发展,户口政策可随之相应放开。分区域,就是在某些地区、某些城市实行转户口优惠政策,鼓励农民向这些城市转移,按照农民工本身的特征与不同城市的具体情况,分类逐步地推动他们在城市落户。因此,要进一步开放小城镇户口、适当开放中小城市户口,对长期在中小城市从事非农职业的农民工准予办理常住户口;大城市虽然可以实行较严格的户籍控制,但也必须逐步允许那些有稳定工作与固定收入来源的农民工在城市安家落户。无论怎样,给予农民工平等的市民待遇已是大势所趋。如果我们能较好地处理城市居民与外来人口的相互关系和福利待遇,地方政府以全民而不仅仅是本地居民的福祉为重,进程自然会快一点。

从目前全国户籍制度改革的现状来看,出现了一种相互对立和矛盾的局面：农民工数量少的地区,户籍改革的压力小,改革的步伐快;而农民工数量越多,户籍改革压力越大,因此改革的步伐缓慢。如小城镇的户籍完全放开,西部的一些城市对户籍的限制少,但这些地区对农民的吸引力并不强,“农民工”问题并不严重,而像珠三角、长三角等长期依赖外来务工人员的地区,政府在户籍制度上的改革慢于国内很多地区。如2004年的数据显示,东莞长安镇户籍人口3.5万人,实际常住人口却有70万人,昆山目前户籍人口60万人,常住人口接近200万人。由此可见,很难用统一的户籍制度改革模式统一改革,而应该根据不同区域经济发展的水平采取相应的改革步骤,即全面规划,对改革的时机、步骤、后果进行充分的调查研究和计划准备,避免出现较大的问题;逐步降低嵌入的“门槛”,逐步完成一定量的入户人口;分不同类型的地区,不同的人群,采取相应的补贴措施。

农民工市民化是一个动态的过程,有步骤地实施市民化是农民工和市民逐步平等的必经之路,同时也是对现行体制渐进改革的过程。

二、渐进式推进的主要步骤

笔者提出的渐进式推进市民化的主要步骤,仍然以户籍制度的改革为主轴,以目前正在推行的暂住证制度为基础,参照在美国获得“绿卡”并最终获得公民身份的方式,采取“暂住证——居住证——本地户籍”的三步骤法。

第一步,强化暂住证功能,保障务工人员基本权益

这几年有关暂住证的存废争论不休,学者及各地政府的态度存在较大的差别。以各地实践为例,沈阳市在宣布取消暂住证两年多之后准备恢复,广州、深圳、郑州等城市以及浙江、江苏、广东等地开始用居住证代替暂住证,北京市在几经讨论之后仍然保留了暂住证。综合人们对暂住证的质疑,可以发现,主张取消暂住证制度的人认为：在实施过程中,一些地方将管理职能畸形放大,服务职能却得不到很好体现;附加在这一证件之上诸多功能被异化,不仅其本身的功能没有发挥,而且某些部门以强制办理暂住证为其赤裸裸的创收手段,造成了对外来人口的剥夺以及各种腐败行为的衍生。其实,暂住证具有管理与服务的双重功能：实行暂住证制度是依法实施的一项旨在及时掌握人口信息,了解人口动态,切实保障暂住人口的合法权益,有效维护社会治安秩序的行政管理措施。通过办理暂住证掌握暂住人口信息,可以为各级政府宏观调控、制定政策、配置资源提供重要依据,为城市基础设施建设、交通、就业、物资供应、市场分析等提供详尽的人口数据;同时,暂住证是维护暂住人口合法权益,使之享受与常住人口平等待遇的依据。农民工市民化的最终目的是使农民转化为市民,享受同等的市民待遇。从农民工产生开始以至现在甚至未来的一段时间里,很多地方仍然需要着力维护他们的基本权益。进城务工的基本权益,包括他们的就业、收入、劳动保护、子女受教育等。保护农民工基本的合法权益必须提高到社会公平与正义的层面。

基本保障方面。在现行户籍制度尚无突破性进展的情况下,可在进城农民中首先推行医疗、工伤保险以解燃眉之急,积累经验后再逐步推开到其他领域。就目前状况而言,农民工最迫切需要的是工伤保险与特殊行业的强制性意外伤害险。目前用人单位为农民工办理养老保险、医疗保险、工伤保险的比例仍然非常低,而且很大一部分农民工甚至连基本劳动保护也不具备。他们劳动时间长、劳动强度大、劳动条件差,而且很多人工作在具有风险的岗位,很容易出现工伤事故,一旦出事,他们往往只能自己负责并承担经济损失。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体,以及由此而导致的数不清的劳资纠纷,决定了针对农民工的工伤保险制度应优先建立。

