WTO下我国稀土资源出口限制法律问题探析

李广辉，刘小勇，李正伦

（1.汕头大学法学院，广东 汕头 515063；2.对外经济贸易大学金融学院，北京 100088）

WTO下我国稀土资源出口限制法律问题探析

李广辉1，刘小勇1，李正伦2

（1.汕头大学法学院，广东 汕头 515063；2.对外经济贸易大学金融学院，北京 100088）

中国稀土资源出口现状不容乐观，中国出于多种目的而对稀土资源实施出口限制，美国、欧盟和日本轮番指责中国稀土资源出口限制政策，并声称拟向WTO起诉。如果上诉到DSB，则表现为法律争端，中国的出口限制依然要受我国入世承诺的约束，能否成功援引GATT20条（g）款，还存在很大的不确定性。WTO需针对自然资源贸易的特性制定恰当的、透明的、可预测的和公平的贸易规则，同时中国应努力采取多方举措争取使稀土资源出口限制符合WTO规则。

稀土资源；出口限制；WTO规则

稀土素有 “工业味精”、“新材料之母”的美誉，稀土在工业领域的应用价值日益凸显，广泛应用于尖端科技领域，是不可再生的战略资源。中国政府为保护稀土和环境实施了出口限制，2010年7月，中国宣布把稀土年出口配额下调40%，首先引起日本的强烈不满和指责，2010年11月28日，中国商务部公布了2011年首批稀土出口配额为14446吨，这一数字较2010年首批16034吨配额降低约11.4%。中国对稀土资源的一系列调控举动，再次引起了以日本、欧盟、美国为代表的国家和地区的强烈不满和指责，美国声称或将其诉诸于WTO。稀土资源贸易争端日趋白热化，国际社会予以高度关注。尤其是2011年7月份WTO专家组就中国原材料出口限制案作出了不利于中国的裁决，鉴于两起争端所涉WTO规则的相似性，欧美极有可能依此路径，将中国稀土资源出口限制措施诉诸于WTO。

一、稀土资源出口现状、目的及限制措施

（一）我国稀土资源出口现状

1.我国稀土资源总储量、产量、出口量、应用量均居世界第一。2009年，中国稀土储量为3600万吨，占世界36%，产量则为12万吨，占世界产量的97%①参见《中国稀土产量占世界 97%》，http：//intl.ce.cn/zhuanti/xt/bj/201008/30/t20100830_21774744.shtml，2010-11-10。中国国内目前的数据不统一，有资料称中国稀土储量占世界总储量的53.5%，而中国商务部的测算是目前实际稀土储量不足世界30%。；出口的稀土数量达到每年5万吨(合法出口)，自1978年以来，稀土应用量每年以两位数的速度递增，1978-2007年的29年间，全国稀土年消费量从1000吨增至7.26万吨，净增71.6倍，稀土产品已在30多个工业领域中获得应用。②参见《稀土卖了萝卜价，并非中国没有话语权》，载《人民日报》第四版，2010-09-06。

2.国内资源消耗严重，严重污染环境。据“2010国际稀土峰会”上数据显示，中国稀土探明储量已经从1995年的4300万吨、占全球43%，下降到2009年的3600万吨、占全球36.52%③参见《中国稀土应有“稀缺性”》，载《中国粉体工业》2010年第3期，38页。，现有稀土资源仅能维持未来15-20年的需求。目前几乎全球所有稀土出口都来自中国。中国并非世界上唯一拥有稀土的国家，却在过去几十年承担了供应世界大多数稀土的角色，中国的稀土资源因此被严重消耗。另外，稀土资源的开采、生产过程中会产生有毒物质甚至放射性废料，而且会破坏植被、污染水质，并造成严重的水土流失，生态环境遭受破坏。

