努力打造高品质的苏州地方性法规

仇 澄

(中共苏州市委党校,江苏 苏州 215001)

努力打造高品质的苏州地方性法规

仇 澄

(中共苏州市委党校,江苏 苏州 215001)

进入21世纪后,地方立法已经从单纯追求数量转型为刻意打造“精品工程”。苏州市在建设高品质地方法规的探索中努力做好三件事：一是围绕党委中心工作,做好地方立法工作;二是突出地方特色,注重法规的针对性和可操作性;三是坚持科学立法、民主立法,努力提高立法质量。

地方法规;地方特色;科学立法;民主立法

地方性法规是具体实施全国性法律和行政法规的重要载体,对依法管理地方事务,促进区域经济发展,维护一方平安有着重大意义,是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。苏州自上世纪九十年代获得地方立法权以来,在服务党委中心工作,促进保障经济发展和改革开放,关注民生,保护历史文化名城等方面做了诸多积极有益的探索与实践,取得了较大的成绩。但如何精益求精,打造“精品工程”,仍然是一个值得探索的课题。

一、围绕党委中心工作,做好地方立法工作

坚持党的领导是地方立法的方向。地方立法必须在邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的指导下,充分体现党的主张,善于把党的路线、方针、政策通过法定程序转化为法规,使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范和准则,保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。地方立法必须有大局观念,努力使每个阶段的地方立法工作都同市委总体部署相一致,确保地方立法工作进程同全市政治、经济、文化、社会发展相适应。前些时候,苏州市委十届十中全会提出了“要把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区,以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市”的战略目标,这一战略目标的确立,为全市在国际金融后危机的时代背景下,如何应对危机,发展社会经济,搞好转型升级,实现“第二个率先”指明了方向。苏州的地方立法工作必须紧紧围绕这个中心,以高品质的地方性法规来促进和保障“三区三城”建设,急“三区三城”建设之所急,想“三区三城”建设之所想。要以科学发展观为指导,解放思想,贵在创新,努力打造“精品”法规,为全市的“三区三城”建设,为全市的科学发展、和谐发展、率先发展提供良好的法制保障。

建设生态环境优美的最佳宜居城市是苏州“三区三城”建设的重要组成部分,与建设历史文化与现代文明相融的文化旅游城市息息相关。市人大高度重视并通过了《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》,明确提出地方立法要把推进生态文明建设作为今后一个时期的重要工作。因此,立法机关正在协调有关职能部门,积极做好立法前期的调查研究工作,分阶段有步骤地适时出台湿地保护、循环经济、清洁生产、水资源管理、农田保护以及防治机动车尾气、餐饮业油烟、建筑施工扬尘等地方性法规,充分发挥地方性法规在建设生态文明中的引导和规范性作用。在苏州市人大常委会2011年立法计划项目中,就充分体现出立法机关的立法决策与党委决策高度统一的精神。下以《苏州市湿地保护条例》为例：

湿地作为一种生态环境资源,既是苏州江南水乡特色的“名片”,又是实现“三区三城”建设目标,打造生态环境优美的最佳宜居城市的重要保障和必要条件。多年来市委和市政府高度重视对湿地的保护,投入大量资金用于湿地建设,但湿地近年来仍然不断减少。据市农委的调查数据显示：“全市现有湿地总面积537万亩(不含水稻田),占国土面积42%。与2005年的动态对比显示,从2005年到2009年全市湿地面积减少约3.1万亩。调查中把全市湿地资源划分为1953个斑块,通过对比分析,从斑块数量上看,2005年到2009年共有997个斑块发生变化,占总斑块的51%,说明苏州随着经济的发展,对湿地的扰动仍然很大。”由于湿地保护国内并无专门法律调整,这方面的立法尚处于空白状态,无法可依、无法可护的情况日益突出,造成任意侵占、破坏湿地的现象频发。为了保护与合理开发利用湿地资源,正确处理社会经济发展与生态环境保护的关系,实现建设生态环境优美的最佳宜居城市的战略目标,苏州人大常委会将湿地保护纳入议事日程。

