埃及宪法的发展及其修正案评述

顾寅跃

（华东政法大学 上海 200237）

埃及宪法的发展及其修正案评述

顾寅跃

（华东政法大学 上海 200237）

埃及在19世纪后期开始了自己的宪政实践，并先后制定了多部宪法。在获得完全独立后，埃及于1971年颁布永久宪法，从内容上看，这部宪法在体现社会主义性质的同时也奠定了埃及的基本政治结构。之后永久宪法在1980年、2005年和2007年经历三次较为重大的修订，体现出了一些新的特点。尤其是进入21世纪后的两次修宪，在进一步完善埃及政治结构的同时，也在宪政实践中存在一定的问题。

埃及；宪法；修正案

19世纪中后期，埃及开始了自身的宪政实践，经过一系列宪政试验及失败，1971年的永久宪法最终确立了埃及基本的政治制度，并体现出了明显的社会主义性质和民族特色。之后的几次重大修宪活动使埃及宪法中的社会主义性质逐渐消退，虽然修正案逐步扩大了公民权利和放宽了各政党参政执政的条件，但是2005年与2007年的两次修正案也暴露出了埃及宪政实践的诸多问题。

一、1971年之前埃及宪法的发展

1882年，英军占领埃及。至此，埃及进一步被卷入了世界体系，并开始在政治上仿效西方国家。在这一时期，随着西方势力的侵入与民族意识的觉醒，埃及加快了政治近代化的进程，以奥拉比的反殖民运动为契机，埃及开始了一系列宪政实践。

（一）1882年的宪法试验与1923年宪法。

1879年，奥拉比领导下的祖国党成立，1881年祖国党在埃及土著军队的支持下进行起义，逼迫总督改组内阁。1882年2月，国会开幕，并对内阁提出的宪法草案进行了讨论，但是讨论的结果并未通过该草案。之后旧内阁辞职，埃及又重新组成了新的民族内阁，并通过了宪法的草案。在这一草案中，确认了国会对所有国家预算的表决权，削弱了英法财政监督的作用，规定了实施发展民族经济的政策，并进行司法改革，普及教育。[1]但是由于之后英国占领了埃及并事实上进行了殖民统治，因此该草案并没有发挥实际作用。尽管如此，巴鲁迪内阁执政期间颁布的这一基本法所确立的内阁不向赫底威而向议会负责的原则，影响深远。[2]

1922年，埃及名义上获得独立，但实际上仍处于英国的控制之下。1923年，埃及以比利时宪法为蓝本，通过了埃及历史上第一部宪法，确立了君主立宪制度。1923年宪法确立议会制，确保行政权与立法权建立在分权制衡的原则之上。

然而，由于国内时局动荡以及英国殖民者的干涉，1923年宪法的精神并没有在现实生活中体现出来。相反，国王压制内阁与议会、政党之间明争暗斗以及外国武力不断威胁，使得1923年宪法的大部分规定流于形式，名存实亡。1923年宪法并没有使埃及确立真正西方式的君主立宪制度，而在更多时候成为了一种摆设。

（二）纳赛尔时代的宪法发展及变化（1952-1970）。

1952年7月23日，埃及爆发“七·二三”革命，以纳赛尔为首的青年爱国将领推翻了法鲁克国王的统治，建立了真正独立的埃及共和国。1953年，埃及宣布进入3年的过渡时期，并废除了1923年宪法。1956年，过渡时期结束，埃及通过新的宪法。

1956年宪法没有延续1923年宪法的君主立宪制，而是确立埃及为一个民主的阿拉伯国家，埃及民族是阿拉伯民族的一部分。人民享有国家主权，国家保障全体公民的自由、安全和机会均等。