3．出口市场集中，走私及变相出口情况严重。商务部数据显示，2010年1-11月，中国累计出口稀土3.5万吨，同比增长14.5%，金额增长171%，单价增长超过130%，主要集中在日本、欧盟和美国，占整个出口规模的86%。同时，随着国家稀土出口配额的逐年减少，稀土走私活动及变相出口日渐猖獗。中国海关从2008年到现在仅查获稀土走私量约16000多吨，另据测算，2009年稀土走私出境超过2万吨，约占实际出口量的1/3。①参见《2009 中国稀土走私出境占出口量 1/3》，http：//intl.ce.cn/zhuanti/xt/pl/201009/02/t20100902_21784993.shtml，2010-11-10。还有一些外资企业避开法律监管实施变相的走私，早期往往是直接采购稀土回国加工，现已经转变为在稀土矿产地合资建厂把稀土进行简单加工，提炼稀土合金，然后再出口，这样就绕过了政府的审批和法律的限制。

4．稀土原材料在国际市场上无定价权。据统计，2010年1-9月，中国稀土出口平均价格仍只有每吨1．48万美元，出口平均价格仅为1990年的六成左右②参见《中国矿业市场不封闭，希望国际矿业市场少障碍》，http：//finance.99.com/a/20101117/002278.htm，2010-11-10。。但自今年5月，中国国务院出台措施加强稀土行业管理，价格在短期内有很大的提高，已经逐步向稀土本身的价值回归，但仍不稳定，在国际市场上仍没有绝对的定价权。

（二）我国实施稀土资源出口限制之目的

1．为保护可用竭的稀土资源，满足国内经济发展需要。首先，稀土资源性产品均是重要的基础原材料，关联度广、增值性强，被称为“工业味精”的稀土已广泛应用于电信、石油化工、冶金、机械、能源、轻工、环保、农业和国防军工等多个领域，其战略地位日益凸显；其次，具有不可再生性。这类资源是在地球长期演化历史过程中，在一定阶段、一定地区、一定条件下，经历漫长的地质时期形成的，再生速度很慢，或几乎不能再生；最后，储量的有限性。大多数资源性产品储量有限，部分产品近期内濒临枯竭。上世纪90年代，中国开始大规模开采稀土并出口，在低廉的开采成本（未考虑环境成本）下，中国廉价的稀土统治了世界市场，目前中国的实际稀土储量已经不足世界的30%。截至2010年，我国稀土储量仅为5500万吨。这说明，从2005-2010年的5年间我国稀土储量降幅达37%。与中国大量廉价出口稀土资源形成鲜明对比的是，国际上其他稀土储量大国为保护稀土资源已经几乎不开采，美国2009年的稀土储量为1300万吨，占世界13%，而产量为零；俄罗斯储量为1900万吨，占世界19%，产量为零；澳大利亚储量为540万吨，产量为零；印度储量为310万吨，占世界3%，产量为2700吨，占世界2%③参见《中国稀土产量占世界 97%》，http：//intl.ce.cn/zhuanti/xt/bj/201008/30/t20100830_21774744.shtml，2010-11-10。，同样拥有丰富稀土资源的美国、俄罗斯、澳大利亚将其稀土矿山封闭，日本资源匮乏，则更是大肆购买中国稀土，将其埋入海中，以备未来几十年之用。目前中国的实际稀土储量已经不足世界的30%，如果再得不到有效的管理，未来一旦变成纯进口，我国将花费的不仅是几十倍甚至几百倍的金钱，更可能将在战略上被某些国家所钳制。

2．保护环境的需要，防止资源过度开采而破坏环境。稀土资源产品生产引起了环境破坏，而且未把环境纳入到生产成本中，从越来越多的事实可以看出，不恰当的资源产品贸易行为加大了环境破坏的范围和程度，使环境恶化的趋势日益显著。