总之,坚持正确的政治方向,围绕党委的中心工作来做好立法工作,是打造高品质地方性法规的大前提,离开了这个大前提,终会导致错误的结果,地方立法将会误入歧途。

二、突出地方特色,注重法规的针对性和可操作性

突出地方特色就是要从地方的实际情况出发,坚持从实际需要出发选择立法项目,并注重通过立法来解决本地实际问题。从全市的实际情况来看,要把那些影响社会经济发展的主要问题作为重点来抓,尤其是那些关系到民生、水环境、古城保护、生态环境优化的立法项目,要加大调研力度,统一安排人手,树立“精品”意识,制定出既体现地方特色又具备可操作性的高品质地方性法规。如在制定《苏州市内河交通安全管理条例》时,针对苏州水运十分发达,航道通航里程及船舶流量均居全省前列的实际情况,考虑到巩固水运对保障和促进全市经济持续快速发展的重要支撑作用,解决水运事业面临的航道基础设施建设相对滞后,水上交通安全隐患增多,防污染任务繁重,监督管理难度加大等问题。根据地方立法的要求和特点,在制定具体法规内容时,立法机关特别强调立法的针对性和可操作性,不追求体例结构的完美,不照搬照抄重复上位法,而是注重从实际出发,需要解决什么问题就制定什么条文,尽力体现地方立法拾遗补缺的特点。在制定内河交通安全管理条例时,原来草案有10章57条,不少内容是抄大法的。经过修改,最后法规为9章46条,减少了11条。针对性很强,能解决实际问题,充分体现苏州地方特色。

地方立法在强调针对性、可操作性以及地方特色时要时刻注意维护法制统一,牢牢把握《法治江苏建设纲要》中提出的“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则。不抵触就是下位法不能抵触上位法,地方立法要服从中央立法,局部利益要服从全局利益,在立法的实体规范和程序要求上都要严格遵循《宪法》、《立法法》等上位法的规定,尊重上位法的权威,维护上位法的统一。“有特色,可操作,少而精”,是在不与上位法相抵触的前提下对地方立法的具体要求,是全市立法工作的指导原则。故而在制定地方性法规时,一定要从实际情况出发,针对上位法规定比较原则、笼统的情况,多做一些适合苏州特点的具体性、补充性规定,法规内容要有针对性和可操作性,部分内容应当具备适度地前瞻性和创新性。

总之,地方立法要从实际需要出发,有哪些问题就解决哪些问题,需要立几个条款就立几个条款,防止在立法体例与条文词句上片面追求“大而全”,刻意追求“完美”的倾向,杜绝照抄照搬重复上位法的现象,避免“上下一般粗”。要通过广泛、深入的社会调查,精到地把握社会实际情况,及时、正确地处理好法规所调整的社会关系,从法理和实务二个层面上展开充分的论证,确保打造出切实可行的高品质的苏州地方性法规。

三、坚持科学立法、民主立法,努力提高立法质量

坚持科学立法、民主立法是贯彻落实科学发展观和实现“三区三城”建设的必然要求和具体体现,也是加强立法工作,提高立法质量的重要保证。具体体现在以下几方面：

1.坚持立法为民,努力促进和谐社会的发展

进入21世纪后,我国改革开放开始步入深水区,社会经济发展中的各种深层次矛盾与不同的利益诉求日益凸显,而这些矛盾和利益诉求在地方立法中必定会反映出来,通过立法解决社会矛盾、促进社会公平正义的要求越来越强烈。因此,在立法工作中坚持以科学发展观为指导,把坚持以人为本,维护和实现最广大人民的根本利益作为选项和审议地方性法规的出发点和落脚点,注意处理好社会公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益、不同社会阶层特殊利益与人民群众共同利益之间的关系,强调法规规范在调整社会利益和构建和谐社会方面的作用,重视解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把人民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为立法质量的衡量标准。如在制定《苏州市市政设施管理条例》时,市人大常委会对如何保证市政设施的完好、方便群众生活设置了较多内容。比如《条例》第二十三条规定,经批准挖掘城市道路,影响行人和非机动车通行的,应当设置临时通道,挖掘城市道路超过三百米的,应当分段施工。通过这些规定,把好事做好,取得群众的理解和支持,有利于充分发挥市政设施使用功能,更好地为生产和人民群众生活服务。

在今后的地方立法工作中要把地方立法的重点放在维护人民群众的切身利益上,放在维护社会和谐稳定上,放在解决影响经济社会发展的突出问题上。尤其要把事关群众切身利益的重大问题,如就业、社会保障、教育、医疗、住房、生态环境等作为立法工作的切入点,加强和促进这方面的立法工作,依法维护和保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益。同时,在法规内容的设计上要突出以人为本。要强化对管理相对人的权益保护,在尊重个人权利的基础上,保护和促进公共利益,谋求个人利益和公共利益的协调一致。要逐步由管理型立法转向服务型和维权型立法,督促各级政府及其有关部门更加积极主动地做好服务群众、维护群众利益的工作。

2.完善立法技术,建立立法质量评估制度

在立法技术和实体规范上以前主要强调的是不抵触原则。立法法颁布实施后,地方立法从主体、权限、程序等方面有了统一的、严格的法律规定。为更好地实施立法法,进一步提高地方立法质量,各地在立法技术、法规的实体性规范以及立法程序等方面进行了积极的探索。省人大常委会于2006年先后制定了《江苏省地方立法技术规范》和《关于地方性法规中有关共性问题的意见》,分别对地方性法规的结构、体例、语言、立法文件以及立法规划和计划的编制,对地方立法中长期存在的一些争议较大的行政处罚、行政许可等方面的问题,提出了规范性的指导意见。省人大常委会还对较大的市报批地方性法规中的具体程序问题作出了具体规定。最近,正在针对上述有关立法技术规范、立法中的共性问题,以及有关立法程序方面的规定,进行调查研究,力争在科学发展观的指导下,既严格执行有关法律、法规的规定,维护法制的统一,又充分发挥地方立法机关的积极性,体现地方立法的特色,进而打造出高品质的地方性法规。