1958年，埃及和叙利亚合并，又颁布了一部新的宪法。1958年宪法的基本的内容与1956年宪法基本相同，但是有进一步扩大的总统的权力，规定在议会休会或解散期间，总统有权立法，但在议会复会后的15天内或新议会召开的首次会议上，须将这些法律提交议会通过，否则总统可以同一原因解散议会。[3]1964年，埃及与叙利亚的合并以失败告终，埃及又在同年通过了一部宪法，该宪法是纳赛尔时代颁布的第一部社会主义宪法，其中明确规定埃及是“一个建立在劳动人民力量联盟基础上的社会主义民主国家”。1964年的宪法表面上将政府首脑的移交给了内阁总理，并规定其向国民议会负责，但同时总统的权力与地位并没有发生根本性的改变。因此，内阁实际上只是总统的执行机构而已。[4]

二、永久宪法的颁布及其修订

1970年9月，埃及领导人纳赛尔去世，其继任者萨达特采取了与纳赛尔不同的政治策略，并于1971年颁布永久宪法，同时实行开放政治，逐步在埃及推行多党制。虽然1971年宪法的内容在权力构架方面还存在着较为明显的缺陷，但是它还是一部较为完备、翔实的国家根本大法。

自颁布以来，该宪法保持了相当程度的稳定性，在萨达特时代仅修订过一次，是埃及保持政治稳定、社会团结的法制保证，得到了埃及社会、各政治团体的普遍拥护。[5]而在该宪法颁布之后，又经历了几次比较重要的修订。

1980年4月，萨达特提议修改宪法，并于同年5月由埃及政府颁布了宪法修正案。在这次修订中最为重要的就是增加第77条的内容，设立协商会议作为咨询机构，但政府不对其负责。另外，经过修订的宪法还明确规定埃及的政治制度“建立在多党制基础上”。但是，宪法修正案并没有改变之前总统权力独大的政治构架，相反还规定了总统任期为6年，可以连选连任，而在宪法原条款中则规定总统只能连选连任一次。

2005年2月26月，时任埃及总统穆巴拉克向人民议会与协商会议提议对宪法第76条有关总统选举的内容做出修改，并于同年5月25日获得通过。埃及官方机构对此次宪法修订的意义给予了充分肯定：“这一事件的意义已经超出了对宪法中一个条款本身的修改，而是标志着政治制度的全面转变，一种延续了半个世纪的政治制度从此被另一种政治制度取代，这将影响到埃及政治生活的方方面面。”[6]

2006年12月26日，穆巴拉克总统第二次提出宪法修改得建议，并于次年3月26日通过。此次修改的内容与范围较前几次都有大幅度的增加，总统涉及34款条文，内容涵盖政治制度、议会制度、经济生活、社会事务等各方面，其中尤为引人注目的是删除了宪法中有关埃及社会主义性质的描述，同时更加强调保证社会正义，这同时也标志着埃及宪法发展的新方向。

三、埃及宪法修正案所存在的问题

经过1980年、2005年和2007年的三次重大修订后，永久宪法进一步跟上了历史发展的潮流，也更加符合埃及的国情。但是也应该看到，2005年与2007年的宪法修正案也存在着一些问题。

（一）在三权分立原则下尤其突出总统的权力。

埃及的永久宪法明确规定了三权分立的原则，但同时在三权分立制衡中表现出了总统权力独大的倾向。这主要体现在以下几个方面：

第一，总统可以几乎不受限制地解散人民议会。在2007年宪法修订之前，总统无论是解散议会还是中止例行会议都必须经过公民投票，而修改后宪法则使总统有权未经公民投票就解散议会，其条件仅仅是“在必要的情况下”，而宪法并没有规定何为“必要情况”。

第二，总统权力对司法部门的渗透。埃及宪法明确规定司法独立，法官审判案件只服从于法律。但是宪法第173条确规定，“应成立一个由司法部门首长组成并由总统领导的理事会，以解决共同关心的问题。”这一规定不仅使总统可以介入司法事务，同时也使司法机关在一些事项上需要接受总统的领导。更有甚者，第179条第3款规定，“总统可以依据宪法和法律将任何恐怖主义罪行起诉至任何法院”。这一条款的影响较之之前的173条更为严重，因为它不仅与宪法第68条所确立的司法原则背道而驰，还更进一步对公民权利的保护构成了严重威胁（将在后文中详细论述）。