3．转变经济发展方式的需要。长期以来，我国经济增长主要依靠粗放扩张，物质资源消耗大而效率不高。2009年，我国GDP占全球总量的8%，但消耗世界能源消耗量的18%。④参见《调整经济结构，加快转变经济发展方式（贯彻党的十七届五中全会精神）》，载《人民日报》，2010-11-25。这样巨大的资源消耗是不可持续的。另一方面，多年来中国一直停留在原材料出口层面，稀土主要应用在传统领域，高新技术领域的应用率只有13%，而日本则将90%以上的稀土用于高新技术。同时我国科技进步不够快，研究与试验发展经费支出占GDP比重低，技术对外依存度很高。我国是世界第一稀土生产大国，但缺乏核心技术，我国稀土企业的产品主要集中在附加值相对较低、污染大和能耗高的上、中游三种产品，在下游价格高昂的稀土器件和终端应用产品生产上，与发达国家水平差距非常大，出口产品中绝大部分是附加值比较低的稀土原材料，而向国外进口附加值比较高的稀土工业制成品，进口价格比出口价格高几百倍甚至上千倍。中国稀土产业今后经济发展方式必须着力从“高消耗、低效率”的粗放型增长向“低消耗、高效率”的集约型增长转变，推动发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

4.降低贸易顺差。据资料显示，2009年中国是世界第一大贸易出口国和世界第二大贸易进口国，2008年我国贸易顺差2900亿元、2009年为1900亿元，2010年我国外贸进出口总值29727.6亿美元，比上年同期（下同）增长34.7%。其中出口15779.3亿美元，增长31.3%；进口13948.3亿美元，增长38.7%；贸易顺差为1831亿美元，减少6.4%。①参见《据海关总署2010年全年我国外贸进出口总值29727.6亿美元》，中广网，http：//aod.cnr.cn，2011-01-10。我国减少稀土等资源产品的出口，实施出口限制，偏重调整结构，降低贸易顺差，促进贸易平衡，客观上有利于面对国际上对我国巨额贸易顺差的质疑和指责。

（三）我国稀土资源的出口限制措施

1.出口配额。出口配额（Export Quotas）是指一国政府在一定时期内对某些出口商品的出口数量或金额规定一个最高限额的制度。限额内商品可以出口，限额外的商品不准出口或者予以处罚。中国对稀土资源实行出口配额制度，出口配额数量逐年减少，已引起全球关注，2004-2009年，我国稀土出口配额分别为6.6万吨、6.6万吨、6.2万吨、6万吨、4.7万吨、5万吨，年递减额不超过10%。但2009年之后，我国稀土监管政策更加严格。据商务部发布的数据，中国2010年全年的稀土出口配额总数仅为30258吨，相比2009年减少了近40%。2008年第一批22780吨，第二批11376吨；2009年第一批15043吨，第二批16267吨；2010年第一批16304吨，第二批7976吨；2011年第一批14446吨②参见《近几年来稀土出口配额(附表)》，中国证券网，http：//www.cnstock.com/index/gdbb/201102/1155068.htm，2011-05-01。，比2010年第一批配额下降11.4%。

2.出口许可证。所谓出口许可证，是根据一国出口商品管制的法令规定，由有关当局签发的准许出口的证件。出口许可证制是一国对外出口货物实行管制的一项措施。一般而言，某些国家对国内生产所需的原料、半成品以及国内供不应求的一些紧销物资和商品实行出口许可证制。通过签发许可证进行控制，限制出口或禁止出口，以满足国内市场和消费者的需要，保护民族经济。出口许可制度使政府能够有效地控制出口商品的国别和地区、数量和价格。这种措施也是目前各国常用的出口控制办法，中国也对稀土资源出口实施出口许可证制度，及时公布稀土出口企业名单，为对稀土出口经营企业加强资质管理，中国商务部网站首先公布了稀土出口配额申报条件和申报程序，随后公布稀土出口企业名单，2010年有32家企业获得了稀土出口资质，2011年稀土出口企业名单共有31家，增加了10家外资企业。