就业制度方面。就业是民生之本,目前我国劳动力供大于求的总体格局没有改变,城镇新成长劳动力、农村转移劳动力和下岗失业人员依然是就业工作的焦点人群。政府在这方面提供均等化的公共就业服务是促进就业的重要手段,是缓解就业压力的重要途径。这就需要建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场,实现城乡劳动力平等竞争。要将农村就业纳入国家统一的就业政策范畴,取消各种就业准入制度,拆除对本地劳动力就业采取保护的“壁垒”,使农民和市民享有平等就业的机会。要彻底废除有关限制农民工就业的规定,打破城市职工对就业岗位的垄断,允许农民工到国有企业工作。

劳动权益方面。实施最严格的农民工劳动权益保护制度,是实现农民工市民化首先要做到的。在我国,城市经济的繁荣与农民工的辛勤劳动是密不可分的,但其劳动权益仍未得到切实有效的保障。尽管中央政府三令五申,而实际情况仍不容乐观。因此,建立最严格的农民工劳动权益保护制度迫在眉睫,具体内容包括：通过立法建立农民工最低工资保护制度,通过加大处罚力度确保企业不故意拖欠农民工工资,在司法、劳动、工会、妇联等机构成立专门的农民工权益保障中心,加大对农民工劳动权益的监察、保护力度,用法律手段保护他们的合法权益不受侵害,解决农民工的劳动强度、劳动安全保障问题和不公平用工合同等劳动纠纷。

子女教育方面。农民工子女的教育问题是一个非常重要的问题,这不仅与农民工本身紧密相关,更是涉及到一代人素质提高的问题。撇开就业歧视等因素的影响,相对于城市劳动力来说,农民工的整体素质偏低、在城市的低端就业岗位工作是一个客观存在的问题,但是如果将教育待遇的不平等继续施加到农民工子女身上,不给予其子女平等的教育待遇,那么,在以后的很长一段时期(可能是一代人)仍然很难改善农民工的处境。在此阶段解决农民工子女教育问题,一方面要充分发挥全日制公办中小学的主渠道作用,扩大招生容量,完善借读手续,降低收费标准,减少收费项目,加强学籍管理,为农民工子女接受义务教育创造良好条件;另一方面要重视发挥民办学校的补缺作用。

安居住房方面。“安居才能乐业”,对于农民工来说,居住是其融入当地社会的基础条件。在住房方面,由于涉及到大量的资金以及资源,城市政府尚没有能力将农民工与城市市民同等考虑。但应该将农民工的居住问题纳入统一规划,统筹安排,给尽可能多的农民工提供安身立命之所。这里主要是针对具有不同能力和不同需求的农民工采取不同的住房支持措施。可以建设一批造价低廉但符合基本标准的简易住房,满足困难较为突出的农民工;对有购买能力的农民工,可在商品房的购买上享有和市民一样的待遇,该优惠的优惠,能按揭的按揭;可以对农民工实行居住“集宿化”,等等。

让农民工获得平等机会和平等权利,是在这个阶段让农民工共享城市发展成果的主要内容。以上列举的几个方面,直接涉及到农民工基本的生存以及子女的发展,需要受到重点关注并迫切需要解决。当然,农民工市民化需要获得的权益远远不止这些方面。从长远来看,当然是实现一切权利的平等,但从当前来看,或者说在农民工取得暂住证的阶段来看,上面这些方面是必须加以考虑的,也是在目前条件下应该能做到的。

第二步,推行居住证制度,实现公共服务的均等化

社会性公共服务是西方发达国家政府职能的主要内容,主要包括如下方面：教育公共服务、社会保障公共服务、医疗卫生公共服务。将外来人口“暂住证”变为“居住证”,使其享有一定程度的同城待遇,主要是实现外来人口与本地人口在公共服务方面的均等化,这些公共服务主要包括政府提供的公共服务,如义务教育、公共卫生、廉租屋、基本社会保障和救助等。从本质上来看,居住证是农民工由暂住身份向当地户籍身份的一种过渡。相对于获得暂住证的人员来说,获得居住证的人员将在包括医疗卫生、社会保障、子女教育、安居住房等公共服务方面与当地户籍居民“均等化”,被纳入当地城市的发展规划和公共财政的统一体系。

医疗卫生方面。农民工的医疗问题将直接决定我国“人人享有基本医疗保障”之目标的实现。无论在城市还是在农村,公共卫生体系均应当成为最基础的医疗卫生服务,立足城乡社区逐步建立、完善公共卫生服务网络,不仅可以有效地预防和控制疾病的产生与传播,而且可以通过较小的成本将一些常见的疾病消灭在萌芽状态。政府需要不断完善城乡地区的公共卫生制度,同时向农民工敞开公共卫生服务的大门,使包括农民工在内的全体国民平等地享受公共卫生服务。对于已经拥有居住证的农民工而言,为了避免其因病而陷入绝望境地,也应当通过各种方式酌情为其提供医疗救助。