第三，总统有权任命10名人民议会议员以及1/3的协商会议成员。不仅如此，宪法还规定总统可以连选连任，这在理论上为总统终身任职创造了条件。而事实上，自从埃及获得真正独立后，其领导人纳赛尔和萨达特都是直到去世前仍掌握政权，而现任总统穆巴拉克更是已任职30年，这在实行三权分立的国家中极为罕见。

（二）在国际反恐的新形势下，以打击恐怖主义的名义对公民的权利做出例外规定。

埃及宪法明确规定了公民的各项基本权利，并明确表示主权在民。但同时，宪法也将打击恐怖主义列入其中，并以此限制了公民的某些重要权利。宪法第179条第1款规定“国家有责任保护公共安全与秩序，防止来自恐怖主义的威胁。”第2款规定，“法律应规定在面对这些威胁时所采取的调查与确认嫌疑人的程序，这些程序不受宪法第41条第1款，第44条和第45条第2款规定的阻碍。”由此，政府就可以打击恐怖主义为理由排除这些条款的适用。一方面，宪法并没有对打击恐怖主义的具体范围做出限定，另一方面，宪法排除适用的条款正是保护公民人身自由、住宅和隐私权利不受侵犯的重要条款，这无疑给永久宪法的积极意义蒙上了一层阴影。

此外，如前文所述，宪法179条的第三款允许总统将任何恐怖主义罪行起诉至任何法院，这虽然看上去是一条程序性规定，但是有学者指出其目的在于保护埃及最为人所诟病的做法之一——允许总统下令平民在军事法庭受审。[7]而这种做法，不仅针对暴力性质的伊斯兰分子，而且也针对更为主流的穆斯林兄弟会，军事法庭的残酷与“高效”使该条款备受人权保护方面的质疑。[8]自穆巴拉克总统当政以来，埃及长时间处于国家紧急状态，在这种情况下，总统与行政部门就拥有很强大的专断权力，而这一权力又（尽管不是赤裸裸的）体现在了宪法文本中，难怪一些埃及人会抱怨，“宪法现在奉行的是作为埃及政治结构永久部分的一种技术性临时国家紧急状态，并且将安全措施从宪法监督中隔离开来。”[9]

（三）在多党制政治制度下，宪法的规定倾向于将反对党边缘化。

埃及在纳赛尔时代实行一党制，萨达特继任后逐步开放党禁，鼓励各党派参与政治活动，并在1980年的宪法修订中明确规定的埃及实行多党制基础上的政治制度。然而实际情况却是，民族民主党在埃及一直处于一党独大的局面。虽然埃及现今的反对党将近有20个，但是在人民议会中民族民主党却一直稳定的保持80%左右的多数席位，这也导致了埃及反对党逐渐被边缘化。这一局面当然与民族民主党的温和路线及广泛的群众基础有密切关系，但是宪法中的一些规定也有利于执政党保持其优势地位。

宪法第76条的选举制度几经修改，虽然参选的门槛不断降低，但是对于反对党来说依然存在重重困难。在总统选举方面，个人参选需要获得大量民选官员的支持，凭借一己之力近乎不可能成功。而政党提名则受到该党在人民议会和协商会议中席位下限的制约。2005年修订时规定2005年大选各政党均可提名候选人，但自此以后，只有在人民议会和协商会议中各占有5%以上议席执政党才有资格提名总统候选人；2007年，这一比例下调为3%，并将时间延长为10年（从2007年开始），但是这一比例对于大多数反对党来说仍然是遥不可及。在议会选举方面，宪法规定的限制相对较少，但是由于宪法在这方面的监督相对软弱，导致反对派候选人与活动家们抱怨官方骚扰（如断开电话线）、安全部队的空盒（经常包围投票站）以及其他组织他们沟通与动员潜在支持这得措施。[10]

