突发公共事件下的区域卫生规划探讨

赵从林，李思睿

汶川地震、青海玉树地震给中国乃至世界带来了巨大的震撼，作为一名卫生工作者在哀悼死者、抚慰生者的同时，我们也在思考这样一个问题：在重大的突发公共事件发生时，区域卫生规划在扮演一个什么样的角色，此时又该如何对卫生资源进行快速、有效、合理的配置来满足紧急条件下的基本卫生需求。在新的医疗体制改革即将出台之际，本文就这一问题在此作一个探讨。

1 突发公共事件

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件[1]。包括自然灾害(水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等)、事故灾难（工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等）、公共卫生事件（传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件）、社会安全事件（恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等）。

在现实生活中，公共突发事件形态各异，变化诡谲，但大都具有突发性、公共性、不确定性和多变性、事件的多样性、危害性、信息的有限性、时间的紧迫性、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。正因为在这种情况下，公众生命受到威胁；经济遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，还给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。这些都对决策者提出了严格的要求。如何做出正确的决策，把握关键的时机是所有决策者和管理者面临的最严峻考验。

目前，我国突发公共事件具有突发公共事件的种类越来越多[2]，涉及的领域多元化；突发公共事件频次高，规模大，危害性呈增长态势；诱发突发公共事件的社会性因素不断增多，群体性社会突发公共事件呈上升、扩大的态势；突发公共事件信息扩散的速度加快，波动方式多元，震动频度增大；突发公共事件波及的范围越来越广，国际化程度加大等特点，无论是2003年的SARS，还是汶川大地震无不说明了这些。作为应付公共突发事件的重要方面---卫生领域应该有效发挥并扩大自身的优势来尽可能的降低公共突发事件的危害。

2 区域卫生规划与卫生资源配置

区域卫生规划是区域内卫生发展和资源配置的综合性规划[3]。它是区域内国民经济和社会发展规划的组成部分，也是当今国际社会先进的卫生发展管理思想和模式。它的基本要求是：在一个特定的卫生区域内，根据经济社会发展水平和广大群众卫生需求，确定区域内卫生发展的目标、模式、规模和速度，统筹规划，合理配置卫生资源，改善和提高区域内的卫生综合服务能力，向全体人民提供公平、有效的卫生服务。

卫生资源结构的和谐配置、卫生资源供给与需求的和谐配置、卫生资源与社会经济发展的和谐配置，使有限的卫生资源发挥最大的社会效益，较单纯地强调加大卫生投入更显重要和实际。

卫生资源配置结构，即指各类卫生资源在不同区域、不同领域、不同阶层的分布状况及比例关系[4]。研究资料表明，当前我国的卫生资源呈“倒三角形”分布，高层次医疗机构的资源多于中层次，中层次又多于基层的资源配置，即大量高精尖的医疗设备和高水平的卫生技术人员分布在城区内的大医院，而有大量医疗卫生服务需求的县乡或边远地区只分布着较少的卫生资源。资源配置的不合理，一方面使得医疗条件较差的区域内的患者为了获得较好的医疗条件盲目地向城区流动，加剧了城区看病难看病贵的状况；另一方面，社区、农村医疗条件较差的卫生机构因不能满足人们基本的医疗卫生需求而门庭冷落，无人问津，使本来并不充足的卫生资源又被闲置，效益受损。某一区域卫生资源拥有量的多少并不能反映其卫生资源配置的合理性程度。卫生资源匮乏必然会影响公众的卫生服务利用，影响公众的生命健康水平。但是，也并不是说卫生资源越多越好，关键要看其是否能够与当地的卫生服务需求相适应。

在汶川大地震发生后，全国的力量总动员，大量的物资和人力涌入了灾区，国际社会也纷纷伸出援手，因此从总体看，尤其是在卫生服务方面，资源是极大的满足，然而卫生资源的配置、规划却显得捉襟见肘，无从失措。在面对这样的突发公共事件时并没有一个行之有效的应对措施。虽然在2006-01-08国务院发布了 《国家突发公共事件总体应急预案》，但这仅仅是预案框架体系的初步形成。