社会保障方面。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”,为广大居民提供均等化的社会保障,有助于提高全体社会成员的生活质量,营造安定有序的社会环境。各级政府应该本着社会保障人人平等原则,将拥有居住证的农民工纳入整个城市社会保障体系之中。当然,可以针对他们的特殊性建立有针对性的社会保障制度,待条件成熟后再与城市社会保障体系合并。如制定适合农民工特点的缴费率和缴付方式及异地转移与接续办法,在疾病医疗保障方面首先建立大病保障机制,分类解决农民工的医疗保障问题;在最低生活保障以及社会救助制度方面,把他们作为城市的弱势群体加以救助,当然可以适当降低救助的标准。

子女教育方面。以获得居住证的农民工为主要对象,将他们子女的义务教育纳入公共服务的范畴。这需要适应农民工的现实,从中央到地方同时进行相应的制度调整,进一步改革和完善义务教育管理体制,变“地方负责,分级管理”为以常住人口为主的教育管理体制。关于农民工子女的义务教育问题,目前已经有人提出“钱随人走”的财政转移支付制度。从中央的层面,可以实施义务教育登记证制度,印发全国通用的义务教育登记证。农民工子女到流入地义务教育阶段学校就读时,可以凭此证注册入学,中央财政按照各地报送的流入学生人数、补助标准和分担比例向各地核拨转移支付经费。

安居住宅方面。对于获得本地居住证的农民工,城市政府要把他们的居住问题纳入城市住宅建设发展规划,因为这部分进城务工者已经具有很大的可能性成为当地居民,这可能只是一个时间问题。与当地居民相比,他们的经济支付能力仍然是偏低的。目前,城市的经济适用住房仅针对有城市户籍的低收入群体,农民工不能享受这个优惠,这很不公平。建议将农民工纳入到城市经济适用住房供给体系之中,可以建造针对农民工群体的经济适用住房,使农民工居有定所。这就要求城市在加大城市经济适用房建设力度、大幅提高经济适用房建设比例的同时,把符合条件的农民工纳入政府和用工单位组织的保障型集资建房,允许获得居住证的农民工购买经济适用房,并鼓励银行为他们提供按揭。

居住证制度对我国现阶段户籍制度改革意义深远,是一种“渐进、阶段性”改革,遵循的是“循序渐进原则”。居住证制度改革所起的作用可能要到10年、20年后,甚至更长的时间才能完全显现作用。因为户籍制度的改革,既有多年积累的矛盾需要解决,也有新的难题需要破解,不可能一蹴而就。居住证制度强调的是对附加在户籍上的权利的剥离,而不是户籍本身。农民工在获得居住证后,享有了新居民的各项优惠政策,但同时保留原来的户口,这样可以享受其户籍地政府规定的附着在当地户口上的各项政策——继续保留在老家的宅基地、耕地,执行农村计划生育等政策,也可以继续享受当地在子女就学、医疗和养老等方面的各种社会保障。

第三步,申请本地户籍证,实现完全的本地化

在条件基本成熟的情况下,获得居住证的农民工就可以向当地部门提出申请加入当地户籍,在得到批准之后,即获得与当地居民完全一样的身份和待遇。在这里,关键是当地政府应该拟定一个什么样的“准入条件”,逐步地让部分获得“居民证”的外来人员取得本地户籍。在准许外来人口落户的问题之中 ,存在“质”(条件)与“量”(数量)两个方面的问题。这两方面的条件并不是绝对的,而是相互关联的。一方面,准许落户人员的“质”,也就是落户条件决定了会有多少“量”的人员会落户;但另一方面,允许多少“量”的人员落户,是当地部门制定入户条件的依据。

首先是“质”的问题,也就是准入条件。就目前的情况来看,有大量外来人口特别是农民工的地区和城市,其落户的“准入条件”相当苛刻。总体来说,各个地方应该根据各自的条件进行规定,其前提条件是：对本地居民的公共服务质量不会造成较大的冲击。允许部分外来人员落户本地,必然会对本地造成一定的影响。但是,针对农民工来讲,应该从照顾弱势群体、共享城市发展成果的角度去考虑。应该说,农民工常年以打工者的身份在本地工作,其贡献是远远大于其所得的,从这个角度来看,积极考虑对其中贡献大的部分人员准予落户。即使对本地公共服务与公共资源有稍许影响,也是当地政府和社会应该做的。