更为重要的是，宪法将埃及最大的反对派组织穆斯林兄弟会排除在常规政治之外。与埃及某些伊斯兰极端团体不同，兄弟会属于较为主流的伊斯兰组织。然而，宪法却不承认穆斯林兄弟会的政党地位。宪法第5条规定：“公民有权依法成立政党。不允许以任何宗教、宗教理念或者任何性别与种族为基础建立政党或进行任何政治活动。”该条规定看似与美国宪法的“政教分离”条款很形似，但实际上却有着天壤之别。美国的“政教分离”条款以不设立国教作为基础，而埃及宪法明确规定“伊斯兰教为国教”。更为重要的是，第5条不但禁止“建立政党”而且禁止“进行任何政治活动”；不但禁止以“宗教为基础”甚至还禁止“以任何宗教理念为基础”。因此，穆斯林兄弟会抱怨说执政的民族民主党广泛使用宗教象征；其真实目的并非反对宗教在政治中的作用，而只是反对一个强大的法对派的存在。[11]

在选举方面，自1990年起，穆斯林兄弟会在议会选举中更多地采取个人参选的方式。然而，宪法第62条规定了个人参选与政党提名的混合制度。（埃及早先采取政党提名制，最高宪法法院以其限制了非政党个人的权力为由将其推翻）但是个人参选的名额很少，也许只有议会人数的1/10，这样就将穆斯林兄弟会的机会压制到了最低，该条款明显挫败了穆斯林兄弟会在选举中取得突破的关键因素之一。[12]选举制度中，更为明显地排斥穆斯林兄弟会的内容出现在第76条，该条款中规定只有注册登记的政党才能提名候选人，这一规定与第5条相结合，彻底堵死了穆斯林兄弟会竞选总统的所有途径。此外，宪法还规定一个政党只能提名任职一年以上的核心成员——这一规定旨在防止政党突然提名穆斯林兄弟会成员或者其他公众人物作为其总统选举的候选人。据此，宪法的相关规定已经清楚地表明埃及政府并不准备在政治体制内给予伊斯兰主义者合法的选举权。[13]

小结

自从永久宪法颁布以来，它对埃及的政局稳定与国力的发展做出了不可磨灭的贡献。尽管在国际与国内的新形势之下，永久宪法多少表现出了一些惹人争议的特点，这也是埃及宪法今后所将面临的挑战。但是这并不能从根本改变对其的积极评价。随着埃及国内政治民主化进程不断的加快，可以期待埃及的宪法与宪政实践将会朝着更好的方向发展。

[1]涂上飚，窦家应.埃及宪法的发展及其特点[J].武汉大学学报（社科版），2002（2）.

[2]杨灏城，许林根.列国志：埃及[M].社会科学文献出版社，2006，P141.

[3]王泰，焦玉奎.宪政民主下的埃及大选及其影响[J].西亚非洲，2006（4）.

[4]涂上飚，窦家应.埃及宪法的发展及其特点[J].武汉大学学报（社科版），2002（2）.

[5]孔令涛.埃及宪法的创设、沿革及其修订.阿拉伯世界研究，2009（5）.

[6]埃及新闻部国家新闻总署2005年埃及年鉴[M].埃及驻华使馆新闻处，2006. 转引自孔令涛.埃及宪法的创设、沿革及其修订[J].阿拉伯世界研究，2009（5）.

[7]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[8]See Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23, 2007.

[9]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[10]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[11]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[12]Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23,2007.

[13]See Nathan J. Brown, Michele Dunne, and Amr Hamzawy, Egypt’s Controversial Constitutional Amendments, Carnegie Endowment for International Peace, March 23, 2007.

顾寅跃（1986-），男，上海人，华东政法大学2008级硕士，研究方向：外国法律史。

2011-01-19