3.出口税。政府对出口管制范围内的商品根据不同情况课征出口税，并使关税税率保持在一个合理的水平上，可以达到控制出口的目的。这种措施的使用相当广泛。2010年，在出口环节中，中国政府对出口稀土加征15%-25%的出口关税，将稀土原矿和41种稀土产品列入加工贸易禁止类目录，2011年稀土金属矿的出口暂定税率为15%；在众多稀土产品中，堪称重量级的稀土金属钕的出口暂定税率为25%；其他未相互混合或熔合的稀土金属钪及钇的出口暂定税率为25%；已相互混合或熔合的稀土金属钪及钇，电池级为25%；其他氧化稀土的出口暂定税率为15%。③参见《中国明年稀土金属矿出口暂定税率为15%》，财新网，http：//finance.jrj.csm.cn/2010/12/1517438787683-2，2010-12-15。

二、稀土资源出口限制措施与入世承诺及WTO规则的相符性

（一）我国稀土资源出口限制是否符合中国入世承诺

中国入世法律文件主要有《加入议定书》和《加入工作组报告书》。在这两个文件中，中国就出口限制问题向WTO做出了承诺。《议定书》第7条：“在实施GATT1994第3条、第11条和《农业协定》的规定时，中国应取消且不得采取、重新采取或实施不能根据《WTO协定》的规定证明为合理的非关税措施。”这一承诺表明中国原则上取消非关税措施。在出口程序和出口限制方面，《工作组报告书》第157段规定：“中国代表确认，将更新所有负责出口授权或批准的实体的清单，并公布在清单发生任何变更后一个月在官方刊物——外经贸部《文告》上重新公布”。第162段指出：中国“在加入之日后，只有在被GATT规定证明为合理的情况下，才实行出口限制和许可程序”。第165段指出：“中国代表确认，自加入时起，将每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制向WTO作出通知，并将予以取消，除非这些措施在《WTO协定》或议定书(草案)项下被证明合理。”同时在具体承诺方面，《工作组报告书》第170段指出：“中国代表确认，自加入时起，中国将保证其与对进口产品和出口产品征收的所有规费、税费有关的法律和法规将完全符合其WTO义务，包括GATT1994第1条、第3条第2款和第4款及第n条第1款，且将以完全符合这些义务的方式实施此类法律和法规。”《议定书》第H条第3款指出：“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。”附件6《实行出口税的产品》中，对84种产品规定了征收出口税的税率。《议定书》和《工作组报告》中的承诺构成WTO法律体系的组成部分。

以往WTO一般规则没有对成员方做出关于出口税的限制，原则上成员方通过配额、许可证或其他非关税措施对出口产品进行的数量限制或禁止都受到GATT第11条的约束。但是，成员方对出口产品征收出口税并不违反GATT第11条的规定。事实上，出口税原则上是不受约束的。但是，由于我国的特别承诺，稀土不属于《议定书》附件6所列84种允许征收出口关税的产品，因而违反了《议定书》第11.3条以及第1.2条所纳入的《工作组报告》第342段所提及的义务。在这种情况下，中国要证明其措施符合WTO规则，必须满足附件6注释所规定的条件，即“中国确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施税率前，与受影响的成员方进行磋商，以期找到双方均可接受的解决方法”。而如今没有相关迹象表明稀土出口税率与有关国家进行过磋商，所以对稀土征收出口税是有违《议定书》第11.3条以及第1.2条所纳入的《工作组报告》第342段所提及的义务的。

由于《议定书》和《工作组报告》均构成中国承担WTO义务的内容，所以，中国出口限制依然要受我国承诺的约束。对于《议定书》与《WTO协定》的适用关系，由于GATT第20条与中国《入世议定书》之间缺乏明确的条文联系，中国能否援引GATT第20条作为违反《议定书》中有关出口税义务的抗辩理由，这在WTO的争端解决的历史上没有先例可遵循，但根据专家组对于中国原材料出口限制案裁决报告称：“根据中国的入世议定书的措辞，中国并不被允许援引1994年关贸总协定第20条的一般例外条款来使其不符合WTO规则的出口关税得以正当化”，但中国在向WTO上诉机构申诉时可以据理力争。

