论中国农村城镇化中土地制度改革的路径选择

崔朝栋

（河南财经政法大学 经济学院，河南 郑州 450002）

一、中国农村城镇化道路与现行土地制度的矛盾分析

中国农村城镇化道路必然涉及到深化农村土地制度改革问题。不可否认，三十多年来，中国农村改革取得的最大成果就是土地制度的改革，即在坚持土地集体所有制的基础上实行家庭联产承包责任制，这种土地制度的改革，调动了广大农民生产经营的积极性，实现了中国农村改革与发展的第一次大的飞跃。但是，这种土地制度也有其历史的固有的局限性，尤其是与农村市场经济发展中的城镇化进程存在突出矛盾。这种土地制度与中国农村城镇化道路的矛盾主要体现在以下两个方面。

1.从农村土地集体所有制与土地国家所有制的关系看，两种土地所有制主体之间的关系不平等。土地国家所有制主体是国家（政府），是强势的一方。土地集体所有制的主体是村镇经济组织，是弱势的一方，甚至不得不偏向国家（政府）。因而往往导致国家（政府）不顾农民的利益强制性地以较低的价格征收农民的土地。这也是中国农村城镇化道路中土地的城镇化大大快于农民的城镇化的主要原因之一，从而也是使很多失地农民找不到工作陷入更贫困的主要原因之一。有的论者认为，解决这一问题的有效办法就是实行农村集体土地私有化，让农民个人真正成为土地的主人，这样国家就不可能强制征地、低价征地了。对此，笔者认为，在中国社会主义市场经济条件下，土地是一种特殊的商品、特殊的资源。这种特殊性主要表现在：（1）国家应该而且必须代表全民的整体利益、最高利益，对本土范围内的任何土地拥有最终的处置权。即使在资本主义国家，不仅也有国家土地所有制，而且国家对私人土地也有强制性的征用权。（2）除国家征收农村集体的土地以外，在土地市场上交易买卖的都是土地使用权，而不应该也不可能是土地的最终所有权。如果土地彻底私有化了，农民对自己的土地拥有最终的所有权和处置权，岂不是这块土地就归某某人永远所有了，他可以让人继承，也可以再卖给别人，他要真卖给外国人，他岂不是出卖祖国领土？并且，以家庭承包经营为核心的土地制度就已经在很大程度上密切了农民与土地的关系，强化了小农经济，如果再实行土地私有制，就更加强化了小农经济。而小农经济在国内外城镇化历史上都是长期制约城镇化发展的关键因素。更何况中国历史的沉痛教训已经证明农村土地私有制不利于农村生产力发展。也许有人会说，既然国家对本国的任何土地都拥有最终处置权，并且又不能实行土地私有化，那就完全实行单一的土地国家所有制好了，为什么还要保留集体土地所有制呢？笔者认为这两种土地所有制的建立是由当时的国情条件决定的，实践也证明，国家针对我国农业大国的国情，通过土地集体所有制赋予农民较大权责利，有利于较好地保障农村、农民、农业的集体利益。

总之，两种土地所有制都有其存在的必然性、合理性，但是这两种土地所有制之间在根本利益一致的基础上又的确存在一定的矛盾。解决这两种土地所有制主体之间矛盾的有效办法，一是国家及各级政府要真正能代表国家和人民（包括农民）的整体利益，制定科学正确的土地使用和征购计划，并尽可能地保护和尊重集体所有制的权责利。二是通过深化农村土地制度的改革，坚持和完善农村集体所有制，以增强农民集体与国家的谈判力，切实保障农村、农民、农业的利益。

2.从农村土地集体所有制内部的关系看，农村土地集体所有制的产权关系不明晰，从而不利于土地的流转和规模经营，影响到农村城镇化进程。这又表现在两个方面，一方面，土地集体所有权的产权关系不明确。不可否认，农村土地集体所有制的产权关系不仅在法律上是非常清晰的，法律上规定归村民委员会或村民小组，而且在农村实际生活中也确实是归村民委员会或村民小组。但问题是村民委员会或村民小组也是党政不分、政企不分，土地集体所有权主体没有真正的法人代表，从而削弱了集体经济的独立性，影响到农村城镇化道路中集体对土地有效合理的统一规划和使用，并加剧了农用土地的减少和流失。另一个方面，土地家庭承包经营权不明确、不完善。不可否认，土地使用权或承包经营权已经比较完善了，中央已经明确规定土地承包经营权30年稳定不变，并明确规定了承包经营权的多项权能，允许其流转。但是中央规定的家庭承包经营权的期限和各项权能并没有真正落实，农民对自己已有的权利不放心，从而不敢放心大胆地舍弃土地，进入城市。

