机关事业单位养老保险制度改革的问题探讨

课题组

(中央司法警官学院 法律系,河北 保定 071000)

机关事业单位养老保险是整个社会保障体系中的一个重要组成部分。近年来,我国企业与机关事业单位养老待遇差距悬殊引起了社会的广泛关注,成为影响社会和谐的问题之一。尽管已经有十几年零星的试点探索,但与 1997年已在全国统一实行的企业职工养老保险制度相比,机关事业单位养老保险改革才刚刚起步。由于我国现行城镇养老保险“二元”格局已存在多年,改革面临较大阻力。如何针对改革中出现的问题进行养老保险制度设计是本文着力探讨的内容。

一、中国现行城镇养老保险体制的改革进程

现阶段,我国城镇养老保险制度实行的是机关事业单位退休职工和企业退休职工的 “双轨制”。从 1994年开始,全国 28个省市陆续开展了机关事业单位养老保险改革的试点,但改革情况并不尽如人意。各地自行制定的试点方案五花八门,在费率、待遇、计发方法上相差很大。时至今日,这一改革仍然停留在地方试点阶段,未能出台任何统一制度。2009年 1月,国家人力资源和社会保障部宣布,正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》 (下简称〈改革方案〉),并开始在广东、上海、重庆、浙江、山西五省市试点,引起了社会公众特别是事业单位知识分子的广泛关注和热议。《改革方案》显示,此次改革主要有以下几个方面,一是事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹缴纳养老保险,即单位缴 20%,员工缴 8%;二是养老金发放办法也基本一致,但以改革正式实施时间为界,即所谓的“老人老办法,新人新制度”;三是事业单位养老金也要逐步实行省级统筹;四是建立基本养老金正常调整机制;五是建立职工年金制度,形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。此次事业单位养老保险制度改革涉及人员多、范围大、政策性强,由此引发各种利益观念的激烈碰撞,并不意外。

二、机关事业单位养老保险改革中存在的问题

在整个社保体系中,事业单位养老保险被视为“最难啃的一块”。事业单位人员数量庞大,各单位在经费渠道、职能、管理方式和工作性质上也相当复杂,加之近年来人员老化加剧等等,使得机关事业单位养老保险改革困难重重。从目前改革试点的情况看,主要存在以下几个方面的问题。

一是缺乏统一的政策指导和配套的法律法规。机关事业单位养老保险制度,关系着千万职工群众的切身利益,社会关注度高。在《改革方案》中,国家没有给予试点城市具体的政策指导和政策突破极限,实际探索中经常遇到对新措施“有没有政策依据”的责问,改革突破难度很大。[1]比如,对当前越来越多由人才交流中心“人事代理”的人员如何参保,非试点城市人员流入试点城市事业单位保险如何衔接等问题上存在政策缺失。随着自上而下社会保险职能的划转,各地的具体情况不同,事业单位的性质、职能较为复杂,必然导致各地出台的机关事业单位养老保险改革方案缺乏规范性和合理性,从而工作难度有所加大,全面推开的速度难以加快。

二是缴费和待遇脱节。由于事业单位的退休养老待遇计发办法未改变,虽然实施了个人缴费制度,但是员工退休待遇仍然根据参保人员的工作年限及其退休前上一个月的档案工资的一定比率计算。[2]这种待遇计算方法与退休费用社会统筹制度中的职工个人缴费多少、时间长短不挂钩,多缴与少缴与退休待遇没有本质联系。缴费与待遇出现脱节,不仅严重影响了职工缴纳养老保险的积极性,也根本不能体现公平与效率的原则,没有实现权利与义务相一致。同时,由于制度不完善所造成的缴费与待遇脱节,出现了一些消极因素:部分参保人员对缴费的多少漠不关心,甚至希望缴费工资越少越好,个人既可以少出钱,又不影响退休待遇,造成企业退休人员心理上的不平衡,给社会带来不稳定因素。由于企事业退休待遇相差太大,一些事业单位不愿改制为企业,给机构改革造成了一定的阻力。

三是养老金社会发放的不平衡。由于机关事业单位养老保险目前仍然实行的是企业职工基本养老保险 10年前的差额计算,掩盖了缴费单位经济效益不好、离退休人员不能按时足额领取养老金的矛盾。虽然参加了养老保险,但并不能做到离退休人员养老金社会化发放,也就不能保证离退休人员养老金按时足额发放。对于机关事业单位而言,在铁饭碗的表象下,也隐含危机。恰恰由于社会化程度低,单位包办养老金,个人不必自负其责,养老金能够按时足额发放与单位经济状况密切相关,职工养老保险基本保障缺乏保底。

四是分级统筹,抗风险能力差,收不抵支。由于地方各级财政分灶吃饭,机关事业单位养老保险改革工作是通过市县试点逐步推广的,养老保险基金实行的是省市县级分级统筹。[3]这种统筹级次过低的现状使社会保险的调剂功能难以发挥,尤其是一些经济欠发达、财政收入较低的地区,几乎无基金积累,根本谈不上抗风险能力。同时由于机关事业单位的特殊性,特别是行政机关受编制的影响,退休人数的增长速度远大于在职人员的增长速度,人员机构老化严重,部分地区出现基金收不抵支,基金积累逐年减少,无法应对人口老龄化的到来。