（二）我国稀土资源出口限制是否满足GATT20条（g）款要求

符合20条（g）款，则需满足以下三个条件：一是保护可用竭的自然资源；二是与保护可用竭的自然资源有关；三是与限制国内生产或消费的措施一同实施。

1．可用竭的自然资源。关于可用竭的自然资源，WTO多个案例可以供我们参考。在美国标准汽油案中，专家组指出清洁的空气是一种具有价值、可被用竭的自然资源。在美国海虾案中，海虾海龟被认为是可用竭的自然资源。同理中国实施的出口限制的产品中，将包括稀土等归结为可用竭的自然资源，基本上应该没有太大异议。

2．与保护可用竭的自然资源有关。争端解决机构在解释有关的含义时，曾用“主要旨在”和“目的与手段间有密切而真实的联系”等措辞。专家组在加拿大鲑鱼案中裁定：“一项贸易措施被视为是第20条（g）款意义上的与保护‘有关’，是指其必须主要旨在保护可用竭的自然资源所必需或必须的措施。”［1］在美国标准汽油案中，上诉机构认为，一项措施如果与保护可用竭的自然资源之间存在“密切而真实的联系”，而不是仅仅“顺带地或无意中地”保护可用竭的自然资源，那么该项措施被认定为“与保护可用竭的自然资源有关”。据此，上诉机构裁定，美国的汽油标准与保护美国清洁的空气之间不论在结果和途径上均有密切而真实的联系，是主要旨在“保护可用竭的自然资源的措施”。［2］通过此案，上诉机构明确了“主要旨在”的含义，即“密切而真实的联系”。根据“有关”的要求，中国必须证明中国限制稀土等资源出口，必须和“保护可用竭的自然资源”之间有密切而真实的联系。因为中国目前是世界最大稀土资源出口国，欧盟、美国、日本等对中国稀土资源产生很大的依赖性，这些国家基本上将中国稀有资源作为核心的采购目标。中国若无稀有资源出口限制措施，则无法实现对这些资源的保护目标。

3．与限制国内生产或消费的措施一同实施。

这就要求对国内外产品生产和消费实施限制时是公平的。需要说明的是，这里的“一同实施”并不等同于GATT第3条的国民待遇原则的 “相同对待”，因为一同实施的只要求有相应的国内措施，而不要求“完全一样的对待”出口和国内同类产品，并未在受限的进出口产品相对量或绝对量上做任何要求。也就是说，即使对进出口产品的限制多于国内产品，只要不构成GATT第20条前言的明显歧视，亦被视为合法。中国应当举证证明在国内生产或消费中实施了相应限制，因此中国应当提供如下证据：中国已经对实施出口数量限制的稀土资源产品在国内实施了生产限制或消费限制；限制或消费限制的相关资料和数据；相关限制数据与出口限制数据之间存在着一定的联系。［3］

事实上按照世贸组织的要求，中国政府在开采、生产和出口环节都进一步加强了节能环保措施。在开采环节，2010年下达的开采量规模比2009年减少了25%；在生产冶炼环节，主管部门下达的计划量同比减少23%。在出口环节，2010年出口配额为3.03万吨，比2009年下降39%，同时对出口的稀土加征了15%-25%的关税，将稀土原矿和41种稀土产品列入加工贸易禁止目录，并加强了稀土出口经营企业的资质管理。①参见《商务部发布会介绍1-10月我国商务运行情况并答问》，http：//www.gov.cn/，2010-11-16。在原材料出口限制案中，中方提供的相关材料没有能很好地证明这一点，所以对于稀土资源的出口限制，中国需要做大量的工作来证明国内对稀土的消费也相应地实施了限制措施，而且还需证明相关限制数据与出口限制数据之间存在一定的联系，也存在一定的难度。