综上所述，解决现行土地制度与农村城镇化道路矛盾问题的关键是，既不能退回到建国前的土地私有制，也不能退回到改革开放前的“一大二公”的人民公社，而只能在坚持土地集体所有权和家庭联产承包经营权稳定不变的前提下，允许和加快土地承包经营权的流转。对此中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这是对中国农村土地制度改革开放实践的概括和总结，为实现中国农村城镇化、实现中国农村改革与发展的第二次飞跃指明了方向。

二、土地股份合作制能够有效解决农村城镇化与现行土地制度的矛盾

近些年来，中国在城镇化进程中，各地农村根据自身的条件和特点，对土地承包经营权的流转形式进行了有益探索。主要包括转包、转让、互换、委托、反租、倒包、土地股份合作制等形式。农村土地承包经营权的流转已成为一个发展趋势。根据对这些流转形式的调研和分析，笔者认为，每一种形式都各有其优缺点，农民可根据实际情况，自愿采取适合自己条件和特点的形式，关键要看其条件是否具备。但就其发展趋势来看，尤其是对比较发达、比较富裕的农村来讲，土地股份合作制代表着深化农村土地制度改革的方向和趋势。

当然，这里所讲的土地股份合作制，不是指把土地所有权分给农民个人，农民再以土地私有权入股的土地股份合作制（这种以土地私有制为基础的土地股份合作制在实践中是不存在的）。而是指在坚持现行土地产权制度稳定不变基础上的土地股份合作制，即农民以土地承包权（或使用权）入股，按照股份合作制原则进行经营的经济组织形式。具体可分为两种类型：一是自发结合型，二是集体组合型。自发结合型是若干拥有土地承包经营权的农户自发自愿地将自己承包经营的土地入股，实行股份合作经营。集体组合型乃为社区集体有计划有组织地把农户土地承包经营权合理折股，实行土地股份合作经营的形式。其中，集体组合型又分两种方式，其一是将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个农民的股份，经营收益按股分红。其二是把农户土地承包经营权股权化。即将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权折股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签合同或进行租赁。土地股份合作制之所以代表着深化农村土地制度改革的方向和趋势，主要是土地股份合作制较好地解决了上述农村城镇化道路与现行土地制度存在的矛盾，起到了城镇化道路的载体和推进器的作用。具体讲主要是：

第一，土地股份合作制能够较好地处理两种土地所有制主体之间的关系。首先，在土地股份合作制中，由于土地所有权主体实现了党政分开、政企分开，并且有明确的法人代表，加上农民承包经营权的固定化、稳定化，这就提高了集体对国家的谈判力，迫使国家政府官员不能在征收农民土地中随意侵犯农民利益。其次，在一般情况下，国家不一定非要通过征地方式使用农民土地，完全可以通过土地股份合作制（国家投资货币入股，集体经济组织及农民投资土地入股，实行股份合作制）方式开发和使用农民土地。

第二，土地股份合作制进一步明晰了集体土地所有制的产权关系，调动了农民和集体两方面的积极性。实行土地股份合作制经营，农民可以以承包田等入股，参与收益分成。这既保证了家庭联产承包责任制这一基本政策的稳定，进一步调动了农民生产经营积极性；又改变了家庭均包制，优化了土地资源配置，提高了土地利用效率。在土地股份合作制中，土地的所有权及其支配权和处置权由集体和股份合作制组织集中掌握，但每一个农民、集体等，在股份合作项目中拥有多少股份，得多少利益，有多少权利清晰可见，改变了土地等集体资产产权主体虚化的弊端，进一步密切了集体与个人在财产利益上的关系，形成了独具活力的运行机制。

第三，土地股份合作制保障了集体对土地所有权、支配权和处置权的有效执行，大大促进了土地流转和土地的规模经营。农民在土地股份合作制中所拥有的土地股权只是一种价值化货币化了的股权，这样，土地股权无论怎样调整，都不会影响集体对实物土地的支配和处置。并且，农民无论是否承包土地，都可以凭土地股权参与收入分配，并可得到法律上的保护，这样，农民对土地实物观念将会逐渐淡化，那些在城市中从事二三产业的农民工也会主动转让土地，从而使土地使用权按村集体最大化利益和效率原则进行流转。