其次是“量”的问题,也就是准入数量。准入数量是制定准入条件的一个重要依据。目前大多数城市制定的准入条件是以此为依据的,但是对于已经存在大量外来人口的地区,当地政府往往采取制定苛刻条件来限制外来人口的进入。笔者认为,大多数地区之所以制定出“苛刻条件”,是出于害怕大量外来人员的涌入造成对本地区的冲击。但换一个角度考虑,如果让大量的外来人口处于一种外缘的地位,那将是一种更大的潜在危险,这种潜在危险一旦转化为现实冲击,后果不堪设想。因此,每年应该有一定量的农民工能够获得本地的户籍,这符合阶层理论中关于阶层流动功能的说法。如果阶层之间严格控制而不准流动或流动量小,就会造成阶层之间的隔阂和对立,不利于整体之间的和谐。农民工落户本地,一般需要获得居住证,再满足以下几个方面的条件(但这些条件并非必须都涵盖,也并非都必须达到相当的条件)：

一是住房条件。住房是安身立命的重要场所,获得本地户籍必须要求在本地拥有住房(有产权),从而有固定、常住的居所。对于长期租赁房屋的,需要在满足职业条件的情况下才可以申领到所在城市户口。当然也需要规定拥有产权房的最低面积,这需要根据当地城市人口的整体居住水平和房价来确定。

二是职业条件。稳定的职业是稳定收入的保证,相对稳定的工作与相对稳定的收入是相对应的。一般要求在所在地城市有相对稳定的工作两年或三年以上,判断的依据主要是与用人单位签订了的劳动合同。当然,这个条件对于很多进城的个体劳动者来说是很难判定的,因此需要在鉴定个体劳动者时参照其他的条件。

三是保险条件。基本的保险是保障的基础,但在完全没有缴纳保险的情况下纳入城镇保障体系对于城市来说是无法承担的。这就要农民工必须累计缴纳基本保险1—3年以上(时间的期限也需要按照各地的平均保险水平来确定),这里并不需要有获得暂住证或居住证的时间起点。

其他方面。根据情况,还可以加上是否有违法犯罪记录、是否有违反当地政策(如计划生育政策)记录等,这些可以作为一种参考条件,也可以作为一种必要条件。

三、市民化中需要注意的问题

从广义的市民化概念来讲,农民工的市民化是一个全面的长时间的过程,远远不是满足了以上所提到的那些条件就可以完成的。这其中还需要注意以下几个方面的问题：

农民工市民化不是一下子就能实现的,或是一个文件、一种方式就解决的,它是一个各方面逐步推进的系统工程。①这是全国政协委员熊大方的观点,参阅《政协委员熊大方：农民工子女应率先“市民化”》《,新京报》,2006年3月5日。由于现阶段城乡差别太大,农民工市民化不可操之过急,需要较长的时间去推进。农民工市民化取决于经济发展水平、国民整体素质等方面的条件,如果户口完全放开,大量农民工涌向城镇,对其可能的后果必须有充分的估量。这些后果包括由于人口众多而可能造成的无法解决的社保、就业、教育、治安等多方面社会问题。比如,有了城市户口,就应该有教育经费,但不少通过买房获得市民身份的农民,教育经费却无法到位。现实证明,农民工市民化还需要一个比较长的过渡时间。

政策的公平调整要有利于农民工的市民化。从新中国成立到改革开放再到现在,经济社会已经发生了根本性的变化。对于在多方面处于弱势的农民工而言,社会政策应该从“公平正义”高度进行调整,要倾向于有利于他们的市民化过程。在政策的制定过程中,针对农民工,要有总体构想,更重要的是要有与之配套的切实可行的具体政策。②杨黎源《：政策嬗变：农民工的市民化进程考量》《,理论与改革》2007年第1期。从新中国成立到现在,应该说中国的农民及农民工已为我国经济社会的发展做出了巨大的贡献,现在已到了回报他们的时候。因此,我国政策的城市偏向必须纠正：一是政策选择要公平、公正,具体地说就是要切实保证农民工的政治、经济、文化各项权利的平等,农民工要享有市民待遇。二是政策选择要向农民和农民工倾斜,使他们也有充分的发展机会,而且要使他们的发展更快一点。

要注意同时培育市民与农民工的现代市民意识。现代社会的公民应该具有现代性的特征,对外来人口的文化习俗、行为方式、观念意识等都应该持欣赏与接纳的包容态度。培育现代市民意识,一方面要加强对城市中农民工的培训工作,同时要通过各种方式和手段增强他们的城市性,不断提高他们的素质和现代市民思想;另一方面要通过广泛的宣传教育,在市民头脑中树立起文明、开放、兼容的新观念,使他们能够心胸宽广、视野开阔,能够从全国人民整体利益出发,抛弃“城里人就高人一等”的狭隘利益立场。□

责任编辑：黄 杰

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1004-1605(2011)03-0088-05

张春龙(1975-),男,湖北宜昌人,江苏省社会科学院社会学所副研究员,上海大学社会学系博士研究生,主要研究方向为流动人口(农民工)、社会分层等。