立法质量评估,是立法的延伸及与社会生活的链接。一部良法不仅仅在于其出台时的严谨与瑰丽,更重要的是实施后的社会反响与实际效果。社会反响好,人民群众支持拥护,收效良好,达到立法目的,则为良法,反之则不然。立法质量评估就是在法律、法规施行后,对其进行检验的科学制度。目前在地方性法规的评估制度方面尚无规范性文件调整,这是较为遗憾的地方。不过,令人感到欣慰的是《苏州市政府规章立法后评估办法》已经纳入2011年立法计划而先行一步,这部政府规章的制定与实施将会为苏州地方性法规质量评估制度的建立积累宝贵的经验。

在地方立法的评估方法上,笔者认为采用政府自评、群众评议、委托社会机构评估,最后由人大常委会审定的“四结合”方法较为妥当。政府是行政执法机关,在执法过程中对地方法规的针对性及可操作性有较深的认识;人民群众是地方立法为之服务的主体,也是地方立法的价值取向及其宗旨,他们的评议可以反映出地方立法的质量高低;社会机构具备一定的人力和物力,且专业知识性较强。例如,郑州市人大常委会委托郑州大学法学院对《郑州市个体工商户和私营企业条例》、《郑州市旅游业管理条例》等5件法规进行评估。经过认真细致的评估工作,郑州大学法学院如期提交了评估报告,报告以合法性、合理性、可行性、创新性、实效性为指标,对5件受评法规分别提出评估意见,得到了鉴定委员会各位专家的一致肯定,为及时修改或废止地方性法规提供了客观的参考依据。立法质量评估最后由人大常委会审定则映射出立法机关的权威,也是党的民主集中制在立法领域中的具体体现。

3.建立完善民主立法机制,提高立法质量

民主立法,就是在整个立法过程中,坚持民主立法的价值取向,使社会公众参与和监督立法的全过程,建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制,推进法制建设的科学化、民主化,使法律真正体现和表达公民的意志,真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。要做到这一点,就必须坚持开门立法,立法机关必须深入调查研究,采取走出去、请进来等各种方法尽可能了解社会民意。在立法活动中,要善于倾听来自各方面的意见,既要倾听政府机关的意见,又要倾听行政相对方的呼声;既要倾听领导机关的意见,又要倾听基层群众的心声;既要倾听支持拥护的意见,又要倾听怀疑反对的意见,同时还要多听听市人大代表和专家、学者的意见,集思广益,使地方法规更能表达民意,更加贴入实际。要努力做好三件事,进一步完善民主立法决策机制。一是要建立健全听证会、论证会制度,让立法者、执法者、专家学者、群众代表、中间机构在会上畅所欲言,充分表达自己的意见与观点,提出批评与质疑,提高法规的透明性、公正性及可适用性。二是要坚持完善立法咨询员制度。市人大常委会从高校、党校、法官、律师、和立法工作者中挑选了16名专家学者作为立法咨询员,在立法过程中充分听取他们的意见,发挥他们的作用。实践证明,立法咨询员的介入对于正确选择立法项目,科学制定立法规划和计划,防止和克服部门利益,保证法规客观公正,提高立法工作水平和法规质量是十分有益的。三是要建立并完善人大常委会在审议法案中的辩论制度和对个别条款的单独表决制度。笔者建议为保证法案的公正性与合理性,是否可考虑试行“零距离”制度,即人大常委会在审议法规草案时允许公民代表列席旁听并发表意见,也可参与辩论。如此能增加立法工作的透明度,密切立法机关与人民群众的联系,为公民行使参政议政的权利提供保障,还能提高全社会的法律意识,使所制定的法规得到人民群众的理解和支持。

完善地方立法工作,不断提高立法质量,是苏州市人大工作的永恒主题。面对社会经济发展的新形势、实现“三区三城”建设的新要求、广大人民群众的新期盼,苏州市地方立法工作仍然任重而道远。我们要以科学发展观为统领,围绕党委中心工作,进一步解放思想,努力工作,以高度的责任感和使命感为打造高品质的地方性法规而努力奋斗。□

责任编辑：钱国华

D901

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1004-1605(2011)03-0076-03

仇澄(1953-),男,江苏苏州人,中共苏州市委党校法学教授,苏州市人大、苏州市人民政府立法咨询员,主要研究方向为行政法学。