第四，实行土地股份合作制，不仅有利于形成国家、集体、个人、外商等多元化的投资主体，而且可以有效吸引包括土地、劳动力、资金、技术、管理等众多生产要素的参与。这既可以形成新的投入机制，又有利于农业的长期投资，不仅分散了经营风险，而且有利于打破原来村集体封闭的局面，形成跨乡村、跨地区、跨所有制联合的优势和新的生产力。

三、农村城镇化中实行土地股份合作制应解决的问题

在农村城镇化过程中实行土地股份合作制是一项政策性很强的土地制度改革，在实践中一定要解决好以下问题。

第一，要从不同地区城镇化进程的实际出发，切忌搞一刀切。首先，从农村城镇化及土地股份合作制的实践看，实行土地股份合作制必须具备成熟的主客观条件。其次，即使在条件成熟的地区，是否实行土地股份合作制也应尊重农民的意愿，允许农民有多种选择。最后，土地股份合作制的具体操作，应根据本地特点和农民的选择，采取灵活多样的股份合作形式，在土地资产评估作价、土地产权组合、土地股权配置、确定分配比例等方面，涉及到农民切身利益时，一定要坚持自愿互利、公平合理，由农民群众充分讨论确定。

第二，土地股份合作制必须在坚持家庭联产承包责任制基本原则和农民对土地原有承包经营权不变的基础上进行。首先，要把农民个人原有的土地承包经营权合理折成股份。其次，在将农民个人原有的土地承包经营权合理折股的基础上，明确界定每个农民对土地享有的权责利，并通过土地股权证承认和保护农民个人的土地股份权。再次，要正确处理股份合作制经济组织与原有承包户之间的收入分配关系。集体股与农民个人股应同股同利、同股同权。公共积累要量化到每一个股东（包括集体股东和农民个人股东）名下。

第三，在实行土地股份合作制中土地的集体所有制不能改变。尽管有人主张土地私有化，家庭联产承包责任制长期稳定不变使一些农民也有一种土地私有化的幻觉，但是土地归集体所有不但不能削弱，而且必须加强。在中国，农民既有独立分散的一面，又有大统一的一面，农村土地归集体所有具有存在的文化根基。土地集体所有制也是与农村生产力发展的根本方向一致的，它为农地和其他生产要素在更大范围内的合理流动、组合和扩展提供了客观的可能性，也为实现农村社会财富的公平分配、保障农民就业和社会福利、避免两极分化和实现共同富裕提供了根本的制度保证。因此，在农村城镇化和土地股份合作制的实践中，一定要坚持土地集体所有制，确保土地集体所有权的实现。

第四，由于土地股份合作制是一种新生事物，它是在没有现成制度规范下由农民群众根据自身条件自发创造和发展起来的，加上农村不同地区经济发展不平衡，农民的思想认识和承受能力不一样，因而农村各地区土地股份合作制经济组织多数不规范，尤其在产权结构、内部治理结构、分配制度、管理制度等方面都“各具特色”，较为混乱。因此，合理规范农村土地股份合作制的运作是土地股份合作制进一步发展的一个不可忽视的问题。应以城乡中小企业股份合作制的基本运作规则为参考，对不同地区土地股份合作制的实践进行深入的研究，总结和概括出土地股份合作制的基本运作规则。比如，在农村土地股份合作制经济组织中，农民个人要人人持股，并且股权要相对均等；按劳分配与按股分红相结合；同股同权，同股同利，风险共担，利益共享；实行一人一票的民主管理制等，都是农村土地股份合作制的基本运作规则。当然，要坚持以规范促发展和在发展中求规范的原则。因为土地股份合作制作为农村城镇化过程中的新事物，会不断出现很多新问题需要在实践中和理论上不断探索和研究。

［1］崔翀.完善农村土地经营制度的选择［J］.农村.农业.农民（A 版），2008，（5）.

［2］崔朝栋，李秀兰.在家庭联产承包责任制基础上推行土地股份合作制［J］.学习论坛，1998，（8）.

［3］万宝瑞.我国农村经营体制创新的思考——辽粤湘豫农村土地实行股份合作的调查［J］.农村财政与财务，2004，（9）.

［4］孙进群，阎立波，等.破解河北“三农”难题的对策建议［J］.河北经贸大学学报，2009，（5）.

［5］中共十七届三中全会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［R］.中国经济时报，2008-10-13.