（三）我国稀土资源出口限制是否满足GATT引言的要求

中国稀土出口限制是否符合第20条前言的要求，具体判断标准包括：一是不在情形相同的国家之间构成任意或不合理的歧视；二是不变相限制国际贸易。

1．任意或不合理的歧视。关于任意或不合理的歧视，WTO并没有专门的测试标准。在美国海虾案中，上诉机构指出，构成任意或不合理歧视的情形包括执行标准严格而僵化，缺乏灵活性；给予不同的受限制国不同的过渡期；未与受限制国进行全面而严肃的协商；缺乏透明公正的正当程序等。因此判断是否构成任意或不合理的歧视的标准主要有以下几点：（1）措施的灵活性。即当他国的政策能达到与该措施同样效果的情况下，应该允许该国获得例外豁免，给予所有成员方相同的待遇。中国需证明稀土资源的出口限制针对的其他所有的国家一视同仁，而非针对某一国实施出口限制，没有国别歧视。在执行过程中，需要保证实施的透明度和程序的公正，在实施出口限制中，中国需要正式而迅速地公布国内立法包括实施细则等规定，接受进口国的询问并积极应对质疑，并给出书面的、阐明理由的决定，提供被限制进口方复议和上诉的机会。（2）在采取措施前进行国际协商。国际协商要求一方在采取单边立法前需努力寻找双边或多边谈判解决的方案，而并不要求达成实质性的谈判结果。这就要求中国在实施出口限制措施前，应首先寻找国际协商谈判途径解决问题，沟通多方意见，举行多边会议等。

可见，环境贸易措施要避免构成“对贸易的伪装起来的限制”，除须保持环境贸易措施的公开性外，还须以事实表明该措施并非旨在掩盖限制贸易的非法目的。［4］这一点上中国目前在面对国际公众所提供的出口限制理由还不是很充分，似乎也没有在采取限制措施前积极与国际社会沟通。

2．对国际贸易的变相限制。该条款的根本目的是为了防止各成员方滥用或不恰当地使用豁免规定，来进行变相的贸易保护。在欧共体石棉案中，专家组认为，“变相”具有“隐藏在欺骗性的外观之下”的含义。关于如何揭示一项贸易措施的本质，上诉机构在海虾案中认为，应按照上诉机构在日本酒精饮料案中的办法，即从一项措施的“设计、内部构造和外表结构”来辨别是否具有贸易保护的性质。同时，还必须符合第20条引言当中的“最小损伤原则”，也就是说并不存在其他与GATT相符或比之有更小抵触的措施可以采用，即需证明削减出口配额已经是对贸易产生最小限度扭曲作用的措施了。中国一直以来就是通过配额的方式来管理稀土出口的，不实行出口限制，就没法实现稀土资源保护的目标，因此，稀土资源出口限制措施不是对国际贸易的变相限制这一点上，中国应该不难证明。

在国际贸易实践中，其实很多WTO成员都采取了限制资源性产品出口的措施。资源出口限制并非中国独有的做法，无论是国际规则，还是各国实践，均有先例可循。中国在遵守多边贸易规则的同时，更要学会利用WTO多边争端解决机制捍卫自身的合法权益。据刚公布的中国原材料出口限制案中报告称：“根据中国的入世议定书的措辞，中国并不被允许援引1994年关贸总协定第20条的一般例外条款来使其不符合WTO规则的出口关税得以正当化”，同时专家组认为，即使中国可以参照WTO规则中的某条例外条款，也未能满足这些例外条款的前提条件。中国商务部已经提出申诉，虽然专家组的报告不具有最终法律效力，但这也给我国应对稀土资源争端提供了前车之鉴。面对稀土资源出口限制争端，中国要据理力争，并努力争取使中国稀土出口限制满足GATT第20条（g）款的前提条件和要求。

三、WTO规则在解决稀土资源贸易争端上的适用性

其实，除中国稀土资源出口限制争端外，国际上关于自然资源贸易摩擦不少。1998年欧共体起诉阿根廷的“牛皮出口及皮革进口措施”案，2004年中国和欧盟关于焦炭出口贸易争端，2009年美国、欧盟和墨西哥向WTO起诉中国原材料出口限制。世界各国对于自然资源贸易的态度，越来越剑拔弩张。自然资源贸易的范围在不断扩大，国际竞争已经从以石油、天然气、煤炭、铜、铁、铝、铅、锌、锡等贱金属为代表的传统自然资源争夺拓展到稀有金属和稀土等新型战略资源的争夺上，但自然资源也向政策制定者提出了特别的挑战。［5］