3 突发公共事件下的区域卫生规划

3.1 建立突发公共事件下的区域卫生规划应急机制 由于历史原因，医疗卫生机构隶属于不同的部门管理，难以对其卫生资源做出正确的评估和规划，从而造成了医疗机构重复设置、大型仪器盲目引进、卫生资源分布不公、卫生监管乏力等现象，在未经发生时，这种现象显现的更为突出。当某一个区域发生突发公共事件时，原有的卫生保障体系必然受到重创或者瘫痪，此时如何最快的启动应急机制，尽早恢复整个系统，有效地展开救援是非常重要的[5]。首先，利用自身的现状开展自救是主要的；其次，借助临近周边区域的力量为自身充电；最为关键的是在平时的区域卫生规划中要对可能发生的突发公共事件进行预测和准备，加强风险分析，防患于未然。

3.2 加强区域间的合作，建立区域间卫生规划方案 区域卫生规划不仅要考虑一个区域的卫生资源总体状况，更应该扩大视野，以整个全局为重，对临近区域的卫生资源的配置情况也要关注。突发公共事件的最主要特点就是时间的紧迫性，救援工作的开展经常是“黄金72 h”甚至是更短的时间内，在这个时候，较远的区域、城市往往是远水救不了近火，作为临近区域，有责任和义务为受灾地提供及时、方便的医疗服务以挽救更多的幸存者。因此，区域间的卫生规划方案对于应对突发事件的发生有重要的作用。

3.3 加大社区卫生投入，提高应对突发公共事件的能力长期以来，我国的卫生资源的配置80%的分布在城市，而城市卫生资源的80%又集中在大医院，投入到公共卫生、社区及农村的卫生资源极其有限。这种现象在平时对大医院的就诊压力很大，群众看病很难，而在危及时刻势必对大医院及主要城市带来更大的压力。在救援的最初阶段，急救是主要的医疗工作，这时候需要的是年富力强的一线人员，尤其是全科医师，这时大批的专家、教授甚至院士去做急救工作，既是一种资源的浪费，同时使原本的医疗秩序发生了混乱。

3.4 坚持政府主导，强化市场调控 我国卫生事业的性质决定了政府必须承担起保障群众生命健康的责任，不能把卫生资源的配置完全寄托于市场。尤其在应付突发危及的出现时，应当完全或主要由政府负担。卫生行政部门要从“办”医院转向“管”医院，实行管办分离。然而，突发公共卫生体系毕竟是一项艰巨的工程，因此在稳固原有区域卫生规划的同时，充分挖掘社会资源，动员社会力量，鼓励非政府性的社会救援组织和社会慈善团体的参与。

3.5 加强突发公共事件下的区域卫生规划信息网络的建设信息化给我们带来了诸多的方便，它不仅容纳了海量的信息，更可以凭借网络的整合功能和虚拟化特点为在突发公共事件条件下进行有效的区域卫生资源合理配置，同时快速做出决策支持，使信息共享，节约了大量时间，提高了效率。远程医疗、远程会诊也是基于网络平台发挥重要作用，在一定程度上打破了跨区域资源配置的瓶颈。

突发公共事件和所有的危机一样具有双重性，既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始，它具有社会的安全阀和促进社会进步和发展的功能，可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。2003年的“非典”为中国的公共卫生体系敲响了警钟，无论是政府还是区域、部门都认识到了这次危机，这也为汶川大地震铺垫了基石。所以在面对这次挑战时，又恰逢医改的重要契机，更应该把握住机遇，为中国的公共卫生事业注入新的生机。

[1]王郅强，麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004，2（1）：6-8.

[2]李延平.论突发公共卫生事件[J].中国卫生监督杂志，2003（1），5：44-46.

[3]侯 岩，安 妮.关于进一步推进区域卫生规划实施的思考[J].中国卫生经济，2003，1（1）：81-84.

[4]田茂生，徐增昌.区域卫生规划的实施与体会[J].中国卫生经济，2001，2（1）：45-47.

[5]王 健，陈秋霖，李卫平.突发公共卫生事件应急机制的建立[J].医院管理论坛，2003（1），5:21-23.