五是阻碍了人才的自由流动和统一的劳动力市场的形成。企业建立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度,而对机关事业单位养老保险来说,有的省市仍实行纯社会统筹制度,有的省市虽然建立了个人账户,但个人账户建立时间不尽一致,同一地市各县区的个人账户建立时间也不统一。两套不同的以养老为核心的社保体系,成为机关事业单位和企业之间一条难以逾越的鸿沟。虽然,国家在 2001年就此问题作出一定程度的安排,《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》规定:公务员及参照和依照公务员制度管理的单位工作人员,在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后,由其原所在单位通过当地社会保险个人帐户,根据本人在机关 (或单位)工作的年限给予一次性补贴,所需资金由同级财政安排。然而,不参照和依照公务员制度管理的机关事业单位人员怎么办?国家并未对此有明确规定。

三、完善机关事业单位养老保险改革的建议

机关事业单位养老保险改革引起了公众的关注和热议。但由于相关制度设计不公问题长期存在,如果在实践中不加以妥善解决,势必造成社会群体之间的对立,甚至有矛盾激化的可能。因此,笔者认为应当制定“机关、事业和企业三单位联动的养老保险制度改革方案”,打破目前长期存在的企事业单位养老保险双轨制,在制度设计上可以参照“双层养老保险制度”的模式。所谓双层养老保险制度,是指首先要建立统一的城镇职工养老保险制度,实行养老保险统一运营。机关事业单位工作人员与企业工作人员一样,按照社会统筹和个人账户相结合的原则,建立基本养老保险个人账户,以便于企业养老保险制度相衔接,促进统一的劳动力市场建设。在统一制度内,所有退休人员均享受同等的退休待遇。其次,在统一的城镇职工养老保险制度之外,公务员和全额拨款事业单位建立退休津贴制度,差额拨款和自收自支事业单位建立补充养老保险制度,以适应不同机关和事业单位的特点。[4]在双层养老保险制度模式下,机关事业单位的养老保险结构形成两部分,第一部分是基本养老保险,是基础;第二部分是退休津贴或补充保险,是补充和提高。从而保证机关事业单位人员养老待遇不降低,同时又可以避免不平等待遇。

另外,从机关事业单位养老保险改革试点中反映出来的问题来看,以下几个问题应引起重视。

一是政府公务员必须纳入养老保险体系。改革的思路是形成全社会统一的养老保险体系。无论退休前从事何种工作,退休后社会统筹部分的养老金发放水平一律平等。养老金的差距主要来自于个人账户积累和企业或机构的补充养老保险,这取决于劳动者在岗时的工资水平和企业或机构的经营状况。公务员是改革的设计者,而其本身并未成为改革的对象,难免使公众产生改革是否公平的质疑。公务员与事业单位人员、企业职工没有本质上的区别,不具有超出事业单位和企业职工的道德水准、知识水平和工作能力,当然也就不应该享受与企业、事业单位职工不同的待遇。

二是采取有效措施应对人口老龄化带来的养老危机。一方面,要加强对合理推迟退休年龄问题的研究。目前发达国家的退休年龄已有后移的趋势。美国、西班牙男女退休年龄都是 65岁,日本也将退休年龄由 60岁推迟到了 65岁。如果我国退休年龄男女一律推迟到 65岁,据测算,退休金支付总额将减少 40%到 50%。[5]人口老龄化危机将使劳动力逐渐成为社会稀缺资源,提高退休年龄,鼓励有劳动能力的公民继续劳动,已为许多进入人口老龄化社会的国家所采用。另一方面,要注意监控人口变化趋势,适时放松一对夫妻只生一胎的计划生育政策,防止老龄化程度过于严重。人口老龄化除了养老保险问题本身,还会对整个国家的安全和中华民族的繁衍构成威胁。

三是制定合理的缴费基数、缴费制度和缴费年限。根据全国机关事业单位离退休人员及离退休费和在职人员及工资总额多少,测算一个全国性的缴费比例,个人缴费比例所有参保人员应统一,单位缴费比例根据替代率水平测算确定,养老金由国家、单位、个人三方共同负担。另外,法定享受社会统筹养老金的计费年限应进行修改,不能简单地设定为 15年。一些城市已经出现个体、私营者自动缴费到 15年就停止缴费的情况。如果一个人仅缴费 15年,在其达到法定退休年龄时,享受基本养老保险,并且假定其 70岁死亡,按现行的收支办法计算,他享受到的养老保险金是其缴纳养老保险费的 4倍左右。因此,所有参保者一律适用 15年的缴费年限,将会加重国家负担,引起养老危机。为此,缴费年限的设定不应一刀切,而应以参保者实际参加劳动的年限作为参考。

四是允许存在合理的待遇差别。科教文卫都属于国家事业单位,以专业人员为主,他们是国家富强的根基。实行阳光工资后,各地事业性质人员收入已远落后于公务员的收入,更低于一些搞活后的国有企业,其整体收入顶多能达到社会平均工资线。在岗时挣的并不多,而退休时又大幅降低工资待遇标准,很难安心工作。长此以往,其结果必然导致人才严重流失。事业单位创造的主要是社会效益,它们的价值无法用经济效益来衡量,因此事业单位人员养老待遇应与企业退休人员养老待遇有所差别。当然,这种差别主要通过补充保险的形式体现,而且必须在一个可控制、可接受的范围内。

[1]郭永辉.郑州:十年试水试出什么 [J].瞭望,2006(22):18-19.

[2]王红茹.事业单位退休金之争 [J].中国经济周刊,2009(19):24-25.

[3]胡晓义.关于逐步提高养老保险统筹层次 [J].中国社会保障,2004(1):18-21.

[4]三者联动的双层养老保险 [N].西江都市报,2004-06-16-04.

[5]陈卫民,李 莹.退休年龄对我国城镇职工养老金性别的影响分析 [J].妇女研究论丛,2004(1):28-41.