从本质上说，WTO法律制度是贸易自由化与国家贸易管制之间的协调产物，它并未改变成员方利用贸易主权追求利益最大化的实质。作为一项国际法制度，WTO体制所具备的管理国际贸易功能本身就是全体成员方谈判协调、主权相互让渡的产物。加入WTO后，WTO成员通过行使贸易主权追求本国贸易利益最大化的本质并未因WTO体制而改变。从具体的条款内容来看，WTO涵盖的具体协定不但没有排斥成员方的贸易管制权，反而为保证在贸易自由化进程中各方利益平衡还赋予成员方诸多维护国内贸易利益的权利。GATT第20条存在本身，即是多边贸易体制对成员国内贸易政策目标的尊重。尽管WTO争端解决实践反复强调，WTO成员可自由确定其环境、健康保护等政策目标，只是在实现这些目标时，有关措施应符合GATT第20条的限制。然而，争议措施与政策目标是不可分割的，前者是后者的表现形式。获得充分和低价格的中国稀土资源，对美国、欧盟和日本国内产业具有重要的贸易利益，但这能否压倒中国保护环境和可用尽自然资源的政策目标，以及依据联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》中规定的国家对境内自然资源的永久主权权利呢？如何解释中国承担的WTO义务及GATT第20条，是对上诉机构面临的一大挑战。WTO体制正因日益拓展的管辖范围而逐渐遭遇“政治化”危险，是否任何涉及贸易利益的问题，都可诉诸WTO争端解决机制，WTO规则与其他国际法之间的冲突如何解决？是很值得深思的问题。

自然资源所具有的种种特征影响其贸易方式和适用其贸易规则的性质。自然资源贸易带来固有的国际利益冲突，所以设计恰当的、透明的、可预测的、公平的贸易规则尤为重要。WTO规则既然是一种WTO成员方应该遵循的规则，它的设定和实施就应该考虑到自然资源出口国家的自然资源的永久主权和发展中国家以其认为最优的方式利用其资源的需要，WTO规则不是万能的，WTO在解决类似的自然资源出口限制问题上面临着巨大的挑战。

四、稀土资源出口的若干法律对策和建议

（一）参照WTO规则，完善国内外贸、资源环境立法

我国当前实施自然资源保障措施的国内立法依据是2004年的《对外贸易法》第16条第四款，其中第16条规定：“国家基于下列原因，可以限制或禁止有关货物、技术的进口或者出口：……（4）国内供应短缺或为了有效保护可能用竭的自然资源，需要限制或禁止出口的。”将其与GATT第20条（g）款对比，我们可以发现可用竭的自然资源的出口限制措施的条件比较宽泛，特别是没有要求与限制国内生产或消费的措施一同实施，也没有与GATT第20条序言中“禁止武断的、不正当歧视或对贸易造成变相的限制”相对应的法规；同时，外贸立法必须考虑《加入议定书》162段和《加入工作组报告书》170段的承诺，需将相关入世文件和WTO规则准确地转化为国内法，《对外贸易法》和自然资源环境立法等亟需进一步修订与完善。

（二）合理利用GATT第 20条（g）款，适度调整稀土政策

GATT第20条（g）款实际上是承认了国内环境政策利益的合法性，一定程度上反映了多边贸易体制对各成员保护环境合法目标的承认与支持，中国在稀土资源出口限制问题上必须争取能适用该条款，合理利用该条款保护国内稀土资源。同时，利用WTO争端解决机制是欧美日处理贸易摩擦的惯用策略，我国应沉着应对。首先WTO争端解决机制程序耗时较长，从双边磋商到专家小组程序、再从上诉程序到执行程序，一般需要3年左右的时间，这对措施实施国比较有利，在这段时间里，措施实施国有充分的政策回旋余地，可以及时根据WTO规则和实际需要调整;即使最后败诉需要取消出口限制措施，中国至少也赢得了3年左右的过渡期，这3年的稀土出口限制政策可能在某种程度上已经达到一定的效果。WT0争端解决机制采取的是“展望未来”的现实主义策略，对于争端解决期间实施的出口限制措施而造成的损害不要求赔偿，既往不咎，这就在某种程度上使得被诉方的压力减小了。所以中国目前还可以调整相关政策，灵活处理稀土资源出口限制纠纷。WTO专家组就中国原材料出口限制案的初裁结果也为我国稀土出口限制措施争取能利用GATT第20条（g）款提供了某种程度的借鉴。

（三）依法行政，政务透明公开

政府在制定相关政策时就必须参考WTO规则的相关要求和国内相关法律法规，各级政府需依法办事，依WTO规则办事，依法行政。中国对稀土资源出口采取的限制措施必须先向有关方面做出明确通知，这也是贯彻透明度准则的要求，《工作组报告书》第157段中：“中国代表确认，将更新所有负责出口授权或批准的实体的清单，并公布在清单发生任何变更后一个月在官方刊物——外经贸部《文告》上重新公布”，诸如此类条款还有很多，这就要求政府及时、准确地向公众公布相关政策及法规，并积极与相关国家进行磋商，商讨对策。

（四）借鉴世界各地保护本国重要资源立法及制度，学习经验吸取教训

战后几十年来，资源富裕国家特别是发展中国家的战略资源和经济主权一直受到强大的西方企业集团的严峻挑战。经验教训非常多，既有加拿大等国对本国资源巧妙而有力的保护，也有南美诸国丧失了对本国矿产控制权导致经济损失和社会动荡的教训。面对日新月异的经济全球化发展趋势，借鉴世界各地保护本国重要资源立法及保护制度，学习经验吸取教训，我国有必要严密制定好“稀土战略”，综合运用金融、经济、法律、技术手段谋取中国稀土资源国际话语权。

［1］GATT Dispute PanelReporton Canada-Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon,BISD35S/88,Para.4.6［R/OL］.www.wto.org.2010-10-12.

［2］Appellate Body Report，US-Gasoline，［R/OL］.www.wto.org.2010-12-01：23-25.

［3］贺小勇.论中美欧“稀有资源出口限制争端”的法律问题［J］.政治与法律，2009（10）：11-17.

［4］刘汉鹏，赵航.GATT1994第20条中的引言及(b)(g)款的解释［J］.国际关系学院学报，2004（5）：28.

［5］World trade organization.2010.WORLE TRADE RRPORT 2010--trade in natural resources ［R］.www.wto.org.2010-12-24.

A Study of Legal Issues Concerning China’s Restrictions on Rare-earth Resources Export in the WTO Context

LIGuang-hui,LIU Xiao-yong,LIZheng-lun
（Law School,Shantou University,Shantou,Guangdong 515063;School of Banking and Finance,University of International Business and Economics,Beijing,100088）

China’s situation of rare-earth resources export allows no optimism：since China has imposed restrictions on the rare-earth resources export for various reasons,the practice has recently been criticized by the United States,European Community,and Japan,who declared their intention to sue it in the WTO.If the suit reaches the DSB,then it will become a legal dispute,in which case China’s export restrictions will have to be restrained by its promise in joining the WTO and there is a high uncertainty about whether Section g of Article GATT20 can be successfully invoked.On the one hand,the WTO should make proper,transparent,predictable and fair rules of trade,taking into account the special nature of the trade on natural resources;on the other,China should try all means to adapt its restrictions on the rare-earth resources export to WTO rules.

rare-earth resources;export restriction;legal issues;WTO rules

DF 969

A

1001-4225（2011）06-0077-07

2011-08-29

李广辉（1962-），男，河南信阳人，法学博士，汕头大学法学院教授，硕士生导师；

刘小勇（1986-），男，湖北武汉人，汕头大学法学院硕士研究生；

李正伦（1990-），男，河南信阳人，对外经济贸易大学金融学院学生。

佟群英）